金世斌

摘要：本文從機(jī)會(huì)游戲發(fā)展和彩票本質(zhì)出發(fā)，以公平與正義為目標(biāo)，探討了政府規(guī)制彩票業(yè)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力、價(jià)值選擇和目標(biāo)模式。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建了彩票業(yè)政府規(guī)制體系模型，并闡述了規(guī)制價(jià)值、規(guī)制體制和發(fā)行機(jī)制、分配機(jī)制、參與機(jī)制之間的邏輯關(guān)系。

關(guān)鍵詞：彩票；政府規(guī)制；機(jī)制設(shè)計(jì)

中圖分類(lèi)號(hào)：G80文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-4590(2009)02-0025-05

新中國(guó)于1987年正式發(fā)行福利彩票，1994年開(kāi)始發(fā)行體育彩票。20年來(lái)，我國(guó)彩票年銷(xiāo)量從1987年的1000萬(wàn)元增長(zhǎng)到2007年的1000億元，績(jī)效十分顯著。在快速發(fā)展的背后，彩票管理體制的弊端日益凸顯，錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象比較突出。對(duì)于彩票管理體制改革，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度提出了不同看法，有的觀點(diǎn)基本接近，有的觀點(diǎn)卻截然相反。本文從彩票的本質(zhì)出發(fā)，探討政府為什么要發(fā)行彩票，以及政府規(guī)制彩票業(yè)的價(jià)值選擇與目標(biāo)模式。

1 彩票的本質(zhì)：機(jī)會(huì)游戲的快樂(lè)體驗(yàn)

1.1 機(jī)會(huì)游戲的發(fā)展及其異化

凡是有人群的地方，就有機(jī)會(huì)游戲的存在，古往今來(lái)，無(wú)一例外。從本質(zhì)上看，游戲是一種出于人的生理需要自然產(chǎn)生的娛樂(lè)活動(dòng)。根據(jù)專(zhuān)家研究動(dòng)物運(yùn)動(dòng)系統(tǒng)的新陳代謝和生產(chǎn)發(fā)育表明，從生理內(nèi)部要求動(dòng)物不斷運(yùn)動(dòng)，致使動(dòng)物產(chǎn)生一種持久的運(yùn)動(dòng)欲望。這種欲望一般在物質(zhì)追求的實(shí)際活動(dòng)中得到滿足，當(dāng)實(shí)際的功利性活動(dòng)暫時(shí)不能滿足內(nèi)在的運(yùn)動(dòng)欲望時(shí)，動(dòng)物就會(huì)自發(fā)地表現(xiàn)出“無(wú)目的”的運(yùn)動(dòng)。當(dāng)功利性的活動(dòng)過(guò)量時(shí)，機(jī)體必然要求緊張后的松弛，這時(shí)動(dòng)物也會(huì)表現(xiàn)出休閑的“無(wú)目的”的運(yùn)動(dòng)，以使肌體內(nèi)部得到調(diào)整和休息。［1］這種“無(wú)目的”的運(yùn)動(dòng)便是游戲產(chǎn)生的生理機(jī)制。這也就是說(shuō)，游戲是一種為了滿足生理上的運(yùn)動(dòng)欲望需要而產(chǎn)生的本能活動(dòng)，它沒(méi)有什么特定的功利色彩。［2］

最初的游戲主要是為人們提供博取某種榮譽(yù)的機(jī)會(huì)。隨著社會(huì)發(fā)展，財(cái)物介入了部分游戲，這給人們提供了博彩的機(jī)會(huì)。無(wú)論是榮譽(yù)性的還是財(cái)物性的，其目的都是使人們從游戲中獲得精神上或物質(zhì)上的某種刺激和滿足。因此，從廣義上講，各類(lèi)游戲都可以看作為機(jī)會(huì)游戲。從狹義上講，機(jī)會(huì)游戲主要是盡可能排除體力、智力和技巧等因素，簡(jiǎn)便易行，速戰(zhàn)速?zèng)Q，達(dá)到無(wú)爭(zhēng)議地解決疑難或分配財(cái)物目的的純機(jī)遇的游戲。這類(lèi)游戲傳播廣、參與者多、生命力強(qiáng)，幾乎不受時(shí)代、地域、職業(yè)、文化和年齡的限制，如抽簽、抓鬮、競(jìng)猜、擲骰子等等。機(jī)會(huì)游戲把觸須伸進(jìn)了社會(huì)生活中的一切領(lǐng)域。無(wú)論是皇親國(guó)戚、達(dá)官顯貴、文人學(xué)士，還是行邦藝伶、村夫野者、行伍當(dāng)差，或者是鄉(xiāng)俚無(wú)賴(lài)、市井刁徒、乞兒草寇，人不分貧富貴賤、男女老幼，對(duì)機(jī)會(huì)游戲多是情有獨(dú)鐘，趨之若鶩，樂(lè)此不疲。

