敖雙紅， 劉珍玲

(中南大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 長沙 410083)

司法領(lǐng)域中的法律統(tǒng)一適用問題是法治原則的要求。法律的統(tǒng)一性和明確性是實(shí)現(xiàn)法治的重要因素之一，受制于法律語言不可避免的模糊性，在法律適用中，難免會出現(xiàn)對法律的認(rèn)識不一致的情況，而法律見解的不統(tǒng)一必然會埋下權(quán)力尋租的隱患。因此，建立完善的法律見解制度，不僅對法律適用和司法審判的獨(dú)立性，而且對法治的實(shí)現(xiàn)都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。作為大陸法系的典型代表，德國在行政訴訟中建立了統(tǒng)一法律見解的制度，不僅有效地解決行政訴訟中產(chǎn)生的見解歧義，而且為鞏固和完善憲政提供了有力的制度支持。

一、統(tǒng)一法律見解制度產(chǎn)生的法律與文化背景

德國受法國的影響深遠(yuǎn)，遵循嚴(yán)格分權(quán)原則，對司法權(quán)的擴(kuò)張持謹(jǐn)慎態(tài)度。法院體系的設(shè)置遵循專業(yè)化和權(quán)力分散原則。依爭議范圍或性質(zhì)的不同設(shè)立五大法院體系：普通法院、行政法院、勞動法院、社會法院和財政法院，“德國基本法規(guī)定聯(lián)邦和各州的司法權(quán)共享，但各州設(shè)置的法院除了憲法法院外，均受聯(lián)邦法院制約，與聯(lián)邦法院形成了統(tǒng)一的司法系統(tǒng)”。[1]法院通過行使司法權(quán)來維護(hù)聯(lián)邦的完整和統(tǒng)一，維護(hù)聯(lián)邦憲法的最高權(quán)威并保障聯(lián)邦法律適用的統(tǒng)一性和確定性。

在法律適用時，由于設(shè)置了五大法院系統(tǒng)，實(shí)行聯(lián)邦和州的司法體系的雙軌制，在同一上訴等級上具有多個判決機(jī)構(gòu)，容易出現(xiàn)對法律見解的沖突：一方面是聯(lián)邦普通司法管轄區(qū)最高法院內(nèi)部不同法庭之間，另一個方面是五個司法管轄權(quán)最高法院之間的沖突。隨著法律爭議的多樣化和法庭專業(yè)化趨勢的日益發(fā)展，保證聯(lián)邦內(nèi)各普通上訴和法律審上訴法庭的司法活動的統(tǒng)一性成為不可忽視的問題?！暗聡诮?jīng)過希特勒時期以合法或非法、政治或軍事等手段肆意摧殘法制的歷史后，深刻認(rèn)識到確立法制、維護(hù)法制乃是維護(hù)國家穩(wěn)定之根本，因此無論內(nèi)政外交、政黨更替還是應(yīng)對緊急事件，均有相關(guān)成文立法對實(shí)體、程序及后果作出規(guī)范”。[2]在面臨法律適用領(lǐng)域中的沖突問題方面，也以立法的方式來解決?；痉ǖ?3條第3款特別規(guī)定由聯(lián)邦各最高法院共同組成聯(lián)合庭，以維護(hù)司法活動的統(tǒng)一性。1968年6月16日頒布的《維護(hù)聯(lián)邦各最高法院裁判見解一致法》規(guī)定，德國聯(lián)邦于卡思魯厄設(shè)置聯(lián)邦各最高法院聯(lián)合庭。聯(lián)邦行政法院于行政訴訟審判中，如果就法律問題，欲與其他聯(lián)邦最高法院，或與聯(lián)邦各最高法院聯(lián)合庭的裁判發(fā)生歧義時，應(yīng)提案請求聯(lián)邦各最高法院聯(lián)合庭裁判。

