唐迎紅

【摘 要】農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺的問(wèn)題一直是制約農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的瓶頸，嚴(yán)重影響著農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革全面實(shí)施之后，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺乏的問(wèn)題大為改善。如何管好、用好這些對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育至關(guān)重要的經(jīng)費(fèi)，發(fā)揮其最大效用就成為亟待關(guān)注的問(wèn)題，也直接決定農(nóng)村義務(wù)教育改革的成敗。由此，改革農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的管理體制成為學(xué)者研究關(guān)注的中心。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制

2006年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作全面展開(kāi)，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入問(wèn)題在很大程度上得到了解決。但怎樣才能保證這部分財(cái)政投入公平和高效地使用，又成為當(dāng)前擺在面前的亟待解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制現(xiàn)狀

農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改善了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺乏的問(wèn)題，體現(xiàn)了中央政府改善過(guò)去義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的巨大決心。為了實(shí)現(xiàn)這些支出的最大效用，國(guó)家制定了一系列的經(jīng)費(fèi)管理辦法。

1.選擇代理銀行，開(kāi)設(shè)中央專項(xiàng)資金財(cái)政零余額賬戶，專門(mén)用于中央專項(xiàng)資金的支付管理，以保證撥款路徑的封閉。中央專項(xiàng)資金通過(guò)財(cái)政部撥付下達(dá)后，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)和縣級(jí)財(cái)政部門(mén)實(shí)行財(cái)政直接支付。中央專項(xiàng)資金特設(shè)專戶為實(shí)有資金賬戶，專門(mén)用于中央專項(xiàng)資金的支付管理。

2.明確各級(jí)政府的管理職責(zé)。這里主要明確財(cái)政部、教育部、省級(jí)財(cái)政部門(mén)、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)在教育經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)與使用過(guò)程中的職責(zé)，以確保教育經(jīng)費(fèi)的安全、規(guī)范、有效。

3.強(qiáng)化資金使用預(yù)算制度。在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)管理過(guò)程中，要求每個(gè)學(xué)校、每級(jí)政府都要編制預(yù)算，將各項(xiàng)開(kāi)支納入預(yù)算管理。健全預(yù)算資金支付管理制度，嚴(yán)格按照預(yù)算辦理各項(xiàng)支出，推行農(nóng)村中小學(xué)財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，確保資金分配使用的及時(shí)、規(guī)范、安全和有效。

（二）存在問(wèn)題

現(xiàn)行機(jī)制中對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理的規(guī)定體現(xiàn)了中央希望通過(guò)嚴(yán)格地監(jiān)督和盡量可控、封閉的運(yùn)行程序來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)效用最大化的思路。在一定程度上有效防范教育經(jīng)費(fèi)截留、挪用、擠占等現(xiàn)象，但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理仍然存在很多問(wèn)題。

1.缺少科學(xué)的關(guān)于經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效考核制度

當(dāng)前，很多學(xué)校對(duì)財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)的使用管理比較隨意，各學(xué)校更多地重視經(jīng)費(fèi)的爭(zhēng)取，而對(duì)使用和管理未給足夠的重視，使用過(guò)程中的漏洞和浪費(fèi)時(shí)有發(fā)生。此外，教育評(píng)價(jià)機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn)欠科學(xué)，在很長(zhǎng)的時(shí)間里，因受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的束縛，教育評(píng)估機(jī)制和評(píng)估原則總體上使用的“效果標(biāo)準(zhǔn)”（效果標(biāo)準(zhǔn)=效果/目標(biāo)），這種標(biāo)準(zhǔn)只是根據(jù)預(yù)期目的或計(jì)劃目標(biāo)考察工作成效。在這種績(jī)效觀下，導(dǎo)致學(xué)校興教辦學(xué)行為的不規(guī)范，一味貪求數(shù)量的擴(kuò)張，造成教育資源的巨大浪費(fèi)。

2.學(xué)校財(cái)產(chǎn)管理混亂，不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用

在農(nóng)村中小學(xué)的財(cái)務(wù)管理中，往往重錢(qián)的管理而輕物的管理。在這種管理思想的支配下，學(xué)校財(cái)產(chǎn)管理較為混亂，使得這些財(cái)產(chǎn)不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，造成了教育經(jīng)費(fèi)的隱性浪費(fèi)。這就使本來(lái)就稀缺的教育經(jīng)費(fèi)很難維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配不合理，教育資源配置效率不高

首先，教職工分布不合理，必定人為地增加不必要的人員經(jīng)費(fèi)，擠占公用經(jīng)費(fèi)，造成教育經(jīng)費(fèi)的相對(duì)短缺；其次，教育基建經(jīng)費(fèi)撥款的程序也不規(guī)范，完全由領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人掌握決定，隨意性較大，而且往往隨領(lǐng)導(dǎo)人的好惡而波動(dòng)，造成非常有限的教育經(jīng)費(fèi)使用效率下降；最后，農(nóng)村中小學(xué)校布局不合理，主要表現(xiàn)在農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)點(diǎn)過(guò)多，特別是村級(jí)小學(xué)辦學(xué)點(diǎn)，幾乎一村一校，辦學(xué)點(diǎn)過(guò)于分散，這樣的學(xué)校布局，既增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，又浪費(fèi)教育資源，同時(shí)也降低了教育經(jīng)費(fèi)使用效率。