起初，財(cái)物介入游戲可能是獎(jiǎng)賞性的。隨著社會(huì)的發(fā)展，機(jī)會(huì)游戲不斷普及、不斷豐富，財(cái)物獎(jiǎng)賞越來(lái)越頻繁，獎(jiǎng)賞的份量也越來(lái)越重，游戲誘惑力自然也越來(lái)越大，以至于獲得財(cái)物成了一部分人追求的終極目標(biāo)。在這種情況下，攜帶一定財(cái)物才能介入游戲就成了自然而然的事，以小賭大獲取大宗財(cái)物所有權(quán)的心理逐漸就占據(jù)了部分游戲場(chǎng)。隨之而來(lái)的是游戲的娛樂(lè)性開(kāi)始淡化，財(cái)物輸贏的刺激性逐步增強(qiáng)，憑運(yùn)氣僥幸取勝的心理無(wú)限放大。這時(shí)，機(jī)會(huì)游戲的本質(zhì)也就被徹底扭曲，成為純粹轉(zhuǎn)換財(cái)物所有權(quán)的賭博了。因此，賭博是機(jī)會(huì)游戲的異化，是一種反社會(huì)的行為。

1.2 彩票是人類(lèi)對(duì)機(jī)會(huì)游戲的歸納和利用

無(wú)可諱言，彩票與賭博有著類(lèi)似的外在表現(xiàn)形式，都是對(duì)機(jī)會(huì)游戲的歸納和利用。甚至我們可以說(shuō)，彩票正是從決定財(cái)物所有權(quán)的機(jī)會(huì)游戲中得到啟發(fā)，從而發(fā)現(xiàn)機(jī)會(huì)游戲的集資功能并加以利用的。因?yàn)?，作為游戲的延伸，彩票把游戲、?jìng)爭(zhēng)和投機(jī)有機(jī)結(jié)合在一起，增加了游戲魅力，滿足了人們特殊的心理和生理需要。投機(jī)使得彩票活動(dòng)比游戲帶有更多的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因，也更能吸引個(gè)體參與。

1.2.1 彩票是一種游戲

快樂(lè)是人類(lèi)行為的終極追求，體驗(yàn)是其基本生活方式。一般來(lái)說(shuō)，每個(gè)人都愿意在機(jī)會(huì)游戲中嘗試運(yùn)氣，通過(guò)切身體驗(yàn)從而獲得身心愉悅，這正是機(jī)會(huì)游戲的基本特征之一。傳統(tǒng)型、樂(lè)透型、數(shù)字型彩票都是一種數(shù)字或圖形的排列組合游戲，足球彩票、賽馬彩票等透透型彩票屬于體育運(yùn)動(dòng)競(jìng)猜游戲。因此，有人形象地說(shuō)，買(mǎi)彩票是和數(shù)字捉迷藏。彩票游戲給人帶來(lái)的快樂(lè)至少包括以下幾個(gè)方面：一是研究，如研究彩票游戲規(guī)則、開(kāi)獎(jiǎng)號(hào)碼及其走勢(shì)，或者研究體育競(jìng)賽隊(duì)伍(馬匹)的競(jìng)技實(shí)力和背景資料等；二是等待，開(kāi)獎(jiǎng)有時(shí)間周期，等待會(huì)帶來(lái)猜想、沖動(dòng)、談?wù)摗?duì)意外的渴望等多方面的心理滿足；三是憧憬，夢(mèng)想自己的號(hào)碼能夠中大獎(jiǎng)以及中獎(jiǎng)后的人生規(guī)劃；四是印證，印證個(gè)人感覺(jué)，滿足沖動(dòng)愿望，消費(fèi)快樂(lè)體驗(yàn)。難怪法國(guó)人認(rèn)為發(fā)行彩票是政府向公眾推銷(xiāo)機(jī)會(huì)和希望。

1.2.2 彩票是一種概率游戲

彩票是一種建立在機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)上的概率游戲，是人與人之間面對(duì)一組數(shù)字的“公平競(jìng)爭(zhēng)”。有游戲就有競(jìng)爭(zhēng)。盡管在彩票游戲中，智能差異對(duì)勝負(fù)影響降低到最低限度甚至歸結(jié)于零，但娛樂(lè)休閑、爭(zhēng)強(qiáng)好勝的人的天性得到釋放這一基本特征始終得以保留。不同中獎(jiǎng)概率和中獎(jiǎng)金額決定了彩票受歡迎的程度?？傮w而言，彩票是彩民與莊家之間“賭”概率，贏得永遠(yuǎn)是莊家；具體來(lái)講，彩票是彩民之間“賭”概率，爭(zhēng)當(dāng)“幸運(yùn)兒”。很多彩民也知道彩票搖號(hào)是概率事件，研究中獎(jiǎng)號(hào)碼是徒勞，但還是樂(lè)此不疲，以求獲得更大的中獎(jiǎng)概率。特別是在傳統(tǒng)型彩票“大獎(jiǎng)組”銷(xiāo)售中，如大獎(jiǎng)遲遲未開(kāi)出，人們爭(zhēng)相購(gòu)買(mǎi)；一旦大獎(jiǎng)中出，大家就不愿再買(mǎi)了。另外，在競(jìng)猜型彩票中，彩民之間相互競(jìng)爭(zhēng)對(duì)競(jìng)賽規(guī)則以及球員、球隊(duì)或馬匹、騎手的了解程度，甚至千方百計(jì)打聽(tīng)“內(nèi)幕”消息，以求有更大把握取勝。

