王曉苑

摘要：自2001年2月28日國務院第95次總理辦公會會議批準《財政國庫管理制度改革案》后，地方財政部門開始進行財政國庫管理制度改革試點。本文主要探討的是國庫集中收付制度改革中代理行存在的一些問題，并提出了相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：國庫集中收付制度國庫單一賬戶代理行

雖然有關(guān)公共財政一些細節(jié)問題仍存在一定的爭議，但公共財政是一種適應市場經(jīng)濟發(fā)展的財政模式已成為理論界的共識。由于財政國庫集中收付制度改革本質(zhì)是在我國建設(shè)和發(fā)展公共財政模式的核心內(nèi)容之一，國庫管理改革的成敗會影響到整個財政體制改革，而國庫集中收付的實現(xiàn)是通過代理行來實現(xiàn)的，所以如何使代理行的業(yè)務操作更加高效、符合國庫管理制度的要求顯得尤為重要。

一、國庫集中收付制度及其體系

國庫集中收付制度，即“國庫單一賬戶制度”(TreasurySindc Account System-TSAS)，是指財政部門代表政府在國庫或國庫指定的代理銀行開設(shè)存款賬戶，用于記錄、核算和反映所有財政性資金的收入和支付，從而實現(xiàn)對財政資金的全方位、全過程的監(jiān)控。國庫單一賬戶體系由國庫單一賬戶、財政零余額賬戶、單位零余額賬戶、預算外資金財政專戶和特設(shè)專戶五類賬戶組成。

根據(jù)國庫集中收付制度的規(guī)定，財政部門在人民銀行及其分支機構(gòu)開設(shè)國庫單一賬戶，一些沒有人民銀行分支機構(gòu)的財政部門，可將賬戶設(shè)在商業(yè)銀行；財政零余額賬戶設(shè)在商業(yè)銀行，同國庫單一賬戶相互配合；預算單位的零余額賬戶設(shè)在商業(yè)銀行進行零余額清算，預算外資金賬戶和特專戶也在代理行開設(shè)。從此體系可以看出，國庫集中收付的代理行是中國人民銀行和商業(yè)銀行，它們在國庫收付體系中是非常重要的。但是人民銀行職能的轉(zhuǎn)變、監(jiān)管任務的加重、商業(yè)銀行在代理國庫模式下開展代理業(yè)務等卻又相繼出現(xiàn)，不利于國庫集中收付制度的推行。

二、國庫集中收付體系中的代理行改革的難點所在

隨著國庫集中收付制度的試點推行，一些地區(qū)進行了有益的實踐和探索，使我國的財政集中收付制度改革取得了初步成效，但也暴露出了一些問題，為財政支付制度改革的全面實施提供了寶貴的經(jīng)驗，代理行問題就是其中之一。

(一)財政部門與代理行間的委托代理問題

委托代理問題是指，因代理人的目標函數(shù)與委托人的。目標函數(shù)不一致，具有自我利益取向的代理人的行為有可能偏離委托人的目標函數(shù)，而在信息非對稱條件下，委托人又難以觀察到這種偏離，無法進行有效監(jiān)督和約束，從而出現(xiàn)代理人行為背離委托人利益的現(xiàn)象，其產(chǎn)生的根源是信息不對稱，我國財政部門與代理銀行之間就是典型的委托代理問題。

同一些西方國家一樣，我國的國庫集中收付是由中央銀行——中國人民銀行代理的，目前的情況是：雖然從總體上說，財政部門和人民銀行在國務院的領(lǐng)導下，長遠目標、根本利益是一致的，但也存在一定的差異，比如國庫運行目標，財政部門關(guān)注的是財政體制的建設(shè)，中央銀行則側(cè)重于庫存資金的安排和運用；從兩者的關(guān)系來說，財政部門和人民銀行也不存在一般委托代理中的主從關(guān)系，人民銀行的職能超出了代理的權(quán)限范圍，財政部門也過分的依賴中央銀行。

(二)中國人民銀行國庫監(jiān)管工作強度加大

從國庫集中收付體系中人民銀行的地位來看，中央銀行職能雖有所改變，但對其監(jiān)管工作有了更高的要求。雖然目前并未明文規(guī)定監(jiān)管是人民銀行的責任，實際上卻是由人民銀行承擔的。從代理支庫模式開始，財政部門就只是把資金存放于中央銀行，不付費、不收息，國庫資金的入庫和支付幾乎完全依靠中央銀行的配合。在國庫集中收付制度下，人民銀行國庫在按照財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的支付指令，做好與支付業(yè)務相關(guān)的資金清算工作的同時，還要對全國性銀行清算系統(tǒng)和代理銀行實施監(jiān)督管理，所有的監(jiān)督工作幾乎都壓在了中國人民銀行的肩上，而財政部門和一些國家監(jiān)督機構(gòu)、社會監(jiān)督機構(gòu)卻并未起到其應有的監(jiān)督功能。

(三)國庫資金的運作問題

盡管在促進經(jīng)濟增長和維持低通脹率方面中央銀行和財政部門有著相同的目標，但由于兩者的職責不同，勢必會產(chǎn)生一些問題。若由財政部門運作國庫資金，則又過分的注重安全性和流動性，而忽視收益性；但若是由中央銀行和一些商業(yè)銀行來運作國庫資金的話，會產(chǎn)生國庫資金運作的協(xié)調(diào)配合問題，比如中央銀行可能會將大量財政資金用于公開市場業(yè)務以貫徹其貨幣政策。