二、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制改革構(gòu)想

（一）建立激勵(lì)制度以提高地方辦學(xué)主體追求資金使用效果的動(dòng)力

將義務(wù)教育的發(fā)展水平作為評(píng)估地方政府教育工作的重要內(nèi)容，并作為考核地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的重要指標(biāo)和進(jìn)行表彰獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)。眾所周知，教育是一種公共產(chǎn)品，根據(jù)現(xiàn)代政府公共政策的根本目標(biāo)和義務(wù)教育的本質(zhì)特性，政府應(yīng)建立合理的政策機(jī)制去實(shí)現(xiàn)教育的社會(huì)利益最大化，而不是本級(jí)政府利益最大化。而目前的事實(shí)是，在義務(wù)教育本身就具有非常大的收益外溢性的前提下，地方政府的政績(jī)考核指標(biāo)又過(guò)度強(qiáng)調(diào)了本級(jí)政府利益最大化。要糾正這種錯(cuò)誤觀念，就必須改變政績(jī)觀，改變“唯GDP”政績(jī)是舉的評(píng)價(jià)體系，將義務(wù)教育的發(fā)展納入地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，并刻意增大其在評(píng)價(jià)體系中的權(quán)重。這樣才能使各級(jí)地方政府切實(shí)重視農(nóng)村義務(wù)教育，才能扭轉(zhuǎn)目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育支出管理中地方公共服務(wù)主體績(jī)效訴求不強(qiáng)的問(wèn)題。

此外，還可以嘗試按標(biāo)準(zhǔn)公式和適當(dāng)?shù)目?jī)效獎(jiǎng)勵(lì)撥款相結(jié)合的方法。鑒于我國(guó)義務(wù)教育現(xiàn)階段所處的階段，按照基本的人均標(biāo)準(zhǔn)撥款當(dāng)然還不可動(dòng)搖，但可以實(shí)行在此基礎(chǔ)上5%之內(nèi)的激勵(lì)撥款制度，而對(duì)于連續(xù)績(jī)效考評(píng)不合格的單位，可對(duì)其實(shí)行人事上的處罰。值得注意的是范先佐教授所提出的：中央和省級(jí)政府撥付的獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)，市、縣政府可用于償還“普九”債務(wù)，有利于形成良性循環(huán)實(shí)現(xiàn)債務(wù)的逐步化解。這樣一舉多得，不失為一正確的政策導(dǎo)向。

（二）改變農(nóng)村義務(wù)教育運(yùn)作模式，提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效率

嘗試管辦分離，是在保證公共服務(wù)的公共性的前提下，追求小政府大社會(huì)，追求高效能公共服務(wù)的積極探索。這有利于解決政府部門(mén)同體監(jiān)督、既當(dāng)“裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的問(wèn)題，能更好的提升政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，使政府從原來(lái)的“裁判游戲”同時(shí)又“參與游戲”轉(zhuǎn)為只“制定游戲規(guī)則和裁判游戲”，逐步實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從管理政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變。具體的做法是：設(shè)立與教育局平行、統(tǒng)屬市政府的教育管理中心，學(xué)校的管理權(quán)從教育局劃入中心，實(shí)現(xiàn)政府職能從“以辦為主”向“以管為主”轉(zhuǎn)換。

（三）建立服務(wù)對(duì)象有效參與的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制

筆者認(rèn)為，建立服務(wù)對(duì)象有效參與的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育支出效用最大化的重要措施之一。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育中學(xué)校、學(xué)生、家長(zhǎng)“顧客意識(shí)”缺失的現(xiàn)狀，可嘗試性的推行以下措施：第一，建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用情況公示制度。推行信息公開(kāi)，是尊重學(xué)生、家長(zhǎng)等公共服務(wù)顧客的知情權(quán)的具體體現(xiàn)，也是提高公民權(quán)利意識(shí)、使其有效的行使參與、評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府權(quán)力的前提，也是建立第三方監(jiān)督監(jiān)督機(jī)制的前提；第二，建立第三方的監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？梢試L試由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭，建立第三方性質(zhì)的監(jiān)督委員會(huì)，人員構(gòu)成應(yīng)包括地方離退休老干部、人大代表、社會(huì)知名人士、學(xué)生家長(zhǎng)代表、教師代表等。委員會(huì)有權(quán)對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)定期，不定期對(duì)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行檢查，對(duì)出現(xiàn)不合理開(kāi)支、亂開(kāi)支情況的情況有披露權(quán)、質(zhì)詢權(quán)。

三、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理體制的現(xiàn)狀和經(jīng)費(fèi)管理存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，結(jié)合國(guó)內(nèi)外已有的改革實(shí)踐和我國(guó)實(shí)際，從公共管理的視角管理模式的基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)解決我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理中的問(wèn)題提出相應(yīng)的政策性建議。

參考文獻(xiàn)：

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[3]朱志剛.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

（作者單位：新化縣教育局）