彭鳳琴

摘要林地是林業(yè)發(fā)展的基礎，林地流轉是實現(xiàn)林地資源有效配置的重要形式。林地流轉即指林地使用權的流轉和林地承包經(jīng)營權的流轉。林地流轉存在著流轉管理不規(guī)范、流轉市場不完善和法律規(guī)定不健全的問題，因此，要加強政府領導，促進林業(yè)資產(chǎn)評估，培育林地流轉的中介組織和“二級”市場，完善林地流轉立法，以促進林地流轉規(guī)范有序發(fā)展。

關鍵詞林地流轉；問題；對策

中圖分類號F321.1文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）04-0242-02

目前，林地承包經(jīng)營制度是中國林業(yè)生產(chǎn)的基本制度，林地問題是根本。林地是林業(yè)再生產(chǎn)最基本的資源，是林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的基礎。林地是林業(yè)再生產(chǎn)最基本的資源，是林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營的基礎。林地流轉是市場經(jīng)濟條件下林業(yè)發(fā)展的客觀必然，隨著我國集體林權制度改革的不斷深入和山區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展，林地流轉日趨活躍，并顯示出越來越強大的生命力。林地合理流轉是發(fā)揮林地效益，改變我國林地比較利益低下問題的根本途徑[1]。

1林地流轉的概念和意義

1.1林地流轉的概念

林地是土地的重要組成部分，是一種重要的生產(chǎn)要素。林地流轉是指在不改變林地所有權和林地用途的前提下，按一定程序，通過招標、拍賣、協(xié)議等方式，有償或無償?shù)挠梢环睫D讓給另一方的行為[2]。依照我國現(xiàn)行立法，林地所有權屬于國家和集體，不能進入市場流通領域進行流轉，因此，林地的流轉即指林地使用權的流轉和林地承包經(jīng)營權的流轉。

林地使用權是從森林資源所有權和林地所有權中分離出來的，包括對林地的占有權、使用權、收益權和一定條件下的處分權，已遠遠超出了民法意義上的林地所有權人享有的對自己所有的林地行使的使用權的范圍。林地承包經(jīng)營權是指承包人依法對其承包經(jīng)營的林地享有占有、使用和收益的權利，也就是依法通過家庭承包或其他方式承包取得的林地使用權。林地使用權實質(zhì)上是使用權人通過承包等方式依法從所有權人那里取得林地的承包經(jīng)營權，林地承包經(jīng)營權是林地使用權的一種具體方式。因此，林地承包經(jīng)營權流轉是林地使用權流轉的一種具體流轉方式。

林地使用權流轉是林地使用權和林地所有權發(fā)生分離，將林地使用權通過一定的方式轉移到非所有權人手中的行為。林地的所有權人或依法獲得了林地使用權的使用權人將自己擁有的林地使用權讓渡給他人，使其成為新的林地使用權人。原來的林地使用權人稱為轉讓方，新的林地使用權人稱為受讓方。林地的使用權流轉雖然是在平等主體之間進行的，但由于《土地管理法》、《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》都明文規(guī)定使用權人不得改變林地用途，因此，這種流轉行為形成的法律關系，既要受《民法通則》、《合同法》的調(diào)整，也要受《森林法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》的調(diào)整[3]。

1.2林地流轉的意義

林地流轉為林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和林業(yè)企業(yè)的改革和振興開辟了一條新的途徑。林地流轉主要受生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展的驅(qū)動、林業(yè)生產(chǎn)要素組合中彌補“缺位”的驅(qū)動以及流轉雙方互利的驅(qū)動。流出方往往擁有林地與勞動力要素但缺乏資金與技術要素，而流入方擁有資金與技術要素但缺乏林地與勞動力要素，因此，林地流轉有利于引導各種生產(chǎn)要素向有利于林業(yè)發(fā)展的方向流動，優(yōu)化森林資源、資金、技術和勞動力等生產(chǎn)要素的配置，提高林地利用率，盤活森林資源資產(chǎn)，調(diào)動森林經(jīng)營者和全社會各種力量發(fā)展林業(yè)的積極性，增加對林業(yè)的投入，從而增加森林資源總量，提高森林資源質(zhì)量，提高林業(yè)經(jīng)營水平和經(jīng)濟效益，推動林業(yè)規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。