1.2.3 彩票是一種投機(jī)游戲

人類(lèi)的投機(jī)心理與生俱來(lái)。彩票作為一種公開(kāi)的、有組織的社會(huì)博彩行為，是對(duì)這種投機(jī)心理的巧妙利用?！皟蓧K錢(qián)的投資，五百萬(wàn)的回報(bào)”。正因?yàn)槿绱?，在現(xiàn)代社會(huì)中，才會(huì)有那么多的彩民對(duì)它如醉如癡，把自己的錢(qián)一次又一次地投向彩票市場(chǎng)，追求那幾萬(wàn)分甚至幾百萬(wàn)分之一的概率，希望幸運(yùn)女神能降臨到自己頭上，一夜之間改變命運(yùn)。其實(shí)，從經(jīng)濟(jì)角度看，適度的投機(jī)是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有機(jī)的組成部分，不一定是惡魔。經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“如果人的本性對(duì)于碰運(yùn)氣毫無(wú)興趣的話，將不會(huì)有如此多的投資活動(dòng)?！保?］經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常也說(shuō)過(guò)：“正常的投機(jī)，本質(zhì)上是對(duì)市場(chǎng)機(jī)會(huì)的預(yù)期，就人的逐利本性來(lái)說(shuō)，無(wú)可厚非。投資為賺錢(qián)，投機(jī)也為賺錢(qián)，兩者無(wú)道德高下評(píng)判之分?！保?］這正是博彩活動(dòng)歷經(jīng)千年禁而不絕的最根本原因。

1.2.4 彩票是一種零和游戲

彩民投注的財(cái)富從輸者轉(zhuǎn)移而聚集到彩票中獎(jiǎng)?wù)撸í?jiǎng)金）、彩票經(jīng)營(yíng)者（發(fā)行費(fèi)用）以及政府（公益金或稅收）三個(gè)不同的利益主體手中，資金的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，而社會(huì)的財(cái)富總量沒(méi)有增加。因此，彩票不具有生產(chǎn)性。

2 政府規(guī)制是彩票業(yè)健康發(fā)展的必然選擇

2.1 政府規(guī)制的概念與意義

所謂政府規(guī)制，是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問(wèn)題為目的，政府干預(yù)或干涉經(jīng)濟(jì)主體（特別是企業(yè)）活動(dòng)的行為。也就是說(shuō)，政府規(guī)制體系其實(shí)包容了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府幾乎所有的旨在克服廣義市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的法律制度及以法律為基礎(chǔ)的對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行某種干預(yù)、限制或約束的行為。政府規(guī)制的目的是為了維護(hù)正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利水平。［5］

政府規(guī)制一般可以分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制。日本著名規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)家植草益（1992）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是在存在著壟斷和信息偏在（不對(duì)稱(chēng)）問(wèn)題的部門(mén)，以防止無(wú)效率的資源配置的發(fā)生和確保需要者的公平利用為主要目的，通過(guò)被認(rèn)可和許可的各種手段，對(duì)企業(yè)的進(jìn)入、退出、價(jià)格、服務(wù)的質(zhì)量以及投資、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面的活動(dòng)所進(jìn)行的規(guī)制。而社會(huì)性規(guī)制是以保障勞動(dòng)者和消費(fèi)者的安全、健康、衛(wèi)生以及保護(hù)環(huán)境和防止災(zāi)害為目的，對(duì)物品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動(dòng)制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。［6］可見(jiàn)，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要針對(duì)存在著自然壟斷和信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的產(chǎn)業(yè)，目的在于努力克服由自然壟斷性和信息不對(duì)稱(chēng)所造成的對(duì)資源配置效率和社會(huì)福利的損害。除了部分主要由特定的社會(huì)倫理所導(dǎo)致的社會(huì)性規(guī)制之外，社會(huì)性規(guī)制的理論依據(jù)較之經(jīng)濟(jì)性規(guī)制而言顯然要復(fù)雜得多。其中，外部不經(jīng)濟(jì)、信息不對(duì)稱(chēng)、公共物品的有效供給和非價(jià)值物品的有效供給是四個(gè)較為常見(jiàn)的理論依據(jù)。

