[摘 要]我國農(nóng)村宅基地制度在快速工業(yè)化和城市化的歷史進程中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，有些問題甚至成了影響農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。因此我們必須認真研究新情況新問題，努力探索農(nóng)村宅基地制度改革的新路子。

[關(guān)鍵詞]宅基地制度 問題 改革思路

作者簡介：劉貴豐，中共山東省委黨校。

我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本點是：農(nóng)民一戶一宅，限定面積；農(nóng)民宅基地屬村集體所有，宅基地上所建的房屋歸農(nóng)民家庭私有，農(nóng)民享有對宅基地的用益物權(quán)；宅基地的使用權(quán)可以隨房屋的買賣一起轉(zhuǎn)移，但只限于本村；農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證，嚴禁城市居民在農(nóng)村購置宅基地。這種制度從它產(chǎn)生的歷史背景來看有它一定的合理性，但隨著時間的推移，它的弊端也逐漸顯現(xiàn)，甚至逐漸成了影響社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的一個因素，所以必須探索一條改革的新路子。

一、我國現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度在實踐中出現(xiàn)的新情況和新問題

改革開放以來特別是進入二十世紀90年代中期以來，我國城市化和市場化深入發(fā)展，使現(xiàn)有農(nóng)村宅基地制度面臨一系列新問題和新矛盾。大量事實表明，現(xiàn)有宅基地制度，已經(jīng)越來越不適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的要求了，有三個方面的問題特別突出。

（一）農(nóng)村宅基地的福利性分配和無償使用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)村人口減少和村莊建設(shè)用地擴大并存的突出矛盾

在一般情況下，當(dāng)一個國家城市化加速發(fā)展的時候，因大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住用地總量一定會相應(yīng)減少，土地得到節(jié)約使用和集約配置。但是，現(xiàn)階段我國卻出現(xiàn)了一種相反的情況。統(tǒng)計資料顯示：1978~2006年，我國城市化率從17.93%增長到25.98%，年均增長0.93；其中，19962~006年平均每年增長1.34%。正是在城市化增長最快的這后10年中，全國農(nóng)村人口減少了1.23億，人均宅基地面積卻從0.29畝上升到0.34畝。在這10年全國共增加的100萬畝村莊建設(shè)用地中，新增宅基地就約占80萬畝左右。

關(guān)于農(nóng)村宅基地的使用面積，中央有關(guān)部門早就出臺了“一戶一宅”的土地面積限額政策，各地政府也都根據(jù)自己的實際情況對“一戶一宅”的使用面積進行了測算和確定。例如北京市政府規(guī)定1982年以前的老戶每戶0.4畝，1982年以后的新戶每戶0.3畝。但是，由于現(xiàn)行宅基地制度實行福利性分配和無償使用，國家政策對宅基地面積的限定很難有效制約農(nóng)民家庭要求無償擴大宅基地占用的強烈沖動。根據(jù)筆者到農(nóng)村調(diào)查所看到的情況，宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”的情況是普遍存在的。

盡管有關(guān)政策規(guī)定，不再具有農(nóng)村居民身份的人口應(yīng)當(dāng)退還宅基地由集體重新分配，但在宅基地實行福利性分配和無償使用的巨大利益驅(qū)動下，讓這部分人無償退出宅基地是很難做到的，減人不減地已成為一種慣性。這種情況，使農(nóng)村集體可分配宅基地的資源非常緊缺，新增戶常常難以及時得到宅基地的分配。在正常分配無法得到滿足的情況下，農(nóng)民就會通過各種方式擠占耕地。據(jù)統(tǒng)計，1980年到1996年我國耕地共減少6051萬畝，其中農(nóng)村新建房占用411.4萬畝，份額為6.8%，成為耕地流失加劇的一個重要原因。

（二）宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常市場交易，造成宅基地資源大量閑置，同時隱形流轉(zhuǎn)與交易大量存在

在我國工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展過程中，出現(xiàn)了農(nóng)村人口的歷史性轉(zhuǎn)移、遷徙，已經(jīng)約有23億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，使當(dāng)前農(nóng)村居民的住房情況出現(xiàn)了復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變動。主要有三種類型。第一，完全居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在農(nóng)村就業(yè)和居?。坏诙?，不完全居住型，這是指農(nóng)民家庭的部分成員在城市就業(yè)和居住，其他成員仍然留居農(nóng)村；第三，完全不居住型，即農(nóng)民家庭成員完全在城市就業(yè)和居住，但農(nóng)村住房依然保留。