集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生活保障。實行集體林權制度改革，把集體林地經(jīng)營權和林木所有權落實到農(nóng)戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位，是將農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農(nóng)村土地經(jīng)營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。充分重視和研究中國林地使用權流轉中存在的問題，并完善林地使用權流轉的法律制度，使林地使用權流轉有法可依、有法必依，朝規(guī)范有序的方向發(fā)展，對于順利推進集體林權制度改革不僅必要，而且具有十分重要的意義。

2林地流轉中存在的問題

2.1管理不規(guī)范

林地流轉的操作程序欠規(guī)范。目前，規(guī)范的林地流轉機制還沒有建立起來，在流轉手續(xù)、流轉程序等方面存在不少問題。不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”方式，私下進行自發(fā)性流轉，未通過流轉合同來規(guī)范雙方的權利和義務，林地流轉一旦進入市場，糾紛隱患不少。政府定位也欠妥當，主要是鄉(xiāng)村組織直接充當林地流轉的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變林地承包關系，進行強制性流轉。有的地方甚至把林地流轉作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農(nóng)民利益。實踐運作中，林地流轉所得的收益分配缺乏透明度[4]。

2.2市場不完善

市場經(jīng)濟的交易實質(zhì)上是產(chǎn)權的交易，因此，明晰產(chǎn)權是市場運作的基本前提[5]。集體林權制度改革的首要任務就是明晰產(chǎn)權，在保持集體林地所有權不變的前提下，把林地承包經(jīng)營權承包到戶，確立農(nóng)民的經(jīng)營主體地位。但是我國林地流轉的市場化程度低，行政推動多于市場推動，還存在市場信號失真、壟斷現(xiàn)象不斷、交易成本過高等方面問題。從我國林地流轉實際來看，林地合法流轉渠道不暢。目前各級政府比較注重培育林地流轉的“一級市場”，即通過諸如承包、拍賣、租賃等途徑使公民、法人以及其他組織等依法獲得林地的使用權；但是由于我國林地流轉“二級市場”尚不發(fā)達，致使林地再次流轉受到限制，林權人的預期收益受到損害，其投資積極性受到抑制。流轉中介組織較少，一些地方盡管建立了流轉中介組織，但真正按市場經(jīng)濟法對土地流轉進行運作的并不多。農(nóng)戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了林地合理流動和優(yōu)化配置[6]?，F(xiàn)行的林地流轉價格未經(jīng)資產(chǎn)評估機構進行科學、合理的評估，林地定價缺乏科學依據(jù)，隨意性較大。尤其是當前林地流轉多為買方市場，轉讓價格偏低。因此，如何形成既有利于林地使用權交易，又有利于促進林業(yè)發(fā)展的林地價格機制，是一個亟待解決的問題。

2.3法規(guī)建設不健全

《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》、《中共中央國務院關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》中與林地流轉有關的規(guī)定是中國林地流轉最重要的政策和法律依據(jù)。但是這些文件的規(guī)定并不完全一致，有些規(guī)定僅僅停留在政策層面，尚未上升為法律，其穩(wěn)定性和實際效力受到較大影響。另外，制定出臺的規(guī)范性文件良莠不齊，有關規(guī)定不盡科學、合理。因此，有必要把黨的政策及時轉化為法律的規(guī)定，為林地流轉提供明確的法律依據(jù)。由于沒有明確的、全國統(tǒng)一的法律規(guī)定，特別是對一些經(jīng)常發(fā)生的危害較大的違法行為還沒有相應的處罰規(guī)定或處罰太輕，各地林地流轉實踐中難以避免地出現(xiàn)了違法犯罪問題，這些問題的出現(xiàn)要求盡快完善立法，做到有法可依。

3完善林地流轉的對策

3.1規(guī)范林地流轉的管理

林地流轉涉及林地所有者、林地經(jīng)營者、中介組織等多方面的利益，流轉必須按照規(guī)范的操作程序進行。林地流轉關系確立后，流轉雙方要簽訂流轉合同，明確流轉的形式、數(shù)量、年限、條件及雙方的權利、責任、義務等。合同要經(jīng)過有關部門的公證。要全面建立農(nóng)村林地流轉登記制度，使流轉管理工作正?；⒁?guī)范化。要準確定位鄉(xiāng)村組織在林地流轉中的角色。鄉(xiāng)村組織在林地流轉中的定位應該是加強管理和搞好服務。要做好涉及林地流轉的資格審查、合同鑒證、檔案管理和動態(tài)監(jiān)測等工作；為林地流轉提供信息、中介、組織、協(xié)調(diào)服務等工作；制定林地利用與流轉長遠規(guī)劃，為林地流轉創(chuàng)造良好的環(huán)境。

