鐘廣宏

摘要：當前村民公共參與在主體參與意識、參與層次和參與方式等方面存在的問題，正在很大程度上制約著村民自治的深入發(fā)展。要解決這些問題，首先必須增強村民主體意識，提升村民公共參與的精神支撐：其次必須健全村務公開制度，為村民公共參與提供必要的前提條件；最后必須加強村民公共參與的制度化建設，發(fā)揮制度化參與的正激勵效果。

關鍵詞：村民公共參與；村民自治；問題；對策

中圖分類號：D621.5文獻標識碼：A文章編號：1004－0544(2009)08－0164－03

一、村民公共參與的內涵

現代公民社會的治理是公共權力主體與客體的雙向互動過程，它不僅表現為公共權力對社會公共事務的管理，而且是公眾參與公共事務，影響公共權力運作的過程?！肮矃⑴c是公眾通過自己的政治行為影響和改變政治過程的活動，同時也是一種由合法性制度賦予和規(guī)范的權利”。村民自治背景下的村民公共參與，是指村民在村民自治運作過程中參與村莊公共生活，影響村莊公共權力運作的行為。其本質是村民行使國家法律賦予自身的公民政治權利的政治行為。對于村民公共參與的涵義，可以從其主體、客體和方式等三個方面進行界定。

(一)村民公共參與的主體

這里是指村民公共參與的物質承擔者。一般意義上的政治參與主體是普通公民，這已經成為學界的共識。村民公共參與作為一種特殊的政治參與，其主體也應該是普通村民，即與那些直接掌握村莊公共權力的“特殊村民—一村干部，相對的社會學意義上的村民。但根據不同村民與村莊公共權力距離的遠近，以及他們在村莊公共生活中的地位和作用的差異，又可以將普通村民劃分為村莊實力階層和一般的普通村民。對于村莊實力階層，不同學者對之有不同稱謂，如“村莊精英”、“村莊能人”、“頭面人物”等等。但筆者認為其基本內涵是一致的，即都是指那些掌握較多政治資源，或經濟資源，或文化資源等，人數雖然不多卻在村莊公共生活中有較大影響的村民；一般的普通村民，則是指那些在村莊中無權無勢卻占村莊人口大多數的村民。作為個體，在與占據優(yōu)勢地位的村干部或掌握有利資源的村莊實力階層等其他群體的博弈中，他們經常處于劣勢地位，顯得無可奈何，甚至逆來順受；但作為群體，在與其他群體成員的博弈中，他們有時又會顯示出巨大的力量。

(二)村民公共參與的客體

這里是指村民公共參與的指向對象。在村民自治過程中，村民公共參與的客體主要是村莊公共權力的運作過程。具體說來，村民參與村莊公共生活，主要是試圖影響和推動村莊公共權力組織及其干部的產生，以及與本村村民利益直接相關的村莊公共事務的決策和管理活動等?！岸l(xiāng)鎮(zhèn)政府及其上的各級政府的公共權力運作過程。并不屬于本文所要探討的村民公共參與的客體。

(三)村民公共參與的方式

這里是指村民公共參與的行為態(tài)勢，主要與參與者自身的行為表現相關。村民在參與村莊公共生活的過程中有各種各樣的行為表現，但基本上可以分為兩大類：一是制度化方式，也可稱作有序常態(tài)方式，是指村民通過制度化的渠道，合法和平地影響公共權力運作的方式。如村民投票選舉村委會組成人員，或參加村民會議或村民代表會議討論和決定村務問題，或接觸村干部反映問題等；二是非制度化方式，也可稱作無序非常態(tài)方式，是指村民通過非制度化的渠道，有時甚至使用暴力，采取非法手段影響公共權力運作的方式。如賄賂村干部、收買村民代表、抵制計劃生育任務、聚眾鬧事等。

二、村民公共參與存在的問題

在村民自治的背景下，《村委會組織法》為村民公共參與提供了基本的制度保障，特別是隨著民主選舉的大力推進，村民參與村莊公共事務的民主權利在一定程度上得以實現。據民政部的調查統計，截至2007年底，全國農村普遍完成了6至7屆村委會選舉，平均參選率保持在80％左右。85％的農村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90％以上的農村建立了保障民主監(jiān)督的村民組織。從表面上看，我國村民自治發(fā)展良好，村民公共參與運作正常。但是，從村民自治應該蘊含的“民主”因素和“自主”因素的維度來看，當前的村民公共參與還存在諸多問題，與村民自治的本質要求還有較大的差距。

