民間金融：三十年間監(jiān)管者的理念變化

民間融資在我國有悠久的歷史，即使在新中國建立后的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，某些地區(qū)的民間融資也以各種隱蔽的形式繼續(xù)活動。民間金融具有明顯的內(nèi)生性，與中國鄉(xiāng)土社會特有的社會信任關(guān)系、經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)，而在民間金融演進(jìn)和擴(kuò)張的過程中，地方政府也扮演了非常重要的角色。20世紀(jì)80年代初期，在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)（如浙江溫州），出現(xiàn)了大量民間金融組織，合會、輪會、標(biāo)會、排會、當(dāng)鋪、私人錢莊、掛戶企業(yè)（非金融機(jī)構(gòu)借貸）的融資活動非?；钴S，并在20世紀(jì)80年代中期發(fā)生了影響廣泛的浙江樂清“抬會”事件和蒼南、平陽“排會”事件。但是對民間的各種非正式金融組織，在2005年之前，監(jiān)管者基本采取較為嚴(yán)厲的抑制政策。

農(nóng)村合作基金會也曾是民間金融中比較活躍且規(guī)模較大的一類。農(nóng)村合作基金會于1984年在少數(shù)地方試辦。截至1998年底，全國共有農(nóng)村合作基金會29187個(gè)，其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村合作基金會21840個(gè)，占74.8%。1999年1月《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)整頓農(nóng)村合作基金會工作小組清理整頓農(nóng)村合作基金會工作方案的通知》下發(fā)，清理整頓農(nóng)村合作基金會工作全面開始。到2000年底，農(nóng)村合作基金會或者并入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社，或者由地方政府負(fù)責(zé)清盤關(guān)閉，農(nóng)村合作基金會不再單獨(dú)設(shè)立的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村合作基金會自此退出了歷史舞臺。徹底取締農(nóng)村合作基金會這樣一種重要的民間金融組織，在學(xué)術(shù)界引起巨大爭議。

隨著我國金融改革的進(jìn)一步推進(jìn)，民間信用的重要作用以及民間信用合法化的重要意義已經(jīng)被決策部門所認(rèn)識。2005年4月，時(shí)任央行副行長吳曉靈在“微小企業(yè)融資國際研討會”上總結(jié)發(fā)言，認(rèn)為能為微小企業(yè)和小額貸款需求者提供最好服務(wù)的還是“草根金融”，就是帶有非正式金融性質(zhì)的社區(qū)性的融資，政府不應(yīng)該對民間的合法的金融行為進(jìn)行過度的干預(yù)。2005年5月25日，中國人民銀行發(fā)布《2004年中國區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》，明確指出“要正確認(rèn)識民間融資的補(bǔ)充作用”，這被普遍看作是央行首次對流行于中國農(nóng)村的民間借貸的正面的積極的評價(jià)。民間融資規(guī)范化和民間資本市場準(zhǔn)入的工作在2005年開始有所突破。2005年底央行選擇山西平遙、貴州江口、四川廣漢和陜西進(jìn)行民間小額信貸的試點(diǎn)工作，試圖引導(dǎo)民間金融的融資活動走向正軌，并將民間融資納入金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正式監(jiān)管之下。央行“只貸不存”小額貸款公司試點(diǎn)揭開了我國民間金融規(guī)范化的序幕，具有深遠(yuǎn)的意義。

民間金融的制度優(yōu)勢和發(fā)展規(guī)律

在存在金融抑制的國家，微觀經(jīng)濟(jì)主體尤其是微型企業(yè)和農(nóng)戶有著旺盛的資金需求，但非正規(guī)金融體系由于信息成本和所有制關(guān)系等因素的制約，導(dǎo)致其對微型企業(yè)和農(nóng)戶的貸款意愿降低，而非正規(guī)金融體系則有效填補(bǔ)了這一融資結(jié)構(gòu)中的空白地帶，滿足微型企業(yè)和農(nóng)戶的資金需求。從制度供給角度而言，我國存在著巨額民間資本，這些民間資本具有一種轉(zhuǎn)化為金融資本的強(qiáng)大內(nèi)在沖動，但是當(dāng)前的金融制度安排阻礙了民間資本向金融資本的轉(zhuǎn)化，使其不得不以各種非正規(guī)金融的形式存在于制度夾縫之間。而民間金融在為民間經(jīng)濟(jì)主體提供融資服務(wù)時(shí)，具備正規(guī)金融所沒有的制度優(yōu)勢，這些制度優(yōu)勢是內(nèi)生于民間金融自身的，包括自身的信息優(yōu)勢、有效的償付機(jī)制、較為靈活的利率和貸款期限、較快的融資速度、較低的貸款成本和較高的服務(wù)水平。這些優(yōu)勢決定了民間金融在一定范圍內(nèi)具備競爭力，能夠較好滿足中小融資主體的融資需求。