工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展，使第一種類型的數(shù)量不斷減少，第二、三種類型的數(shù)量不斷增長，農(nóng)村“空心戶”和“空心村”已經(jīng)成為比較普遍的現(xiàn)象。對于目前農(nóng)村宅基地及房屋的閑置狀況，現(xiàn)在還沒有全國完整統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資料。根據(jù)河南省國土資源廳2004年的調(diào)查，全省僅“空心村”的浪費用地就達150萬畝。在我國近年來耕地大量減少、土地資源日趨緊缺的發(fā)展形勢下，這是一個不能容忍的巨大資源浪費。

但在實際經(jīng)濟生活中，為現(xiàn)有宅基地制度所不允許的“非法流轉(zhuǎn)”和“非法交易活動”卻又大量存在。產(chǎn)生這種情況的深層原因，是城市化發(fā)展引起城鄉(xiāng)人口對向流動，城鄉(xiāng)居民大量混居和村民人口與非村民人口大量混居已經(jīng)成為一種趨勢。根據(jù)北京市研究機構(gòu)的調(diào)查統(tǒng)計，2004年北京農(nóng)村的全部戶籍農(nóng)業(yè)人口為308.2萬，比1990年減少83.9萬人，減少水平為27.22%。但同年農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝谠鲩L到572萬人，增長率為85.59%。其中外來人口逐年增長，2004年達到141.8萬人。對北京遠郊區(qū)3583個村的調(diào)查表明，在實際居住人口326.5萬人中，村民人口293.7萬人，非村民人口32.8萬人，后者占居住人口的10.04%，而且逐年增長。

正是這種城鄉(xiāng)居民的大量混居和村民人口與非村民人口的大量混居，產(chǎn)生了巨大的農(nóng)村住房需求。在不允許農(nóng)村宅基地及房屋向非農(nóng)流轉(zhuǎn)的制度規(guī)定下，必然導(dǎo)致形成一個日趨活躍的宅基地隱形市場。尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)，農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達到10~15%左右，有的地方甚至達到40%以上。根據(jù)北京市2004年的典型調(diào)查，在郊區(qū)12個村的3730戶農(nóng)民家庭中，有160戶賣房、757戶長期出租房屋，分別為總戶數(shù)的4.3%和20.3%，合計為24.6%?，F(xiàn)在，這種具有相當(dāng)規(guī)模的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易活動，已經(jīng)引發(fā)出越來越多的社會矛盾和法律糾紛，成為社會不安定因素的一個重要問題。

（三）宅基地的非商品化和非市場化，是造成當(dāng)前農(nóng)民財產(chǎn)利益損失的一個重要因素

現(xiàn)在城市的房地產(chǎn)已經(jīng)進入高度市場化發(fā)展階段，城市住房已經(jīng)成為城市居民最重要的市場化財產(chǎn)，據(jù)統(tǒng)計大約占城市居民資產(chǎn)總量的70~80%。這種情況下，如果繼續(xù)維持農(nóng)村宅基地的非商品化和非市場化，農(nóng)民住房就不能享受同城市居民住房一樣的財產(chǎn)權(quán)利和可能獲得的財產(chǎn)性收入，對農(nóng)民來講就不再是利益保護，而是一種財產(chǎn)利益的制度性損失了。

根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的原理，一個物品只有在充分交易和充分競爭的情況下才能顯示其真實市場價值即交易價值。在目前制度下，宅基地使用權(quán)不能進入市場，交易價值為零。宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估值估價。這樣，在有農(nóng)民宅基地參與的大量交易活動中無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農(nóng)民宅基地及住房的真實交易價值就肯定會被低估。這樣農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益則會受到極大的損失。

二、我國農(nóng)村宅基地制度改革的基本思路

為了解決上述農(nóng)村宅基地面臨的問題和矛盾，現(xiàn)在全國許多地方都在根據(jù)自己的情況進行改革探索，出現(xiàn)了北京、廣東、四川和蘇南等不同地方的改革模式。筆者認為，在當(dāng)前城鄉(xiāng)市場化改革深入發(fā)展的大趨勢下，按照十七大關(guān)于“發(fā)展和完善各類生產(chǎn)要素市場”的方針，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場，應(yīng)當(dāng)是一個基本的方向。為了推動農(nóng)村宅基地市場化改革，可以探索建立一種農(nóng)村宅基地的“復(fù)合型所有制”。具體思路如下：第一，把宅基地的永久使用權(quán)交給農(nóng)民。在“一戶一宅”和面積限額的政策規(guī)范下，宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)移權(quán)歸農(nóng)民所有，宅基地可以買賣，也可以繼承，是農(nóng)民的私有物權(quán)。與此同時，集體不再分配新的宅基地。第二，集體享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)。集體根據(jù)政府的統(tǒng)一規(guī)劃行使村莊的建設(shè)規(guī)劃權(quán)，農(nóng)民宅基地的市場交易行為必須在規(guī)劃制約下進行。同時，集體有權(quán)對農(nóng)民宅基地的使用進行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。