何宗圭　季小寶　何金根　林上平　楊獻華　吳煥松　雷小平　林根旺

摘要針對目前我國在解決山林糾紛調處機制和程序當中存在的問題和弊端，提出了加快解決山林糾紛立法仲裁的理論探討和加快立法的步伐，并提出了建立山林權屬糾紛實行仲裁制度的若干建設性構想，旨在解決山林糾紛在機制和程序上更具合法性，更加快速有效地做好山林紛調處工作。

關鍵詞山林糾紛；仲裁制度；必要性；基本原則

中圖分類號D915.7文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2009）03-0094-02

山林權屬糾紛是當事人為山林所有權或使用權歸屬而發(fā)生的爭議（以下簡稱山林糾紛）。由于歷史和人為的原因，各地山林糾紛時有發(fā)生，多年來一直困擾著各級政府，也影響著林業(yè)生產發(fā)展和林區(qū)穩(wěn)定。而現(xiàn)行山林糾紛的調處機制一般是由政府直接做出行政決定加以調處。在現(xiàn)行調處機制下，至少存在著以下問題：一是缺少調處期限規(guī)定。二是法院審理山林糾紛行政案件不能適用調解程序；三是一旦進入司法程序，政府負舉證責任，而山林權屬有關證據(jù)一般都在爭議雙方當事人手中，政府往往處于被動局面的情況等。實踐中上述弊端的存在增加辦案難度。我國目前尚未建立系統(tǒng)的山林糾紛仲裁制度，造成立法與司法實踐相脫節(jié)，影響了山林糾紛調處活動的正常開展。筆者針對以上這一實際，試圖就建立山林糾紛仲裁制度的有關問題，作一初步探討。

1建立山林糾紛仲裁制度的必要性

1.1山林糾紛仲裁制度的建立是由人民政府處理山林糾紛行為的性質決定的

山林糾紛仲裁制度是調整政府機關仲裁山林糾紛程序的法律制度。隨著山林糾紛仲裁理論與實踐的開展，它的建立愈來愈顯得必要。由于《森林法》僅賦予各級政府處理山林糾紛的權力，并未明確這一處理行為的性質，所以理論界對這一行為的定性不一。一種觀點認為，人民政府依《森林法》授權山林糾紛的處理行為屬于行政決定；另一種觀點則相反，認為它屬于行政仲裁。筆者贊同第2種觀點。這是因為：行政仲裁是指行政機關或其特定機構以第三者身份對特定類型的民事、經濟、勞動等爭議按仲裁程序做出裁決和公斷的行為。行政決定則是行政機關及其公務員經法定程序依法對相對人的權利義務作單方處分的行政執(zhí)法行為。其二者的本質區(qū)別表現(xiàn)在：①提起的方式不同；②目的不同；③行政機關在行政法律關系中的地位不同；④處理的方式不同。山林糾紛是平等主體之間對山林所有權、使用權等財產關系所發(fā)生的爭議，其實質是一種民事法律關系，人民政府的處理行為，完全符合行政仲裁的特點，是以第三人的身份，適用調解、裁決等方式對爭議的資源權屬進行的仲裁。

1.2建立山林糾紛仲裁制度是健全行政仲裁制度，搞好山林糾紛仲裁工作，保證社會安定的需要

要建立和健全我國行政仲裁制度體系，則必須建立山林糾紛仲裁制度。建立山林糾紛仲裁制度是規(guī)范山林糾紛仲裁行為，提高行政效能的要求。建立山林糾紛仲裁制度是正確合法有效地處理山林糾紛，維護社會安定，促進林業(yè)生產發(fā)展的需要。山林糾紛發(fā)生容易解決難，如龍泉市在1990~2008年間的山林糾紛立案2 357起，爭議面積7 651.7 hm²。其中調處結案2 251起，山林面積6 717.6hm²；積案106起，爭議面積934hm²。特別是山林延包后，森林資源流轉和林權抵押貸款的開展，林農重視山林開發(fā)和利用，更加要求對山林權屬進一步明晰，調處任務十分繁重，如不及時解決容易引起惡性事件。這就必須要建立一套完善的仲裁制度加以保證，促使矛盾的盡早解決。