在行政訴訟領(lǐng)域，德國行政法院為確保聯(lián)邦及各邦行政法院裁判見解之一致，并使法官造法有一定程序之可循，規(guī)定在聯(lián)邦行政法院及各邦高等行政法院，設(shè)置“大法庭”。德國《行政法院法》第十一條規(guī)定：“聯(lián)邦行政法院設(shè)置大法庭。審判庭就法律問題的裁判將與另一庭或大法庭的裁判不同時，應(yīng)由大法庭裁判之。”行政法院法第十二條：“高等行政法院就有關(guān)邦法之問題為最終裁判時，準(zhǔn)用第十一條規(guī)定。法律審上訴審判庭之地位，以由本法規(guī)定之事實(shí)審上訴審判庭代之。高等行政法院僅有二事實(shí)審上訴審判庭時，則以聯(lián)合庭代替大法庭。邦法得就大法庭之組織為不同規(guī)定?！盵3]

二、統(tǒng)一法律見解制度的適用條件

審判庭向大法庭提出裁判請求依法有兩種情形：一是強(qiáng)制性提案，二是選擇性提案。

(一)強(qiáng)制性提案

依據(jù)《行政法院法》第十一條和第十二條的規(guī)定，提起強(qiáng)制性提案的適用條件是：(1)針對同一法律問題；(2)審判庭與本院另一法庭或大法庭已作出的裁判有見解歧義；(3)將作出不同裁判的審判庭，已征詢已作出裁判的審判庭的意見；(4)被征詢的審判庭表示仍維持其已作出的裁判見解；(5)征詢意見和回答征詢都以裁定的形式作出，且系同一審判組織。

在具體的司法實(shí)踐中，要注意以下幾方面的問題：

第一，見解歧義是指以對同一法律問題存在不同見解為前提。判斷法律見解歧義是以采納的裁判理由為標(biāo)準(zhǔn)，而不是以裁判的要旨為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不包括裁判中所提及的評論，“不過并不限于適用于同一法律，即使是對不同法律中的相同法律規(guī)定有不同見解時，亦為法律見解發(fā)生歧義”。[3](P412～413)

第二，司法實(shí)務(wù)中，認(rèn)為不存在見解歧義的情形有：(1)審判庭的法律見解與該庭之前所持的裁判見解不一致，判斷是否屬于同一審判庭的裁判，并非以案件的檔案號碼為準(zhǔn)，而是以事物管轄為標(biāo)準(zhǔn)；(2)將作出變更裁判見解的審判庭，是基于法院事務(wù)分配計劃的變更而取得爭議的法律問題的管轄權(quán)；(3)原裁判的審判庭已經(jīng)不存在；(4)該法律問題已經(jīng)大法庭、聯(lián)合大法庭、聯(lián)邦憲法法院或歐洲法院裁判，并且其見解是合議庭所要采取的；(5)其他的審判庭裁判后，法律已經(jīng)變更的；(6)原裁判的審判庭在詢問程序中，通知將變更裁判見解的審判庭其不再堅持從前的見解。[4]

第三，針對的是法律問題，而不是事實(shí)問題。這里的法律問題是具有決定性的裁判基礎(chǔ)。如就判決書在判決宣判后超過五個月才完成這一問題是否屬于法律所規(guī)定的判決不附理由的情形可以提起強(qiáng)制性提案。[3] (P418)

第四，對州高級行政法院的大法庭，僅當(dāng)案件涉及不可上訴的州法律問題做出最終裁決時，才得向大法庭提案。

(二)選擇性提案

聯(lián)邦行政法院中，承審個案的審判庭認(rèn)為個案中所牽涉的法律問題具有原則性意義，對法官造法或?qū)Υ_保法律見解之一致性有所裨益時，可以向大法庭提案，請求裁判。

所謂法律問題“具有原則性意義”，“是指法律問題不僅在個案裁判中有其重要性，它可能涉及行政程序法或行政實(shí)體法中尚未有定見的問題，或者涉及多庭見解，而有形成聯(lián)邦行政法院統(tǒng)一見解之必要者，又稱為預(yù)防性提案，即預(yù)防法律見解將來發(fā)生歧義之提案”。[3](P 414)對于法律問題是否具有原則性意義的判斷，是由審判庭來決定的，大法庭須受提案庭的裁判的拘束。