在一定意義上說(shuō)，政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是互相排斥的。政府規(guī)制對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體的活動(dòng)進(jìn)行了一定的限制，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、生產(chǎn)交易、技術(shù)管理等方面的限制，使得市場(chǎng)主體在進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)處于優(yōu)勢(shì)或劣勢(shì)，其結(jié)果也就存在了非競(jìng)爭(zhēng)因素。完全競(jìng)爭(zhēng)是排除任何非經(jīng)濟(jì)因素的競(jìng)爭(zhēng)。但是，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，合理的政府規(guī)制能夠彌補(bǔ)完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下的缺陷；同時(shí)，有序的競(jìng)爭(zhēng)也是合理的政府規(guī)制的基礎(chǔ)和追求的目標(biāo)?？梢?jiàn)，在理想狀態(tài)下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制是辨證統(tǒng)一的，為了矯正市場(chǎng)失靈，需要產(chǎn)生政府對(duì)微觀主體的規(guī)制；另一方面，為了避免規(guī)制失靈，也要求經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為基礎(chǔ)?？梢哉f(shuō)規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)并存是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征，兩者的有機(jī)結(jié)合決定著一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的效率和福利水平。當(dāng)然，達(dá)到這種辨證統(tǒng)一的前提是有一個(gè)合理的政府規(guī)制以及有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

2.2 政府規(guī)制彩票業(yè)的驅(qū)動(dòng)力

實(shí)施政府規(guī)制的必要性主要基于以下三個(gè)前提：一是實(shí)際上的或潛在的市場(chǎng)失靈存在；二是市場(chǎng)失靈將導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟(jì)效率損失和不公正性；三是政府規(guī)制可以最大限度地消除這種非效率和不公正問(wèn)題。這三個(gè)前提和彩票市場(chǎng)的特殊性，決定了彩票業(yè)必須實(shí)施政府規(guī)制。

2.2.1 彩票市場(chǎng)失靈需要政府規(guī)制

彩票業(yè)是一本萬(wàn)利的特殊行業(yè)，這就決定其不能完全由市場(chǎng)任意調(diào)節(jié)，在某種意義上保持較大程度的壟斷性正是保護(hù)彩票市場(chǎng)所必需的。如果多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)行企業(yè)為了利潤(rùn)最大化，必然競(jìng)相降低彩票價(jià)格，提高彩票獎(jiǎng)金和中獎(jiǎng)概率，形成惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終導(dǎo)致逆向選擇；如果彩票市場(chǎng)缺乏服務(wù)質(zhì)量保證，彩票信用闕如，損害消費(fèi)者利益的行為時(shí)常發(fā)生，必然導(dǎo)致彩民喪失信心，迫使彩民退出彩票市場(chǎng)。18世紀(jì)的美國(guó)和20世紀(jì)初的中國(guó)，各種私人發(fā)行的彩票泛濫成災(zāi)，損害了消費(fèi)者利益，引起社會(huì)公怒，最終使當(dāng)時(shí)的彩票市場(chǎng)萎縮直至被取締。因此，彩票市場(chǎng)不適宜完全的自由競(jìng)爭(zhēng)，其健康發(fā)展需要通過(guò)政府規(guī)制來(lái)糾正市場(chǎng)缺陷。

2.2.2 彩票風(fēng)險(xiǎn)外溢需要政府規(guī)制

彩票是一種低風(fēng)險(xiǎn)的娛樂(lè)活動(dòng)，也是一種非價(jià)值物品，其優(yōu)點(diǎn)和弊病都非常突出。一方面，它能夠滿足人們的適度投機(jī)心理需要。每個(gè)購(gòu)買(mǎi)彩票的人都在小小投入的同時(shí)，期待著意外驚喜的出現(xiàn)。因而是一種很好的機(jī)會(huì)游戲和籌資工具。但另一方面，彩票又很容易導(dǎo)致對(duì)人們投機(jī)心理的過(guò)度刺激，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。如果彩民過(guò)分迷戀彩票并缺乏理智，為了“一夜暴富”而不惜“以大博大”的話，就容易被高額獎(jiǎng)金牽住鼻子而誤入歧途。彩票的“娛樂(lè)性”和“風(fēng)險(xiǎn)性”導(dǎo)致了政府在彩票發(fā)行問(wèn)題上處于兩難困境。如果禁止發(fā)行彩票，卻又無(wú)法完全控制人們的博彩行為，因而同樣也對(duì)社會(huì)秩序造成沖擊，對(duì)社會(huì)和政府無(wú)任何收益；如果放手不管，任其發(fā)展，必然引發(fā)新的更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，政府只有主動(dòng)出擊，通過(guò)有效規(guī)制把彩票羈縛在一定范圍內(nèi)，在給人們適當(dāng)滿足投機(jī)心理的同時(shí)，減少更為嚴(yán)重的廣泛投機(jī)造成的社會(huì)隱患。

2.2.3 彩票集資效應(yīng)促使政府規(guī)制

西方財(cái)政理論認(rèn)為，政府組織財(cái)源、籌集資金主要有稅、利、債、費(fèi)和發(fā)行通貨等五種形式。稅收是政府憑借其政治權(quán)力無(wú)償?shù)厝〉檬杖氲囊环N形式，帶有強(qiáng)制性，稅率過(guò)高會(huì)抑制投資，甚至引起民眾抗議；利潤(rùn)是國(guó)家以資本所有者身份向國(guó)有部門(mén)分享收益，按“不與民爭(zhēng)利”原則，國(guó)家資本必須退出營(yíng)利的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，進(jìn)入私人不愿投資的領(lǐng)域，收益有限；公債是政府以債務(wù)人的身份，依據(jù)有借有還的信用原則“借來(lái)的錢(qián)”，不僅遲早要還，還要付息；費(fèi)是政府機(jī)關(guān)為單位或公民提供某些特殊服務(wù)或授予國(guó)家資源使用權(quán)而取得的收入，顯然有限；發(fā)行通貨是國(guó)家憑借貨幣發(fā)行特權(quán)向社會(huì)發(fā)行貨幣而占有的“鑄幣稅”收入，也是有限，否則引起通貨膨脹。彩票作為一種由概率控制的“國(guó)家游戲”形式，具有強(qiáng)大的籌資功能，而且是“無(wú)痛稅收”、“微笑納稅”，必然被財(cái)政資金短缺的政府所看好，并牢牢予以掌控。