(一)村民公共參與意識不強

村民參與村莊公共政治生活，是法律賦予村民的一項基本權利，也是村民自治的本質性規(guī)定。它意味著村民有權利對自己所在的村落場域中的公共權力的運作施加影響，以維護和實現自身利益或公共利益。但是，當前很多村民的公共參與意識薄弱，無法意識到自身的參與行為對政治過程的影響作用。很少使用或干脆放棄法律賦予自身的這一參與權利。能夠有意識自覺地去行使這一權利，參與村莊公共政治生活的，只是少數的村莊實力階層。廣大村民受傳統的思維方式和行為定勢的影響，習慣于聽從干部的指揮，借助傳統的習俗和方式來解決各種經濟和社會問題，缺乏自主參與意識和權利意識對參與公共事務形成冷漠或疏離狀態(tài)。當前農村最能體現村民參與意識的就是村委會選舉，對于法律賦予村民的選舉權，村民行使它時過于簡單，突出表現是盲從性、私利性、狹義性；有的甚至產生逃避傾向，缺乏制度化參與意識和心理不能或不愿通過合法途徑參與公共生活這種現象在民主決策和民主監(jiān)督中同樣存在。從2002年至2007年，筆者在廣東地區(qū)多個不同類型村莊的連續(xù)追蹤調查情況表明，一般而言，越是經濟社會發(fā)展水平較高，土地出讓價值較高或村辦企業(yè)等集體資源較多的村莊，村民自主自覺的參與意識就越是強烈一些；相反，越是經濟社會發(fā)展水平較低，缺乏有價值的集體資源的村莊，村民自主自覺的參與意識就越是淡薄，甚至出現普遍的政治冷漠現象。因此，從總體上看，村民的公共參與意識仍處在萌發(fā)階段，即使有參與，也主要是利益誘致性參與，而非政治權利意識真正覺醒。大多數村莊一般的普通村民公共參與意識不強，村莊政治舞臺的主角只是村干部和少數的村莊實力階層。

(二)村民公共參與的層次較低

現行的村民自治制度從法律上規(guī)定了村民可以從四個方面參與村莊公共事務：其一，參與選舉。村民直接選舉村民委員會成員和村民小組長；其二，參與決策。村民可以通過村民會議或村民代表會議參與村務的決策活動。其三。參與管理。村民可以通過村民會議或村民代表會議以及其他形式參與村莊事務的經常性管理活動；其四，參與監(jiān)督。村民對村委會成員及其他村干部的行為可以進行監(jiān)督。村民自治簡而言之就是村民當家作主，參與管理村莊公共事務。因此，直接民主是村民自治最本質的特點。相應地，直接性參與就應該是村民公共參與最重要的特點。相對于參與選舉環(huán)節(jié)，村民參與決策、管理和監(jiān)督等環(huán)節(jié)更具有直接性的意義。因為選舉解決的只是授權問題，即村民選擇由誰來代表自己行使自治組織權力的問題，具有間接性的特征。從

村民自治的實際運行情況看，當前的村民公共參與大多集中于參與選舉方面，即主要體現于選舉民主環(huán)節(jié)，從歷屆村委會選舉的平均參選率保持在80％左右便可略窺一斑。而在選舉后的決策、管理和監(jiān)督等經常性民主環(huán)節(jié)，或由于制度供給的不足，或由于一些制度本身存在不完善之處，規(guī)定過于原則、抽象而缺乏具體的操作辦法，因此使法律賦予村民公共參與的很多民主權利無法落到實處。如從法理上講，村民會議和村民代表會議是村民自治組織體系中的權力結構，是村民參與決策、參與管理和參與監(jiān)督的載體。但在現實生活中因農村社會成員利益分化日益明顯，農村人口流動性過大等因素的影響，村民會議很難達到法定的人數條件而順利召開：而村民代表會議由村民委員會召集的制度安排，則使村民代表會議失去了自主性。因此，這兩大法定的村民公共參與的民意代表結構在現實生活中都很難發(fā)揮其決策和管理功能。同時，由于村務公開制度在村務公開的內容、方式和時間等方面的規(guī)定不夠明確和具體，給各地村委會的操作留下了較大的彈性空間，因此很多地方的村務公開只是流于形式，根本無法保障村民的知情權。村務公開程度直接影響村民公共參與的積極性及其方式，制約著村民參與監(jiān)督的廣度和深度。由此可見，當前的村民公共參與依然還是處于較低層次的選舉參與。