民間金融組織內(nèi)生于鄉(xiāng)土社會網(wǎng)絡(luò)，有著很強(qiáng)的生命力。基于民間金融的內(nèi)生性特征及其與社會網(wǎng)絡(luò)與社會信任的依存關(guān)系，對民間金融的政府規(guī)制模式必須與民間金融的這些特征相適應(yīng)。從世界經(jīng)驗(yàn)來看，逐步走向規(guī)范化是民間金融發(fā)展的最終趨勢，我國的部分民間金融也已經(jīng)在政府的主導(dǎo)力量下向著這一方向發(fā)展（如發(fā)展規(guī)范的商業(yè)性小額貸款組織）。民間金融的規(guī)范化和合法化一方面有利于民間金融組織提升信譽(yù)度和規(guī)范經(jīng)營，降低交易成本和違約風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也有利于政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)甄別，適當(dāng)控制民間金融可能引發(fā)的金融動蕩。政府對待民間金融的態(tài)度，既不應(yīng)是進(jìn)行過于嚴(yán)格的金融抑制，也不應(yīng)是拔苗助長式地急于使其規(guī)范化，而是順應(yīng)民間金融的內(nèi)生性特征，鼓勵(lì)民間金融主體在自身發(fā)展和演進(jìn)過程中更多地發(fā)揮自身能動性。對于一些績效良好、運(yùn)作規(guī)范且具備一定經(jīng)營規(guī)模的民間金融組織，應(yīng)視情況給予政策上和法律上的扶持，使其成長為比較正規(guī)的社區(qū)性的中小民營銀行，從而優(yōu)化我國金融體系的市場結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和競爭結(jié)構(gòu)。

《放貸人條例》的立法意圖與立法框架

民間金融作為我國信貸體系一個(gè)特殊組成，在小企業(yè)融資和農(nóng)戶融資中占有重要地位，而民間融資的不規(guī)范性也容易引發(fā)各種金融風(fēng)險(xiǎn)從而對區(qū)域經(jīng)濟(jì)造成消極影響。2008年11月央行起草了《放貸人條例》并提交國務(wù)院法制辦，這將是民間金融陽光化和規(guī)范化歷程中一個(gè)里程碑事件，必將對民間借貸的規(guī)范發(fā)展和動員民間資本從而紓解小企業(yè)和農(nóng)戶融資瓶頸約束起到積極作用。在立法部門和學(xué)術(shù)界中，對《放貸人條例》的出臺有不同的看法，爭議很大，但是民間金融的陽光化和規(guī)范化已經(jīng)刻不容緩。

央行在2008年11月起草并向國務(wù)院提交《放貸人條例草案》，表明監(jiān)管當(dāng)局對民間金融在金融體系中的積極和消極作用已經(jīng)有相當(dāng)全面的認(rèn)識，并試圖用立法手段對其信貸行為進(jìn)行適當(dāng)規(guī)制。《放貸人條例草案》立法意圖的核心是使那些運(yùn)用自有資金而不是通過吸收存款進(jìn)行信貸活動的民間金融組織以合法的運(yùn)作空間，同時(shí)對那些非法的集資活動予以法律裁制。我國民間金融陽光化的基本立法框架主要參照我國香港地區(qū)的《放債人條例》和南非《高利貸豁免法》。香港《放債人條例》規(guī)定：任何人經(jīng)注冊都可以從事放債業(yè)務(wù)，放貸的利率、金額、期限和償還方式由借放款雙方自行約定，但利率不得超過規(guī)定的年息上限6厘以上。南非《高利貸豁免法》則規(guī)定，機(jī)構(gòu)或個(gè)人只要是發(fā)放5000美元以下的貸款，不管其利率高低，只要到管理機(jī)構(gòu)登記就算合法。香港地區(qū)和南非的實(shí)踐表明，政府對民間金融機(jī)構(gòu)的信貸行為及其利率水平給出了最大的寬容空間，但是如果信貸市場能夠?qū)崿F(xiàn)多元融資主體的充分競爭，高利貸就會喪失自身的生存空間，而民間融資需求就可以獲得最大限度的滿足。在央行起草的《放貸人條例草案》中，除運(yùn)用自有資金嚴(yán)禁吸收存款的要求外，對利率的規(guī)定仍是不能超過基準(zhǔn)利率的4倍，這些利率上限在絕大部分地區(qū)是適合民間金融發(fā)展的實(shí)際情況的。

在《放貸人條例》中，應(yīng)著重對合法的民間借貸與非法集資進(jìn)行清晰的法律區(qū)分。我國非法集資行為的界定仍沿用1998年7月國務(wù)院第247號令頒布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)取締辦法》，其中規(guī)定“非法吸收公眾存款”是指未經(jīng)中國人民銀行批準(zhǔn)，向社會不特定對象吸收資金，出具憑證，承諾在一定期限內(nèi)還本付息的活動”。在《放貸人條例》中應(yīng)進(jìn)一步對“不特定對象”等含混的法律條文進(jìn)行界定，以保護(hù)合法的民間借貸。同時(shí)，《放貸人條例》應(yīng)該對民間借貸的合同形式和抵押擔(dān)保機(jī)制等進(jìn)行較為清晰的規(guī)定，合同形式的相對規(guī)范有利于按照《合同法》裁決借貸糾紛以保護(hù)放貸人權(quán)益，而抵押擔(dān)保物的規(guī)定也有利于降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)給予借款人和放貸者比較靈活的選擇空間，使動產(chǎn)、不動產(chǎn)和應(yīng)收賬款等個(gè)人財(cái)產(chǎn)在借貸雙方的自愿約定下都可以進(jìn)入抵押擔(dān)保的范圍?！斗刨J人條例》中還應(yīng)對民間借貸的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、注冊機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的規(guī)定，對申報(bào)程序和注冊程序進(jìn)行靈活的處理，以最大限度降低民間放貸人的成本。政府對民間金融的非審慎性監(jiān)管框架的核心在于使民間放貸人更多地依賴鄉(xiāng)土社會特有的內(nèi)生控制機(jī)制去解決貸款風(fēng)險(xiǎn)問題，使民間金融組織成為自律的信貸主體。

(作者單位：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)