三、統(tǒng)一法律見解制度的適用程序

(一)大法庭的組成。聯(lián)邦各最高法院聯(lián)合庭由五個法院的院長組成，爭議法院派兩名副院長和兩名法官參加。聯(lián)邦行政法院大法庭原則上由聯(lián)邦行政法院的院長，及法律審上訴庭的法官組成。當(dāng)提案庭不是法律審上訴庭，非法律審上訴庭的裁判見解有不同意見時也派代表加入。大法庭的固定、非固定成員及其代理人，由聯(lián)邦行政法院主席團(tuán)就每一事務(wù)年度指定。主席由聯(lián)邦行政法院院長擔(dān)任，院長因事不能出席時，由大法庭中最資深的成員擔(dān)任主席。高等行政法院只有兩個事實(shí)審上訴審判庭時，由這兩個審判庭組成的聯(lián)合庭代替大法庭。

聯(lián)邦各最高法院聯(lián)合庭的提案由行政法院大法庭提案，其余的大法庭由各審判庭提起。提案必須提出具體法律問題，并說明不同見解。實(shí)務(wù)上的做法是審判庭以作出判決時的組織形式，以附理由的裁定向大法庭提案，但可以不經(jīng)過言辭辯論，原程序的當(dāng)事人享有法律聽審權(quán)。

(二)審理程序。當(dāng)審判庭依法提案后，大法庭必須作出裁判。但提案庭在提案之后，如果提案的理由喪失，如法律變更，或聯(lián)邦憲法法院作出了有拘束力的裁判，則可以撤回提案，或由大法庭宣示該提案已解決。

大法庭只就法律問題的裁判見解作出裁定，可以不經(jīng)言辭辯論，對于個案是否進(jìn)行言辭辯論，由大法庭依審判原則來決定。大法庭應(yīng)當(dāng)以裁定的形式作出裁判，當(dāng)票數(shù)相同時以主席的投票決定表決的結(jié)果。

四、我國統(tǒng)一法律見解制度

我國地域?qū)拸V，在法律適用中難免存在沖突的情況。改革和完善法律統(tǒng)一適用機(jī)制，是最高人民法院制定的《人民法院第二個五年改革綱要》規(guī)定的重要改革領(lǐng)域之一。目前我國對于司法領(lǐng)域中的法律統(tǒng)一適用機(jī)制仍偏重于傳統(tǒng)的行政化模式。

我國歷史上長期實(shí)行行政機(jī)關(guān)集行政權(quán)和司法權(quán)于一體，地方行政長官兼管司法權(quán)，行政權(quán)凌駕于司法權(quán)之上，中國傳統(tǒng)文化中形成了厭訴、息訴的心理，司法功能在長期的封建社會停滯不前，司法與行政不分。與之相隨的是權(quán)大于法的思想根深蒂固，并且深遠(yuǎn)地影響了我國法制文化的建設(shè)。革命戰(zhàn)爭年代，階級本位強(qiáng)調(diào)司法與行政的高度統(tǒng)一，強(qiáng)化了司法的行政化。改革開放前在計劃經(jīng)濟(jì)體制領(lǐng)導(dǎo)下，行政權(quán)能膨脹，行政自上而下對社會的政治、經(jīng)濟(jì)、生活等方方面面進(jìn)行全面的管理和干預(yù)，司法權(quán)處于微弱地位。我國現(xiàn)行的司法機(jī)關(guān)的管理區(qū)域與行政區(qū)域重合，法院系統(tǒng)設(shè)置行政級別，地方政府掌管著法院的人力、財力和物力，不僅如此，在人事管理、內(nèi)部審判方面也逐漸被行政化。在內(nèi)部審判管理上這表現(xiàn)為案件在經(jīng)獨(dú)任審判員或合議庭審理之后，作出判決前，主審人員必須將案件審理的具體意見上報主管的行政業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，由庭長或副庭長、院長或副院長進(jìn)行審查決定并做出批示。由于法院受理案件數(shù)量的增多，庭長和副庭長很難以承辦人的身份直接審理每一案件。這樣，親歷案件審理的合議庭或獨(dú)任法官成為案件裁判的建議者和執(zhí)行者，庭長和院長有權(quán)對案件的做出裁判。實(shí)際上形成了審者不判,判者不審,層層審批的方式。在人事管理上，法院機(jī)關(guān)實(shí)行的也是政府行政部門的人事管理制度,人員參照政府公務(wù)員的管理辦法來管理,法官也如同政府公務(wù)員一樣,實(shí)行著“職位制和品位制相結(jié)合,實(shí)行以職位制為主”的職級制度和工資制度，法官的選任也必須經(jīng)過地方政府人事部門或者組織部門的考察和審批。[5]我國司法獨(dú)立的建設(shè)側(cè)重于法院系統(tǒng)的獨(dú)立性，法官個人的獨(dú)立性不受重視。

