張錦高 陳明政

摘要：價值取向是績效評價的靈魂。資源型企業(yè)績效評價在生態(tài)化價值取向下逐步走向效益型、內(nèi)涵式發(fā)展道路。我國地方政府績效評價尚處于探索階段，評價理論由企業(yè)績效評價演變而來。在服務(wù)型的價值取向下?？冃гu價能有效改善政府與社會公眾關(guān)系，，贏得公眾滿意。本文通過比較研究二者基于價值取向的績效評價，得出二者在績效評價方面的異同之處。

關(guān)鍵詞：地方政府；資源型企業(yè)；價值取向；績效評價

中圖分類號：F270.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004－0544(2009)12－0074－03

績效評價的首要問題是價值取向的問題?！皟r值取向是績效評價的靈魂”。資源型企業(yè)是指“從事化石資源又稱不可再生資源(如石油、煤及金屬、非金屬礦產(chǎn)等)的勘探、挖掘、開采、加工、冶煉和銷售的資源制約型企業(yè)，其直接作用的對象是不可再生資源?！逼渥鳛閲窠?jīng)濟的主體，擔(dān)負(fù)著經(jīng)濟、政治和社會責(zé)任；地方政府擔(dān)負(fù)著類似的責(zé)任?？冃гu價是指運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn)，對部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度，及為實現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果所進行的綜合性評價。同時，政府績效評價是由企業(yè)績效評價演變而來的。因此，通過比較研究其與資源型企業(yè)基于價值取向的績效評價，得出二者在績效評價方面的異同之處，能對資源型企業(yè)和我國地方政府的績效評價都有所啟迪和指導(dǎo)。

一、資源型企業(yè)和地方政府績效評價價值取向概述

(一)資源型企業(yè)績效評價價值取向

從理論層面上看，資源型企業(yè)績效評價價值取向是企業(yè)在特定的歷史條件下根據(jù)自身需要或追求所采取的思想和行為走向。資源型企業(yè)隸屬中央企業(yè)，在計劃經(jīng)濟占主導(dǎo)的情況下，資源型企業(yè)首先確保的是政治目標(biāo)的實現(xiàn)，其次才是經(jīng)濟效益；資源型企業(yè)主要關(guān)心的是國家計劃完成情況，創(chuàng)造利潤不是首要目標(biāo)。在市場經(jīng)濟條件下，資源型企業(yè)為適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，從行政性組織向市場性組織轉(zhuǎn)變；同時其作為一個社會性組織，存在和發(fā)展都必須得到社會的認(rèn)可，必須履行社會契約，承擔(dān)起社會責(zé)任。根據(jù)“價值取向——戰(zhàn)略選擇——企業(yè)績效”分析模型。資源型企業(yè)在追求社會責(zé)任和利潤的戰(zhàn)略選擇下，績效評價價值取向日趨生態(tài)化。生態(tài)文明是農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明發(fā)展的一個更高階段，是對現(xiàn)有文明的超越，它將引領(lǐng)人類放棄工業(yè)文明時期形成的重功利、重物欲的享樂主義，擺脫生態(tài)與人類兩敗俱傷的悲劇。

(二)地方政府績效評價價值取向

地方政府績效評價的價值取向是評價主體將地方政府作為一個社會行為組織對其行為結(jié)果和終極目標(biāo)的基本價值判斷、價值確認(rèn)和利益選擇。地方政府績效評價以績效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標(biāo)準(zhǔn)，蘊涵了社會責(zé)任和顧客至上的價值選擇理念，是構(gòu)建一種以社會和公眾需要為中心的服務(wù)型地方政府。這種地方政府實行的是一種“倒流程”式的管理，就像一座倒過來的金字塔，將塔尖指向社會和公眾，地方政府關(guān)注的焦點不再只是地方GDP，而是更多地對準(zhǔn)社會和公眾的需要，地方政府的職能、行為、改革等都緊緊地圍繞著社會和公眾的需要來展開，一切都以社會和公眾為中心、為導(dǎo)向，將以社會和公眾的滿意度作為地方政府運行的最大使命。根據(jù)“價值取向——價值選擇——政府績效”分析模型，當(dāng)前我國做出構(gòu)建服務(wù)型地方政府的價值選擇，追求公共管理和公共服務(wù)職能建設(shè)，筆者認(rèn)為地方政府績效評價的價值取向傾向于服務(wù)性。而政府服務(wù)性的對象正是全體人民，正如科學(xué)發(fā)展觀所指出的一切發(fā)展以人為本所要求的一樣。