3 彩票業(yè)政府規(guī)制體系及其模型分析

政府規(guī)制體系是指政府對(duì)產(chǎn)業(yè)實(shí)施規(guī)制活動(dòng)及規(guī)范政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)及消費(fèi)者三者關(guān)系的一整套行為準(zhǔn)則，它是由政府規(guī)制活動(dòng)所涉及的各類(lèi)主體——政府、企業(yè)、消費(fèi)者——選擇和決定的，反過(guò)來(lái)又規(guī)定著它們各自的行為。因此，政府規(guī)制體系主要由規(guī)制價(jià)值、規(guī)制體制、運(yùn)行機(jī)制三個(gè)部分組成。其中，價(jià)值是核心和導(dǎo)向，體制和機(jī)制是實(shí)現(xiàn)價(jià)值的手段；體制決定機(jī)制，機(jī)制是體制的運(yùn)行手段與表現(xiàn)方式，三者之間相互影響、相互制約。“在一個(gè)結(jié)構(gòu)、體制、機(jī)制都相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)中，政策價(jià)值是由具體的社會(huì)規(guī)則體系即具體的體制、機(jī)制和制度安排約束的。在一種制度安排下，公共政策行動(dòng)主體會(huì)選擇與這種制度安排相適應(yīng)的政策價(jià)值?！保?］如果把政府規(guī)制形象地比作一輛汽車(chē)的話，規(guī)制價(jià)值好比方向盤(pán)，決定著政府規(guī)制的目標(biāo)和方向。如果方向出了問(wèn)題，跑得越快，效率越高，則偏離目標(biāo)越遠(yuǎn)。運(yùn)行機(jī)制好比車(chē)輪，決定著規(guī)制價(jià)值、目標(biāo)、政策、措施的執(zhí)行程度。每一個(gè)機(jī)制都運(yùn)行良好，則形成強(qiáng)大執(zhí)行合力，有效實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的預(yù)期目標(biāo)；反之，任何一個(gè)機(jī)制的缺陷或運(yùn)行不暢，都會(huì)危及規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)甚至造成規(guī)制體系的崩潰。規(guī)制體制好比車(chē)體，連接著車(chē)輪與方向盤(pán)，沒(méi)有體制的連接，規(guī)制價(jià)值與運(yùn)行機(jī)制只是毫無(wú)意義的“零件”，不具備任何有效功能。體制的安排決定著功能的發(fā)揮，“好”的體制通過(guò)對(duì)權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和程序的科學(xué)安排，不僅可以有效實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，而且運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，降低交易成本；“差”的體制安排，不僅使運(yùn)行機(jī)制之間相互掣肘，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)，而且運(yùn)行成本較高，浪費(fèi)資源。

對(duì)于某一具體產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域，盡管各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在政府規(guī)制體制和運(yùn)行機(jī)制方面千差萬(wàn)別，但政府規(guī)制一般都指向公共利益，即維護(hù)市場(chǎng)秩序，提高資源配置效率，增進(jìn)社會(huì)福利，所不同的是因政治制度、行政體制和歷史文化傳統(tǒng)的不同而帶來(lái)的運(yùn)行方式的差異。就彩票業(yè)政府規(guī)制體系而言，規(guī)制體制是指政府規(guī)制彩票業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)力的權(quán)威性分配；彩票規(guī)制的運(yùn)行機(jī)制指的是彩票生產(chǎn)、消費(fèi)、分配中各個(gè)環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)而構(gòu)成的有機(jī)運(yùn)作方式，其中，與生產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的是彩票的發(fā)行機(jī)制，與消費(fèi)相對(duì)應(yīng)的是彩民的參與機(jī)制，與分配相對(duì)應(yīng)的是彩票收入的分配機(jī)制。由此，我們可以歸納出彩票業(yè)政府規(guī)制體系模型，如圖1所示。