最高人民法院作為最高司法機(jī)關(guān)，通過頻繁的發(fā)布司法解釋來指導(dǎo)審判實(shí)踐中遇到的疑難問題，這已成為法院系統(tǒng)統(tǒng)一法律適用的不可或缺的重要機(jī)制。發(fā)布在《最高人民法院公報》上的案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級法院審判工作等方面的作用日益凸顯。“二五”改革綱要更是明確提出要建立和完善案例指導(dǎo)制度，重視指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用。盡管我國上下級法院之間是指導(dǎo)關(guān)系，但作為審判管理的重要手段，法院之間建立了案件質(zhì)量評查制度，上級法院經(jīng)常通過檢查指導(dǎo)下級法院的審判工作，來開展對下級法院的審判業(yè)務(wù)的監(jiān)督，不少地方法院還將案件質(zhì)量評查的結(jié)果作為法院工作績效評估的重要參考指標(biāo)。在法律適用方面的會議上形成的一些文件如領(lǐng)導(dǎo)講話，會議紀(jì)要，經(jīng)驗(yàn)材料也成為維護(hù)法律統(tǒng)一見解的重要工具。[6]在具體疑難案件的處理方式上,我國不同審級的法院法官業(yè)務(wù)水平不同，司法機(jī)關(guān)也習(xí)慣于仿效行政機(jī)關(guān)的作法,下級法院向上級法院匯報、請示相關(guān)法律問題,以期得到上級法院的答復(fù), 最高人民法院也經(jīng)常對地方各級人民法院上報的某些具體案例的請示給予相關(guān)意見批復(fù)。上級法院的答復(fù)意見往往成為內(nèi)部事務(wù)處理或者案件判決的依據(jù)。盡管案件請示答復(fù)這一做法備受批評，仍然在統(tǒng)一法律見解方面起著重要的作用。司法機(jī)關(guān)之間的請示和批復(fù)嚴(yán)重地威脅到了以上訴為主要表現(xiàn)的審級監(jiān)督體系。司法行政化不僅影響到法官的獨(dú)立審判和司法的獨(dú)立性，也會危害到司法公正,弱化司法權(quán)本身的神圣性與權(quán)威性。因此，如何加強(qiáng)司法領(lǐng)域中的法律統(tǒng)一適用機(jī)制應(yīng)引起法律界的普遍關(guān)注。

五、德國統(tǒng)一法律見解制度的實(shí)踐意義及借鑒意義

德國的統(tǒng)一法律見解制度對于維護(hù)司法審判的獨(dú)立性和法官個人的獨(dú)立性，維持司法的權(quán)威和公信力等具有重要的實(shí)踐意義，這體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)保障當(dāng)事人的憲法權(quán)利。大法庭的裁判效力及于提案的審判庭和發(fā)回的原審法院，見解被變更的審判庭必須向大法庭提案請求確認(rèn)其在先作出的裁判見解的效力。統(tǒng)一法律見解作出的裁判對其后的案件審判具有重要的指導(dǎo)意義。由于大法庭并非為個案裁判所設(shè)，因此當(dāng)審判庭違反強(qiáng)制性提案義務(wù)作出的裁判，當(dāng)事人不能再上訴。但是，當(dāng)見解歧義出現(xiàn)的時候，提起強(qiáng)制性提案是必要的，此時的大法庭即為德國基本法第101條第1款第2項(xiàng)意義上的法定法官，當(dāng)事人享有接受合法法官審判的權(quán)利，因此，審判庭違反強(qiáng)制性提案義務(wù)時，當(dāng)事人可以侵害其法定法官請求權(quán)而提起憲法訴訟。當(dāng)審判庭認(rèn)為裁判所適用的法規(guī)有違反憲法或者歐洲共同體的規(guī)范時，則應(yīng)向聯(lián)邦憲法法院或者歐洲法院，申請具體法規(guī)審查案。