“以人為本”是一個三維立體的概念，具有豐富的內(nèi)涵。正確把握其內(nèi)涵是將其作為價值取向的前提。

第一，空間上的含義?！耙匀藶楸尽笔侵敢浴叭w人民”為本，不僅包括城市居民，還包括農(nóng)民；不僅包括富人。還包括窮人；不僅包括東部、中部人民，還包括西部邊遠地區(qū)人民。堅持以人為本，就是“使全體人民共享改革發(fā)展的成果”。

第二，時間上的含義。“以人為本”不僅要以“當(dāng)代人”為本，還要關(guān)注“后代人”。當(dāng)講到“公平”的時候，不僅要考慮當(dāng)代人之間的公平，還要考慮代際之間的公平，即以不損害后代人的發(fā)展為前提。

第三，“以人為本”的內(nèi)核?！叭恕本哂卸鄬哟涡枰猿忠匀藶楸?，既要考慮人的“自然”屬性，也要考慮其“社會”屬性。隨著社會不斷發(fā)展，人們思想活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性不斷提高，民主意識也逐步增強，隨之政治參與的積極性將會明顯提高。因此，講到“以人為本”要避免“單邊物質(zhì)傾向”。

因此，在地方政府績效評價的價值取向應(yīng)堅持以人為本的價值取向就是要以我國最廣大人民的根本利益為出發(fā)點，既要考慮當(dāng)前利益，也要規(guī)劃長遠利益，不斷提高和改善公共服務(wù)質(zhì)量，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的多方面需求。

二、資源型企業(yè)和地方政府績效評價比較研究

(一)資源型企業(yè)和地方政府績效評價概述

績效是指某組織在一定時期內(nèi)利用其有限資源從事某種活動所取得的成果。在經(jīng)濟管理活動方面，是指社會經(jīng)濟管理活動的結(jié)果和成效；在人力資源管理方面，是指主體行為或者結(jié)果中的投入產(chǎn)出比；用在公共部門中來衡量政府活動的效果，則是一個包含多元目標(biāo)在內(nèi)的概念?？冃强陀^的，績效評價則是主觀的。評價某個組織在一定的期間所取得的成果是否達到預(yù)期的目的，在很大程度上取決于評價主體的價值取向。在傳統(tǒng)的企業(yè)和政府的概念理解中，企業(yè)被定義為單純追求利益的經(jīng)濟組織，政府則被簡單定義為照章辦事的行政組織；企業(yè)和政府是兩種不同性質(zhì)的組織，其績效評價沒有可比性。筆者認(rèn)為，政府績效評價是由企業(yè)績效評價演變而來的，是企業(yè)績效評價在政府管理中的借鑒和發(fā)展，這種借鑒和發(fā)展，是由政府績效評價與企業(yè)績效評價具有的同一性所決定的。兩者績效評價的實質(zhì)就是分析和評價實施一項活動的有效性，而且是基于預(yù)期目標(biāo)的有效性。對于政府與企業(yè)的績效評價，就過程來說，它包括投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)和合理，項目自身及其與環(huán)境、資源之間能否協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展：就結(jié)果而言，它又包括投入與產(chǎn)出相比是否有效率，行為的結(jié)果是否達到預(yù)期的目標(biāo)以及預(yù)期產(chǎn)生的中長期影響。這里的影響既包括經(jīng)濟的影響，又包括社會影響。所以從本質(zhì)上說，企業(yè)和政府這種組織的本質(zhì)屬性決定了政府績效評價和企業(yè)績效評價作為組織績效評價具有同一性，這種同一性主要表現(xiàn)在：以組織目標(biāo)為依據(jù)；以規(guī)范化、制度化為根本；以組織行為分析為重點；以相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)；以員工參與為條件。這五個方面的同一性，決定了企業(yè)績效評價可以借鑒和運用到政府績效評價中來。

除此之外，資源型企業(yè)是國有大型企業(yè)，作為國民經(jīng)濟的主體，除了追求經(jīng)濟效益，同樣追求社會效益，具有一般企業(yè)所不具有的社會性。地方政府績效評價相對于中央政府績效評價，體現(xiàn)的是微觀層面，考慮的更多的是地方性問題，而不是全國性問題。然而，地方政府與資源型企業(yè)畢

竟是性質(zhì)完全不同的組織，同時資源型企業(yè)具有行業(yè)特色，地方政府具有政治性、公共性、復(fù)雜性等特點。地方政府績效評價不能也不可能簡單地將資源型企業(yè)績效評價移植到地方政府績效評價中來。地方政府與資源型企業(yè)績效評價相比較，地方政府績效評價具有更強的復(fù)雜性、艱難性和艱巨性，簡單套用資源型企業(yè)績效評價的方法或者拘泥于微觀層面的行為績效評價方法，盡管在微觀的技術(shù)層面上可以為績效的具體評價提供有用的工具，但在整體方面。卻難以完整體現(xiàn)地方政府的多元目標(biāo)。