(三)村民的非制度化參與行為有上升趨勢

雖然從總體上看。當前村民公共參與的頻度不是很高，但是，其中的非制度化參與行為卻有上升的趨勢。近年來農民通過賄賂、暴力威脅等手段影響村干部決策，采取如集體請愿、游行、示威等集體行動抵抗基層組織的事件逐漸增多。相關研究表明，農民的非制度化參與有上升趨勢，尤其是農民群體性事件有規(guī)模增大、數量增多的趨勢。新制度經濟學認為，制度就是一種激勵結構，它是社會運作的一種方式。由于目前村民公共參與的制度框架并非十分健全和完善，農民因制度化參與而遭到報復的事件時有發(fā)生，從而引發(fā)非制度化參與的現象，即產生了制度化參與的負激勵效果；而在另一方面，一些農民卻因采用了一些諸如集體上訪、圍沖政府機關、圍堵交通等非制度化的參與方式制造“社會影響”，解決了一些實際問題，獲得了某些利益，即產生了非制度化參與的正激勵效果。正是目前存在著制度化參與的負激勵與非制度化參與的正激勵之間的偏差，在一定程度上促成了農民對非制度化參與方式的選擇。正是因為制度化渠道的缺失或不足，村民公共參與的制度化參與方式產生了負激勵效果，而非制度化參與方式卻產生了正激勵效果，從而促成了村民對非制度化參與方式的選擇，使當前的村民的非制度化參與行為呈上升趨勢。但非制度化參與畢竟是政治參與中的一種無序非常態(tài)方式，它多采取非法的、非和平的方式進行，與我們建設法治社會的發(fā)展目標要求背道而馳，嚴重的甚至會危及社會和政治的穩(wěn)定，因此對于這一問題，政府必須高度重視。

三、完善村民公共參與的對策措施

當前的村民公共參與在主體參與意識、參與層次和參與方式等方面存在的諸多問題，正在很大程度上制約著村民自治的深入發(fā)展。針對存在的問題?？梢圆扇∫韵聨讉€方面的對策措施。

(一)增強村民主體意識，提升村民公共參與的精神支撐

首先，要繼續(xù)大力發(fā)展農村市場經濟，提升農民的市場主體意識進而提高農民的政治參與意識。市場經濟是民主政治啟動和發(fā)展的基礎。在市場經濟條件下，市場主體是依據平等地位，遵循公平、等價交換原則進行競爭的。經濟活動上的平等，能夠激發(fā)人們民主意識的產生。市場經濟促進了社會主體意識的覺醒和發(fā)展，有助于加強人們對于自下而上的民主參與形式的認同。其次，國家要加大資金支農力度，以新農村建設為契機，在農村大力加強文化教育，提高農民的文化素質。從根本上來說，人們只有具備較高的文化素質，才有可能形成較高的政治素質，進而產生較強的政治參與意識。再次，要通過各種渠道，采取多種形式。加大力度對農民進行法治宣傳、民主理論知識教育和公民教育。通過教育，逐費增強農民的主體意識形成公民權利觀念。形成與社會政治發(fā)展相適應的公民參與精神。應根據農村實際，認真分析導致農民政治冷漠、盲目參與的具體原因對癥下藥，喚醒政治冷漠者的參與熱情，糾正盲目參與者的錯誤意識，使農民具有明確的、正確的政治參與意識引導他們積極的、理性地參與到政治生活中來。最后，各級政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權要積極支持以農民為主體的農村基層民主政治建設實踐，加強自身建設，樹立良好形象，以取得廣大農民的認同。只有具備了較強合法性的政府，才能激發(fā)起更多民眾的公共參與熱情和主動性，從而產生更強的參與意識。