(二)保障法律適用的統(tǒng)一性。由于德國十分重視法院的獨(dú)立性和法官的獨(dú)立性，在基本法中規(guī)定了法官獨(dú)立原則和法定法官原則，法定法官原則是指在行政法院的法定管轄職能基礎(chǔ)上，同時基于內(nèi)部業(yè)務(wù)分配計劃，在每次訴訟之前必須確定，某一類具體案件將由哪一個裁判機(jī)關(guān)和哪一名法官擔(dān)任裁判任務(wù)。[7]法院系統(tǒng)內(nèi)部的設(shè)置區(qū)分業(yè)務(wù)，建立了很多審判庭，不同類型的案件分配給不同的審判庭，內(nèi)部業(yè)務(wù)的分配是比較固定的，要對業(yè)務(wù)計劃作出改變，必須依照法律的嚴(yán)格規(guī)定進(jìn)行。這種專業(yè)分散性和法院的業(yè)務(wù)分配計劃對避免法律適用的沖突，保持法律原則的一致性起到了很大的作用，因此，實(shí)踐中出現(xiàn)法律見解歧義的明顯的沖突并不常見，聯(lián)邦行政法院大法庭和聯(lián)邦各最高法院的工作量并不大。[8]

(三)使法官造法有程序可循，保障法官的獨(dú)立性?？v覽德國的統(tǒng)一法律見解制度，以立法的方式規(guī)定當(dāng)發(fā)生見解歧義時采取訴訟的糾紛解決機(jī)制，這既保障了德國境內(nèi)法律的統(tǒng)一適用，維護(hù)了法律的權(quán)威，同時也維護(hù)了法官的獨(dú)立性，當(dāng)不同的審判庭就相同法律問題作出不同裁判時，通過這一方式，克服了法官主觀的不受限制的對法律的肆意解釋，為法官解釋法律提供了合法有效的程序，法院主動啟動對法律見解的統(tǒng)一適用的裁判方式，同時又輔之憲法訴訟、公益代表人制度等相應(yīng)措施，聯(lián)邦利益代表人可以參與聯(lián)邦各最高法院聯(lián)合庭或大法庭的提案，對法院的訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督，避免過分地濫用解釋權(quán)限，進(jìn)而又維護(hù)了法官的獨(dú)立性。

我國臺灣地區(qū)修訂的行政訴訟法也吸收借鑒了德國的統(tǒng)一法律見解制度，規(guī)定最高行政法院有統(tǒng)一法律見解，避免適用分歧的功能。此即臺灣行政法院組織法第16條之所設(shè)：“最高行政法院之裁判其所持之法律見解，認(rèn)為編為判例之必要者，應(yīng)經(jīng)由院長、庭長、法官組成之會議決議后，報請司法院備案，最高行政法院審理案件，關(guān)于法律上之見解，認(rèn)為有變更判例之必要時，適用前款規(guī)定，最高行政法院之裁判所持之法律見解，各庭間見解不一致者，于依第一項(xiàng)規(guī)定編為判例之前，應(yīng)舉行院長、庭長、法官聯(lián)席會議，以決議統(tǒng)一其法律見解。”[9]