2關于山林糾紛仲裁制度的基本原則

2.1自愿申請原則

對于山林糾紛，當事人可以自行協(xié)商解決，也可以向人民政府申請?zhí)幚?，山林糾紛的仲裁需經當事人一方或雙方自愿申請方可提起，仲裁機構不可強行收案。

2.2分級管理，一次裁決原則

山林糾紛仲裁由各級人民政府的專門機構承擔，根據(jù)《森林法》等法律、法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)案件的性質、座落地點，分別由鄉(xiāng)、縣、市（地）、省人民政府和國務院分級處理。各級仲裁機構進行仲裁，實行一次裁決制度，無論哪一級仲裁機構的裁決，都是終局裁決，不得申請上級仲裁機構再行仲裁。但是，不服裁決的可以依法向人民法院起訴。

2.3著重調解原則

由于山林糾紛的復雜性，處理結果對社會穩(wěn)定有較大影響等因素，山林糾紛的仲裁應先行調解。同時要做到當事人必須自愿，必須合法，但不能久調不決。山林糾紛處理的經驗說明，著重調解是妥善處理山林糾紛的有效方法。據(jù)統(tǒng)計，浙江省1991年以調解方式結案的達768起，爭議面積9 333.3 hm²，占立案總數(shù)的81%，歷年的調處情況基本類同。又如：龍泉市1985~2008年共調處山林糾紛 2 418 起，其中已調解結案的 2 275 起，決定結案的143起，調解結案的占總結案數(shù)94%。

2.4以事實為根據(jù)，以法律為準繩的原則

查清事實是正確仲裁的關鍵，不管是以何種方式結案，在事實清楚的前提下，正確適用法律，做到在程序和實體兩方面都合法。

2.5當事人權利義務平等原則

山林糾紛當事人在仲裁程序中的權利都是平等的，任何一方都無權凌駕于法律之上。仲裁機關對當事人應一視同仁，保障雙方平等地行使權利。

2.6回避原則

凡與本人及其配偶或者當本人及其配偶的近親屬有特殊關系的案件，均不宜參與。不宜辦理本案的仲裁人員應當回避，當事人也有權申請他回避。

3關于山林糾紛仲裁的管轄

按級別管轄是劃分上下級仲裁機關之間受理和解決山林糾紛案件的職權范圍。各級仲裁機關管轄本轄區(qū)內的案件，即：鄉(xiāng)級仲裁機關管轄本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的案件，縣級仲裁機關管轄本縣內案件，地（市）級仲裁機關管轄本轄區(qū)內縣際糾紛案件，省級仲裁機關管轄本轄區(qū)內地（市）際糾紛案件，國務院仲裁機關管轄全國省際糾紛案件。地域管轄是劃分同級仲裁機關之間受理和解決山林糾紛案件的職權范圍。它按照山林的座落情況和本級仲裁機構的轄區(qū)劃分仲裁管轄。

4關于山林糾紛的仲裁程序

4.1案件受理

仲裁機關收到當事人的申請后，應作初步審查，在規(guī)定期限內（行政仲裁通常在7d）作出受理或不予受理的決定。仲裁機關受理后，應在規(guī)定期限內（通常為5d）申請書副本送達申請人的對方當事人，要求其在法定限期提出答辯和提供有關證據(jù)材料。

4.2仲裁準備

仲裁機關應由3人以上單數(shù)組成仲裁庭，實行合議制，其中設首席仲裁員1人。仲裁機關在正式仲裁前，應認真審閱申請、答辯書，收集證據(jù)勘察山場，并制作爭議山場示意圖等。

4.3保全措施

各級政府在處理山林糾紛時，為避免造成更為嚴重的財產損失，可以根據(jù)當事人申請做出保全措施的決定，對仲裁標的范圍內林木、林產品等財產進行查封、扣押等。

4.4調解協(xié)商

調解應當在查明事實的基礎上進行，可在仲裁裁決前的各階段進行，通過擺事實講道理，促使雙方當事人相互諒解，達成調解協(xié)議書。

4.5仲裁裁決

調解未達成協(xié)議或者調解書送達前一方或雙方反悔的，仲裁機關即應進行裁決。裁決時應充分聽取當事人的陳述和辯論，全面掌握案情，弄清事實真相，進行合議，作出裁決。被申請人經合法傳喚，無正當理由拒不到庭的，可以缺席裁決。仲裁裁決書應寫明雙方當事人的姓名、住址、身份以及爭議內容、對爭議所作出的裁決（附山場示意圖）、裁決的根據(jù)和理由、不服裁決的起訴期限等。

5參考文獻

[1] 何丕坤.調處山林權屬糾紛的幾個原則問題[J].林業(yè)與社會，1994（4）：1-2.

[2] 鄒竹華，李蘇華，饒光雄.山林權屬糾紛與調處對策[J].中國林業(yè)，2007（6）：48.