(二)價值取向、績效評價的比較

1資源型企業(yè)和地方政府價值取向、績效評價指標(biāo)的比較

績效評價包括評價制度、評價目標(biāo)、評價主體、評價客體、評價方法、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)體系等方面，基于價值取向的績效評價則主要體現(xiàn)在評價指標(biāo)方面。

胡錦濤總書記在黨的十七大報告中強調(diào)。要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，“堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，把環(huán)境保護擺上了重要的戰(zhàn)略位置。從(表1)中可以看出，資源型企業(yè)作為大型國有企業(yè)，深入貫徹了黨中央的指示精神，超越了把利潤作為唯一目標(biāo)的傳統(tǒng)價值取向，強調(diào)在生產(chǎn)和經(jīng)營過程中對人的關(guān)注，強調(diào)對資源環(huán)境的保護，強調(diào)對社會的貢獻，以此來實現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會的穩(wěn)定。隨著世界經(jīng)濟一體化和全球化進程的加快，資源型企業(yè)在獲得更大發(fā)展空間的同時，將不可避免使自己處于一個范圍更大、對手更強的競爭環(huán)境里。改革開放30年的實踐經(jīng)驗告訴我們，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)只有科學(xué)地制定其發(fā)展戰(zhàn)略，并以此確定企業(yè)的發(fā)展方向、指導(dǎo)企業(yè)決策、指引企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，才能避免成為經(jīng)濟全球化的犧牲品，并在實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的前提下不斷地成長發(fā)展壯大。資源型企業(yè)的發(fā)展?fàn)可娴阶匀?、資源、環(huán)境、社會、技術(shù)、人力等眾多因素，也與政府政策法律條文等密切相關(guān)。地方政府績效評價則圍繞著經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理、社會服務(wù)四大職能展開。

新公共管理理論認(rèn)為，服務(wù)型政府是企業(yè)化政府。企業(yè)化政府的主要功能是確立政府以“客戶”需求為中心的行為取向，以企業(yè)精神以及相應(yīng)的政府治理模式提升其公共服務(wù)的績效。它將現(xiàn)代企業(yè)管理思想和管理方式引入政府運作過程，尤其是政府公共服務(wù)領(lǐng)域，把公眾當(dāng)作政府的“客戶”，以“客戶”為導(dǎo)向，在企業(yè)化政府這一全新制度的激勵下，政府有可能得到更有效的管理和經(jīng)營。從而使其提供的公共服務(wù)變得更經(jīng)濟、更有效率、效能和效益，但是政府績效評價與企業(yè)績效評價存在著許多的差別。從圖中績效評價指標(biāo)的比較可以看出，資源型企業(yè)績效評價指標(biāo)大多數(shù)可以通過定量的指標(biāo)來衡量；地方政府績效評價的核心是對其績效的認(rèn)定和價值估量問題，其績效具有產(chǎn)出內(nèi)容的非物質(zhì)性，受益對象的非特定性、實現(xiàn)過程的非市場性以及獲益效果的滯后性等特點，績效評價指標(biāo)大多數(shù)不能通過定量的指標(biāo)來衡量。因此，借鑒資源型企業(yè)績效評價應(yīng)根據(jù)地方政府績效的內(nèi)在屬性和自身的特殊要求來選擇科學(xué)的績效評價方法和模式進行評價。

2地方政府相對于資源型企業(yè)績效評價的特殊性

在進行資源型企業(yè)和地方政府績效評價的比較時，考慮到地方政府的特殊性，是比較二者績效評價不同之處的關(guān)鍵，也是地方政府成功借鑒資源型企業(yè)績效評價的關(guān)鍵。根據(jù)(表1)，地方政府績效評價的特殊性主要有以下表現(xiàn)。

(1)投入產(chǎn)出。與資源型企業(yè)以經(jīng)濟效益為績效評價的重點不同，地方政府的主要目的是向公眾提供公共服務(wù)，而不是盈利，但這并不意味著地方政府就不關(guān)注投入與產(chǎn)出。2004年，中國用了全世界31％的煤炭、27％的鋼材、7.4％的原油、40％的水泥、30％的鐵礦石。而創(chuàng)造的GDP僅占世界的4.4％。可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟增速加快，能源、水、土地、礦產(chǎn)等資源的消耗將不斷增加，資源緊缺的問題將日益凸顯。但在現(xiàn)實生活中，“粗放型”的經(jīng)濟增長方式仍較突出，這種客觀事實造成人們對投入產(chǎn)出經(jīng)濟效益的觀念淡薄，有些部門的負(fù)責(zé)人造成上千萬的損失卻照樣升官，然后堂而皇之的說沒有違反財經(jīng)法紀(jì)。事實上，貪污可治罪。損失浪費卻讓政府手足無措。人們越來越意識到，建立科學(xué)有效的績效評價與管理考核體系，是改進投資效益、提高決策和投資管理水平的重要工具。在社會資源日益稀缺的今天，研究和建立行之有效的績效評價與管理體系，是貫徹和落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的必然要求。