3.1 彩票業(yè)的規(guī)制目標(biāo)與價(jià)值選擇

公共利益是政府規(guī)制的首要目標(biāo)，也是政府發(fā)行彩票的核心價(jià)值。政府規(guī)制是公共權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程，實(shí)現(xiàn)公共利益是其必然選擇。因?yàn)?，政府?guī)制的目的不是實(shí)現(xiàn)規(guī)制者個(gè)人的私利，也并非如俘獲理論所斷言的那樣為被規(guī)制者的利益服務(wù)，政府規(guī)制規(guī)則的制定與執(zhí)行過(guò)程需要綜合權(quán)衡各個(gè)方面的利益，但絕不能被某一個(gè)利益集團(tuán)所左右。政府規(guī)制必須對(duì)公民合法權(quán)益施以平等的保護(hù)，如果規(guī)制損害了公民的基本權(quán)利，妨礙了公民基本自由之實(shí)現(xiàn)，便偏離了公共利益原則，偏離了彩票發(fā)行的初衷。政府規(guī)制并非為少數(shù)人服務(wù)，而旨在提升整個(gè)社會(huì)的福利水平，因此規(guī)制的結(jié)果必須符合帕累托改進(jìn)的原則，既不損害任何一社會(huì)群體的合法權(quán)益，又有利于社會(huì)總福利的提高。政府規(guī)制必須堅(jiān)守責(zé)任理念，規(guī)制行為必須向公眾負(fù)責(zé)，凡對(duì)公共利益造成損害的規(guī)制行為均要追究其責(zé)任。因此，實(shí)現(xiàn)公共利益是政府規(guī)制的根本目的，公共利益原則是良好規(guī)制的首要原則。

為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)，彩票業(yè)政府規(guī)制的第一追求是安全，也就是說(shuō)通過(guò)政府規(guī)制維護(hù)彩票市場(chǎng)秩序，保障公民權(quán)益與身心健康，實(shí)現(xiàn)公共安全與社會(huì)和諧。沒(méi)有安全運(yùn)行，彩票發(fā)行就難以持續(xù)發(fā)展。效率是彩票業(yè)政府規(guī)制的第二追求，也就是說(shuō)在實(shí)現(xiàn)安全目標(biāo)的基礎(chǔ)上，盡量實(shí)現(xiàn)資源配置的高效率。因此，彩票業(yè)政府規(guī)制必須以國(guó)家強(qiáng)制力和公信力為后盾，對(duì)彩票的準(zhǔn)則、信譽(yù)和彩民的權(quán)益進(jìn)行保證，確保彩票的公平與正義。

3.1.1 準(zhǔn)則保證

公開(kāi)、公平、公正的準(zhǔn)則是彩票市場(chǎng)生命力的源泉。公開(kāi)指彩票銷(xiāo)售公開(kāi)、設(shè)獎(jiǎng)公開(kāi)、兌獎(jiǎng)公開(kāi)、資金使用公開(kāi)。公平、公正是彩票市場(chǎng)行為必須遵守的商業(yè)道德，是彩票市場(chǎng)合法性的體現(xiàn)，也是公開(kāi)原則的依據(jù)。公平是建立在交易雙方利益不受損害的基礎(chǔ)之上，不能把發(fā)行者的意愿強(qiáng)加在購(gòu)買(mǎi)者身上，利用行政手段攤派、搭售等行為是違背彩民意愿的，可能得利于一時(shí)，卻不能受益于長(zhǎng)遠(yuǎn)，且損害了政府形象，也擾亂了彩票市場(chǎng)。再者，保證機(jī)會(huì)均等是彩票市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)則，在設(shè)獎(jiǎng)、搖獎(jiǎng)過(guò)程中營(yíng)私舞弊，會(huì)使彩民對(duì)彩票市場(chǎng)失去信心。這種公平性不能依靠彩票發(fā)行者的自覺(jué)行為，只能通過(guò)嚴(yán)格的政府規(guī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)，才能使彩票發(fā)行者將玩法規(guī)則、投注金額、獎(jiǎng)金設(shè)置、獎(jiǎng)池基金、開(kāi)獎(jiǎng)程序、開(kāi)獎(jiǎng)過(guò)程、兌獎(jiǎng)情況全部公開(kāi)，讓人們明白無(wú)誤地知道自己的錢(qián)投到哪里，流向何方，最大限度地保障彩票的公平。

3.1.2 信譽(yù)保證

信譽(yù)是彩票市場(chǎng)一面鮮明的旗幟，沒(méi)有信譽(yù)的市場(chǎng)是沒(méi)有靈魂的。彩票購(gòu)買(mǎi)者是分散的個(gè)體，無(wú)法掌握彩票發(fā)行的全面信息。而且，即使他們通過(guò)主辦者發(fā)布的信息而獲得相關(guān)情況，也無(wú)法驗(yàn)證這種信息的真實(shí)性。這種信息的極端不對(duì)稱(chēng)為彩票主辦者提供了激勵(lì)和便利。如果沒(méi)有政府對(duì)彩票的發(fā)行者進(jìn)行外部或內(nèi)部監(jiān)管，彩票的發(fā)行者很容易操縱大獎(jiǎng)，使高額獎(jiǎng)金落入自己腰包，最終影響彩票聲譽(yù)。信譽(yù)保護(hù)要從三個(gè)方面進(jìn)行［8］：一是彩票經(jīng)營(yíng)者要在彩票發(fā)行銷(xiāo)售過(guò)程中樹(shù)立誠(chéng)實(shí)可信的形象，使彩票這種“商品”讓人買(mǎi)得放心，“用”得放心；二是要對(duì)損害彩票信譽(yù)的行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，毫不手軟；三是要強(qiáng)化內(nèi)部嚴(yán)密的科學(xué)管理，保證彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)守法守規(guī)，取信于民。公證機(jī)關(guān)參與彩票市場(chǎng)監(jiān)督，一方面有助于彩票發(fā)行銷(xiāo)售活動(dòng)嚴(yán)格按照國(guó)家法律、法規(guī)、政策執(zhí)行，另一方面增加了人們對(duì)彩票的信任。