(二)健全村務公開制度，為村民公共參與提供必要的前提條件

知情權是村民民主權利中的基本權利。村民的知情權得不到保障，其它權利也不可能得到保障。因此，必須健全村務公開制度，保障村民的知情權，為村民公共參與中選舉權、決策權、管理權和監(jiān)督權的實現提供必要的前提條件。村務公開是指村民委員會按照規(guī)定的形式、時間和基本程序，將村民普遍關心、涉及村民切身利益的重大事項向村民公布，并接受村民監(jiān)督的民主管理制度。村務公開是農民參與治理村政的基石，貫穿于村民自治的整個過程之中。村務公開必須堅持全面、真實、及時、規(guī)范的原則，實行事前、事中、事后全過程公開。首先，要嚴格規(guī)定村務公開內容。凡是村里的重大事項和群眾普遍關心的問題，都應向村民公開，重點是財務公開。從各地實踐的情況看，村務公開的內容大體分為以下三個方面：一是政務公開。主要涉及黨的方針政策、國家的法律法規(guī)和政策規(guī)定，以及村里制定的規(guī)章制度。二是事務公開。主要涉及村內日常事務的管理，如生產資料的分配、計劃生育指標的分配、宅基地分配等等。三是財務公開。主要涉及村提留款的使用、村干部享受誤工補貼費用、從村集體經濟所得收益的使用情況、村辦公益事業(yè)村民負擔經費的使用，以及救災款物的發(fā)放情況等等。其次。村務公開方式要多樣化。可以通過會議、公開欄、宣傳單(告知單)、廣播、有線電視、民主聽證會、網絡等便于村民知曉的方式。將村民關注事宜廣而告之，使村民可以從多種渠道了解村務情況。最后，要把定期和不定期公開村務有機結合起來。要在村規(guī)民約中明確規(guī)定每月的村務公開日，定期公開村務；同時，經本村十分之一以上村民或者五分之一以上村民代表聯名要求公開的村務，村民委員會應當及時公開。

(三)加強村民公共參與的制度化渠道建設，發(fā)揮制度化參與的正激勵效果

如前所述，村民公共參與的制度化方式主要包括參與村委會選舉、通過村民會議和村民代表會議參與村務決策、管理和監(jiān)督、與村干部接觸等，因此必須加強這些制度化渠道的建設，才能更好地發(fā)揮制度化參與的正激勵效果。減少非制度化參與行為的產生。從當前民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等經常性民主發(fā)展相對滯后的現實出發(fā)，首先，要加強村民會議制度的程序化建設。雖然很多學者的研究表明，從實踐上看，凡事都要召開村民會議來決定是不現實的，但是，從法理上說，只有村民會議才能真正體現民主所需要的“公意”，賦予以直接民主為根本特征的村民自治合法性。完全忽視村民會議的功能，必然會導致村民自治陷入實踐和理論的雙重困境。因此，在現有的社會經濟條件下，村民會議不可能經常召開，但必須召開，其時間和議程必須以村規(guī)民約的形式相對固定下來。村民會議召開的時間一般以每年秋收后農閑時節(jié)為宜，議程必須包括：村主任代表村委會進行述職，接受村民的質詢和評議；審議村委會提交的下一年度的工作計劃；討論和表決涉及全體村民利益的重要事項等。其次，要重點加強村民代表會議制度的建設。從形式上看，村民代表會議制度具有代議制的性質，這與以直接民主為靈魂的村民自治似乎相悖。但是，因為村民代表就在群眾之間，與群眾共同生活、密切聯系，代表與群眾其實是同一的，所以村民代表會議制度還是能夠在很大程度上體現直接民主的精髓。并且在實踐中具有較強的可操作性。因此，有必要進一步創(chuàng)新村民代表會議制度，修改《村組法》中有關“村民代表會議由村民委員會召集”的規(guī)定，使村民代表會議能夠在村民會議閉幕期間行使村民會議所賦予的決策權和監(jiān)督權。真正為村民提供一個有效的制度參與平臺。當前，將村民代表會議由虛變實、由臨時性機構變成常設機構，讓村民通過村民代表會議行使村務決策、管理權以及對村委會的監(jiān)督權。是村民公共參與制度化建設的一種較為可行的做法。

責任編輯楊小民