各級政府要加強領導，加強管理，做好服務。要成立專門的機構，基層政府要落實專人負責。要將搞好山林承包經(jīng)營責任制作為當前緊迫的一項農(nóng)村中心工作來抓，要緊緊抓住新一輪林權證發(fā)證的機會，理順和完善林地承包關系。要結合農(nóng)村基層組織建設搞好林地流轉方面的引導和培訓，堅決反對惡意的賣斷、買斷或炒賣林地使用權的行為。要提高農(nóng)民素質(zhì)，要讓農(nóng)民學會如何在市場經(jīng)濟條件下搞好經(jīng)營開發(fā)、如何兼顧眼前利益和長遠利益。要在政策法規(guī)和經(jīng)營技術等方面為農(nóng)民做好服務[7]。

3.2完善林地流轉的市場

一是積極培育林地流轉“二級市場”。林地的利用效率，從根本上取決于林地資源是否得到優(yōu)化配置。在通常情況下，一筆林地交易的成功將意味著林地資源的配置得到一次優(yōu)化，通過不斷的市場交易，林地資源的配置也將會不斷得到優(yōu)化。但是我國林地流轉“二級市場”欠發(fā)達，林地再次流轉受到限制，不利于林地資源的優(yōu)化配置。因此，應當積極培育林地流轉“二級市場”，增強林地的流動性，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營[8]。二是大力培育林地流轉中介組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以依托林業(yè)站建立林地流轉中介組織，其職能包括林地流轉規(guī)劃、收集發(fā)布林地供求信息、進行項目推介、規(guī)范林地流轉程序、指導辦理林地流轉手續(xù)、協(xié)調(diào)處理各方關系、搞好林地流轉的服務等。

合理的林地流轉價格是實現(xiàn)林地流轉市場運行的必要前提。因此，縣級林業(yè)主管部門應盡快組建森林資源資產(chǎn)評估機構，并經(jīng)國家林業(yè)主管部門審核同意。制定森林資源資產(chǎn)評估的操作規(guī)程、定價方法和依據(jù)，把這種定價的程序和依據(jù)制度化、法律化?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于全面推進集體林權制度改革的意見》提出“加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權益”[9]。關于建立森林資源資產(chǎn)評估師制度，目前我國尚未設置森林資源資產(chǎn)評估專業(yè)資格。解決森林資源資產(chǎn)評估問題的關鍵是設置森林資源資產(chǎn)評估專業(yè)資格，建立森林資源資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格制度，設置森林資源資產(chǎn)評估師專業(yè)資格，并將森林資源資產(chǎn)評估師納入國家資產(chǎn)評估專業(yè)資格序列，設定具體考試科目。同時加快森林資源資產(chǎn)評估準則和森林資源資產(chǎn)評估指南等相關制度建設，籌備成立森林資源資產(chǎn)評估專業(yè)委員會和森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)協(xié)會等社團組織，由社團組織辦理森林資源資產(chǎn)評估師資格考試、后續(xù)教育、執(zhí)業(yè)管理、違紀懲戒等相關工作。

3.3完善林地流轉的立法

現(xiàn)行林地流轉制度中尚存在較多不適應生產(chǎn)力發(fā)展要求的因素，法律依據(jù)不明確、不充分，國家有關部門應當盡快出臺《林地流轉實施辦法》，明確流轉的條件、形式、操作程序等，使林權制度改革中林地流轉有明確的政策法律依據(jù)，規(guī)范流轉行為，促進林權制度改革順利實施。各地方要制定相關法規(guī)，為林地流轉提供明確的法律依據(jù)，在充分考察、吸納各地實踐經(jīng)驗的基礎上盡快制定《林地使用權流轉條例》。具體而言，可以在《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》的基礎上制定《土地承包經(jīng)營權流轉條例》或者在《物權法》、《森林法》的基礎上制定《林地流轉條例》。

4參考文獻

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