3.1.3 權(quán)利保證

彩民合法權(quán)利的保護(hù)是市場(chǎng)健康發(fā)展的必要條件。在彩票活動(dòng)的不同階段，彩民與政府之間存在不同的法律關(guān)系，享有不同的權(quán)利：［9］在規(guī)則制定階段，即決定是否政府規(guī)制，是否發(fā)行彩票，發(fā)行何種彩票，采取何種發(fā)行方式，獎(jiǎng)金如何設(shè)置，公益金如何使用等，相對(duì)于規(guī)制者而言，彩民具有一定的公權(quán)利，主要表現(xiàn)為參與的權(quán)利。在發(fā)行銷(xiāo)售與承兌階段，在雙方意思自治的情況下，彩民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)彩票與彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)形成合同關(guān)系?；谶@種合同關(guān)系，彩民獲得中獎(jiǎng)的機(jī)會(huì)與權(quán)利，享有相應(yīng)的民事權(quán)利。一旦中獎(jiǎng)，彩民就可以憑借該彩票要求予以承兌。與此同時(shí)，為防止彩民過(guò)度參與彩票購(gòu)買(mǎi)，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)應(yīng)為彩民提供廣闊的信息渠道，以使彩民享有充分且正確的信息以作出理性判斷。在這一過(guò)程中，作為彩票規(guī)制者，政府應(yīng)當(dāng)監(jiān)管具體的彩票發(fā)行銷(xiāo)售與承兌工作，對(duì)此彩民也具有一定的公權(quán)利。例如，彩民有權(quán)利對(duì)政府規(guī)制行為進(jìn)行監(jiān)督、批評(píng)、建議、控訴，而政府則具有必須接受和回應(yīng)這些要求的責(zé)任。

3.2 彩票業(yè)的規(guī)制體制與目標(biāo)模式

體制指國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在機(jī)制設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱(chēng)。彩票業(yè)政府規(guī)制體制主要規(guī)定彩票規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立形式、主要職能、人員安排、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、規(guī)制工具以及規(guī)制權(quán)力的配置方式等，其目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是“規(guī)制有據(jù)、規(guī)制有度、執(zhí)行有力、裁決有方”。［10］

3.2.1 政府規(guī)制彩票業(yè)的目的在于彌補(bǔ)彩票市場(chǎng)失靈，保證彩票業(yè)健康發(fā)展。因而，作為政府規(guī)制依據(jù)的法律體系的健全和法規(guī)內(nèi)容的完善，使得規(guī)制有據(jù)，理應(yīng)成為政府規(guī)制體制目標(biāo)模式的首要內(nèi)容。這就要求通過(guò)法律的形式來(lái)規(guī)范市場(chǎng)主體，建立法定的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，并明確規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其相應(yīng)權(quán)力，保證政府規(guī)制制定和執(zhí)行的權(quán)威和高效。當(dāng)然，各國(guó)國(guó)情不同，對(duì)博彩業(yè)開(kāi)放程度也不相同，這種個(gè)性決定了各國(guó)的彩票業(yè)規(guī)制體系不可能是一個(gè)模式，他國(guó)的彩票法律制度和彩票業(yè)規(guī)制體制不可能完全照搬。

3.2.2 彩票業(yè)政府規(guī)制體制的第二個(gè)內(nèi)容是規(guī)制有度。由于政府規(guī)制的內(nèi)在矛盾，必須明確政府干預(yù)的邊界，政府不該規(guī)制的應(yīng)予放開(kāi)，該由政府進(jìn)行規(guī)制的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，即放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并重。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中政府與市場(chǎng)兩種選擇的邊界在許多情況下，并不是明晰的，存在著越界行為，尤其是政府的越界行為，本應(yīng)當(dāng)選擇市場(chǎng)交易方式時(shí)實(shí)際上選擇了政府交易，使政府規(guī)制過(guò)度，如彩票經(jīng)營(yíng)；或者本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任，政府規(guī)制并不到位，如彩票安全。這就要求在放松彩票業(yè)經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化社會(huì)性規(guī)制，從而糾正“越位”和“過(guò)多”，彌補(bǔ)“缺位”和“不足”。