德國的統(tǒng)一法律見解制度對改革和進(jìn)一步完善我國的法律統(tǒng)一適用機(jī)制有著積極的借鑒意義，通過立法來設(shè)定解決法律適用沖突的機(jī)制，并有相應(yīng)的違憲審查機(jī)制和訴訟監(jiān)督機(jī)制，從體制上維護(hù)了司法的公正和權(quán)威，減少了行政的干預(yù)，更有效地實(shí)現(xiàn)了行政權(quán)和司法權(quán)的配置和制約。這一機(jī)制有效地平衡了維護(hù)好法官的獨(dú)立性、司法的獨(dú)立和維護(hù)法律統(tǒng)一、法律的嚴(yán)謹(jǐn)性和法律尊嚴(yán)兩方面，更好地實(shí)現(xiàn)了法律的統(tǒng)一性和明確性、可預(yù)測性。

相比較而言，我國在出現(xiàn)不同法官對于法律見解的不一致時，由于缺乏司法的審判解決機(jī)制，多參照行政部門治理模式中的上下級請示制度，領(lǐng)導(dǎo)批示制度等等，司法的行政化運(yùn)作模式迄今仍在司法中扮演著重要角色，上下級法院之間不僅僅是“指導(dǎo)”關(guān)系，也存在著實(shí)質(zhì)意義上的“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。司法的積極性和能動性受挫，法官個體的獨(dú)立性受到限制，這也在某種程度上引發(fā)民眾對于司法公正性和權(quán)威性的質(zhì)疑和對法律信仰的危機(jī)。司法化的制度解決機(jī)制無疑為我們提供了一個新的視角。我國憲法第一百二十六條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！睂?shí)踐中，最高人民法院常常發(fā)布司法解釋來指導(dǎo)各級人民法院司法審判活動的展開。為了保障法院的獨(dú)立性和司法審判的權(quán)威性，可以在三大訴訟法律中規(guī)定統(tǒng)一司法見解制度，由最高法院的刑事庭、民事庭及行政庭承擔(dān)起統(tǒng)一法律見解的職責(zé)，當(dāng)法官堅持自己對法律的見解時，由出現(xiàn)見解沖突的法院的共同上級法院組織法官們重新審判，將法律的沖突納入到法院的審判程序中，以司法的形式解決法律沖突，維護(hù)法官個人的獨(dú)立性，形成權(quán)威的司法見解裁判并予以公布，在全國范圍內(nèi)開展案例指導(dǎo)，待時機(jī)成熟時再制定解釋性的規(guī)則，對以后的法律適用形成指導(dǎo)性作用，彌補(bǔ)司法解釋的不足，提升法官的獨(dú)立性和司法的權(quán)威性。與此同時，檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，要積極發(fā)揮其訴訟監(jiān)督功能，檢察機(jī)關(guān)也可以參與到統(tǒng)一法律見解這一法律適用活動中來，加強(qiáng)對法院訴訟活動的監(jiān)督，提高辦案的質(zhì)量和水平。德國統(tǒng)一法律見解制度中不容忽視的是《德國基本法》明確規(guī)定設(shè)置聯(lián)合庭，以維護(hù)司法活動的統(tǒng)一性，在當(dāng)事人的基本權(quán)利遭到侵害時，享有請求憲法法院的救濟(jì)的權(quán)利，從而有效地保障了這一機(jī)制的實(shí)施。因此我國應(yīng)盡快建立起違憲審查機(jī)制，設(shè)立違憲審查的機(jī)構(gòu)，保障憲法的實(shí)施、維護(hù)憲法權(quán)威，保障公民憲法上的基本權(quán)利與自由。憲法第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。國家尊重和保障人權(quán)”。因此應(yīng)當(dāng)保障公民享有啟動違憲審查機(jī)制的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)憲法的司法化，認(rèn)真貫徹和落實(shí)立法法等現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步完善統(tǒng)一法律適用機(jī)制，保護(hù)公民的平等權(quán)。在法律適用中積極發(fā)揮司法的能動主義，推進(jìn)司法的公正性，樹立司法的權(quán)威，培育民眾對于法律的信仰，保持法律的一致性、明確性和可預(yù)測性，建設(shè)社會主義法治建設(shè)，也是司法為和諧社會的建設(shè)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)保駕護(hù)航不可或缺的重要方面。

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