投入是指地方政府提供公共服務(wù)所耗費的一切支出。包括政府內(nèi)部運行成本和向外提供服務(wù)的成本：產(chǎn)出是指地方政府向公眾提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)以及由此而帶來的其他效益，包括直接產(chǎn)出和間接產(chǎn)出。政府的產(chǎn)出具有以下特點：其一，政府的產(chǎn)出具有無形性。政府的產(chǎn)出大多數(shù)是無形的服務(wù)，而不是有形的可量化的物質(zhì)產(chǎn)品，不可能形成一個反映其生產(chǎn)機會成本的貨幣價格，其質(zhì)和量缺乏確定性和可度量性，如實現(xiàn)社會公平等。它不像企業(yè)那樣，利潤是最大的產(chǎn)出績效指標(biāo)，其投資獲益率、資金周轉(zhuǎn)率、總資產(chǎn)獲益率、市場占有率等都有清晰的量化指標(biāo)。其二，政府的產(chǎn)出具有間接性。政府的產(chǎn)出滯后于最終的社會效果，它通常是一些中間產(chǎn)品，它對最終產(chǎn)品的貢獻的程度難以量化。投入與產(chǎn)出是政府財務(wù)指標(biāo)的一個重要評價因素，同時反映了政府從公眾處取得了多少社會資源，其為實現(xiàn)公共利益消耗了多少社會資源：還反映了地方政府的行政效能。因此，在財務(wù)指標(biāo)上，地方政府要努力提高辦事速度，降低行政成本，實現(xiàn)最佳的投入產(chǎn)出績效，即以最少的投入獲得最大的產(chǎn)出。

(2)內(nèi)部業(yè)務(wù)流程。內(nèi)部業(yè)務(wù)流程是一組相關(guān)的結(jié)構(gòu)化的活動集合，或者說是一系列事件的鏈條，這些活動集合或鏈條為公眾提供特定的服務(wù)或產(chǎn)品。在內(nèi)部業(yè)務(wù)流程上，資源型企業(yè)表現(xiàn)出來的是內(nèi)部管理過程的生態(tài)化，即運用生態(tài)工程手段和各種現(xiàn)代先進技術(shù)建立起來的對自然資源充分合理利用、廢棄物循環(huán)再生、多重利用，對生態(tài)環(huán)境無污染或少污染的生產(chǎn)經(jīng)營過程。循環(huán)經(jīng)濟是一種生態(tài)經(jīng)濟。運用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)人類社會的經(jīng)濟活動，其目的是為了保護環(huán)境，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。這是人類對人與自然關(guān)系深刻反思的結(jié)果。是人類社會發(fā)展的必然選擇。循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)在要求主要包括要符合生態(tài)效率。提高環(huán)境資源的配置效率。所有的原料和能源要能在這個不斷進行的經(jīng)濟循環(huán)中得到最合理的利用。從而使經(jīng)濟活動對自然環(huán)境的影響控制在盡可能小的程度。地方政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程主要考察的是地方政府內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性、業(yè)務(wù)整合的規(guī)范性、流程的實用性等，目的是構(gòu)建廉潔、高效的內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，其效果的好壞由評價主體主觀決定。不像資源型企業(yè)，是否符合生態(tài)化的標(biāo)準(zhǔn)，其評價指標(biāo)是客觀的。由于地方政府的業(yè)務(wù)具有一定的公共性，因此，對內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的評價是深入政府內(nèi)部評價績效的關(guān)鍵，是地方政府績效分析和改進的重要依據(jù)，評價的關(guān)鍵是如何減少指標(biāo)受主觀因素的影響程度。

三、結(jié)語

筆者認(rèn)為資源型企業(yè)作為國有大型企業(yè)，地方政府作為地方的主管部門，二者績效評價的相同之處在于它要同時滿足社會和公眾的需要。不同之處在于，雖然都是社會和公眾兩個維度，二者在這兩個維度上的滿足程度不同，因此，績效評價指標(biāo)的設(shè)置也不盡相同。毋庸置疑，資源型企業(yè)作為一個經(jīng)濟組織，它追求的是經(jīng)濟利潤，即側(cè)重財務(wù)指標(biāo)的評價，在生態(tài)化的價值取向下承擔(dān)著社會責(zé)任。服務(wù)型地方政府是“以民為本”的政府，作為一個行政組織，它追求的是社會的公平、公正，即側(cè)重非財務(wù)指標(biāo)的評價，在服務(wù)型的價值取向下兼顧了效率問題。