3.2.3 一個(gè)高效的、權(quán)威的規(guī)制機(jī)構(gòu)是規(guī)制政府規(guī)制執(zhí)行有力的重要保證。提高彩票業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，保證規(guī)制有力，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)政企分離，提高彩票業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。政企分開(kāi)的目的，一是打破行政壟斷，促使彩票發(fā)行真正面向市場(chǎng)，建立彩票市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的微觀基礎(chǔ)；二是切斷二者之間的利益關(guān)系，避免政企同盟對(duì)政策和法律制定的干擾，減少被規(guī)制者俘虜規(guī)制者的可能性或降低俘虜程度；三是使規(guī)制機(jī)構(gòu)保持相對(duì)獨(dú)立，行政執(zhí)法更具權(quán)威和效率，以防止政府其它職能的影響和干擾，保證規(guī)制機(jī)構(gòu)能夠依法規(guī)和政策公正行使自己的權(quán)力。

3.2.4 在政府規(guī)制活動(dòng)中，規(guī)制機(jī)構(gòu)集執(zhí)行權(quán)、自主裁決權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等于一身。由于自主裁決權(quán)的存在，伴隨著規(guī)制過(guò)程的是大量尋租行為，規(guī)制者也往往被受規(guī)制者俘虜，使政府規(guī)制偏離社會(huì)福利目標(biāo)。因此，在彩票業(yè)規(guī)制體制構(gòu)建過(guò)程中，必須確立和強(qiáng)化對(duì)彩票業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制，實(shí)行行政程序法典化，真正做到裁決有方，以保證規(guī)制行為的合理性與規(guī)范性。既要注重市場(chǎng)失靈，也要防止規(guī)制失靈。

3.3 彩票業(yè)的運(yùn)行機(jī)制與目標(biāo)模式

機(jī)制一詞最早來(lái)源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造和動(dòng)作原理。后生物學(xué)和醫(yī)學(xué)借用此詞，并在研究一種生物的功能時(shí)，常說(shuō)分析它的機(jī)制?，F(xiàn)在，機(jī)制更多地是指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系。

現(xiàn)代政府面臨的是一個(gè)紛繁復(fù)雜、日新月異的多元社會(huì)，任何一項(xiàng)規(guī)制政策都不可能窮盡各個(gè)方面的利益，圍繞規(guī)制目標(biāo)、規(guī)制工具、規(guī)制后果等問(wèn)題，可能產(chǎn)生多種歧義和理解，執(zhí)行過(guò)程中難免出現(xiàn)或消極或抵制或明行暗違的規(guī)制失靈局面。運(yùn)行機(jī)制是規(guī)制體制的延伸，是規(guī)制價(jià)值的執(zhí)行環(huán)節(jié)，直接影響著規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。機(jī)制設(shè)計(jì)理論認(rèn)為，良好的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)該具備兩個(gè)條件：一是較少的關(guān)于消費(fèi)者、生產(chǎn)者以及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)參與者的信息和較低的信息成本；二是滿足激勵(lì)相容約束，促使參與主體的自利行為自愿實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制的價(jià)值和目標(biāo)。這對(duì)于我們分析彩票業(yè)運(yùn)行機(jī)制有著一定的啟發(fā)意義。

根據(jù)彩票生產(chǎn)、消費(fèi)、分配中各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)作方式，彩票業(yè)運(yùn)行機(jī)制分為發(fā)行機(jī)制、分配機(jī)制和參與機(jī)制三個(gè)有機(jī)組成部分。彩票發(fā)行機(jī)制主要規(guī)定彩票發(fā)行企業(yè)的進(jìn)入退出條件和程序、彩票發(fā)行價(jià)格、彩票游戲品種與審批、彩票經(jīng)營(yíng)牌照獲得與期限、彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)，等等。其中，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)有節(jié)約發(fā)行成本的內(nèi)在動(dòng)力，并愿意提供真實(shí)的交易和成本信息，從而克服由于信息不對(duì)稱(chēng)而可能產(chǎn)生的隱藏行動(dòng)和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，形成有效的市場(chǎng)進(jìn)入退出機(jī)制，是衡量良好的彩票發(fā)行機(jī)制的關(guān)鍵。彩票收入分配機(jī)制主要規(guī)定彩票收入的具體分配比例和方法，包括不同游戲品種的返獎(jiǎng)比例、發(fā)行機(jī)構(gòu)的銷(xiāo)售成本、營(yíng)業(yè)或中獎(jiǎng)所得收入的征稅比例、公益金提取比例以及公益金的使用領(lǐng)域和申報(bào)程序等。遵循彩票發(fā)行宗旨和彩民意愿，突出彩票收入分配的公益性、正當(dāng)性、透明性，實(shí)現(xiàn)彩票的社會(huì)效益和正義價(jià)值，是衡量良好的彩票收入分配機(jī)制的重要因素。彩民參與機(jī)制主要規(guī)定公民參與彩票活動(dòng)的條件、享有的合法權(quán)益及其保障措施。良好的彩民參與機(jī)制應(yīng)該是，既能有效滿足彩民的娛樂(lè)需求和道德訴求，又能防止彩民過(guò)度參與，同時(shí)對(duì)問(wèn)題彩民能夠及時(shí)救助，在彩票的娛樂(lè)性與風(fēng)險(xiǎn)性之間實(shí)現(xiàn)有效平衡。

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