(四)相關(guān)法律、銀行清算系統(tǒng)和信息管理系統(tǒng)建設(shè)有待完善

從各地的試點情況來看，相關(guān)配套措施沒有到位也是影響國庫集中收付制度的重要因素，如：與國庫集中收付制度相關(guān)的法律法規(guī)還未修訂、銀行清算系統(tǒng)和信息系統(tǒng)無法滿足集中收付的需要等，都是亟待解決的問題。

(五)單一賬戶的設(shè)置、國庫存款生息等問題

目前，有一部分國庫單一賬戶是設(shè)置在商業(yè)銀行，這就在一定程度上加大了國庫資金的運作風險，商業(yè)銀行是自負盈虧、獨立承擔市場風險的金融企業(yè)，在其面臨市場風險時很可能出現(xiàn)挪用國庫資金的現(xiàn)象。而針對我國庫資金存款不收息、操作不付費的現(xiàn)象，國庫集中收付制度中已經(jīng)進行了改革，使財政部門同其他客戶一樣存款計息，操作付費，但現(xiàn)在的問題是國庫資金存款如何計息，利息率應設(shè)置在哪個點上比較合適。

三、相關(guān)政策建議

根據(jù)目前改革試點情況來看，盡管我國國庫收付制度已逐漸走向成熟，但其中還是存在諸多有待改進的地方。

(一)財政部門與中央銀行間的委托代理問題的解決

關(guān)于解決委托代理問題，方法主要有兩個：首先是降低信息不對稱的程度，因為委托代理問題就是由信息不對稱引起的；其次是設(shè)計一個有效的激勵機制，促使代理人按照委托人的要求行動。

1信息不對稱問題

在國庫集中收付中，解決信息不對稱問題的方法有很多，如：(1)減少信息傳遞的環(huán)節(jié)。這一點通過國庫集中收付制度本身即可解決。(2)提高國庫制度實施的透明度，減少溝通間的障礙，如提高預算編制工作的透明度，使各有關(guān)方都了解預算內(nèi)容，減少信息不對稱。(3)重視信息系統(tǒng)的建設(shè)。信息傳遞需要計算機網(wǎng)絡技術(shù)的支持。

2合理有效的激勵機制

從委托代理問題各個類型看，財政部門與中央銀行的委托代理關(guān)系是結(jié)果不確定的情況，即利潤不僅由代理人的努力程度決定，還受某些外生因素的影響。(參見[美]埃里克·弗魯博頓[德]魯?shù)婪颉ぼ乔刑亍缎轮贫冉?jīng)濟學——個交易費用分析范式》第251～254頁，姜建強，羅長遠譯，上海三聯(lián)書店，上海人民出版社2006)如果單從數(shù)學推理角度可以得出，最優(yōu)解是代理人獲得固定報酬，委托人承擔所有風險，而從參與約束可知此時代理人努力程度為0，此時結(jié)果卻并非最優(yōu)，只有代理人付出努力才可達到想要的最優(yōu)

狀態(tài)，所以在解決這個問題時還應采用一些非經(jīng)濟手段，如一些激勵手段和激勵政策，就可以達到最優(yōu)狀態(tài)。

(二)防范風險的同時，建立健全各項監(jiān)督約束機制

針對一部分國庫單一賬戶設(shè)在商業(yè)銀行、運作風險較大的現(xiàn)象，從目前情況來說可行的辦法就是加大社會各界監(jiān)管力度。這要從兩個方面來著手，一是內(nèi)部監(jiān)督約束機制，除通過立法或契約明確各方的權(quán)力和義務外，國庫部門要定期對國庫執(zhí)行機構(gòu)的相關(guān)業(yè)務進行內(nèi)部審計，人民銀行國庫也要加強對代理業(yè)務的商業(yè)銀行的監(jiān)控；二是外部監(jiān)督約束機制。首先是人民代表大會要履行自己的監(jiān)督職能；再者審計部門要加強對預算執(zhí)行情況的年度審計；最后就是社會公眾，對于“取之于民”的國庫資金，廣大的納稅人在監(jiān)督國庫資金的運作上是樂于“效勞”的。

(三)加強財政部門與中央銀行的配合

在我國實行國庫集中收付制度后，國庫資金也可用于貨幣政策，以發(fā)揮人民銀行的宏觀調(diào)控職能，但要注意國庫資金的安全問題，因此財政部門和中央銀行之間應當建立一種密切的交流和配合機制，促進信息和意見的交流，實現(xiàn)財政部門和中央銀行之間的信息共享，使國庫資金發(fā)揮作用的同時，為宏觀經(jīng)濟政策有效實施提供強有力的保障。

(四)完善相關(guān)法律體系，同時建立現(xiàn)代化財政管理信息系統(tǒng)、國庫管理操作系統(tǒng)和銀行支付系統(tǒng)

國庫集中收付制度對現(xiàn)行賬戶體系設(shè)置、財政資金收繳和支付程序都進行了重大改革，并且還涉及到了銀行清算制度，因此需要修訂相關(guān)法律法規(guī)，尤其是會計制度，以適應國庫收付制度改革，為現(xiàn)代國庫管理制度提供法律保障。同時，我國還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統(tǒng)，并且計算機聯(lián)網(wǎng)程度也較低，不能滿足國庫集中收付制度的要求。應在財政部門、中國人民銀行、代理銀行和預算單位之間實現(xiàn)計算機聯(lián)網(wǎng)，預算單位申請、財政部門審核、代理銀行核對撥款，人民銀行清算等均應通過網(wǎng)上操作來實現(xiàn)，這樣不僅能提高財政資金的使用效率，還能保證財政資金的安全。

四、結(jié)束語

財政國庫集中收付制度是我國財政體制改革的核心內(nèi)容之一，作為一個大的系統(tǒng)性的改革工程來說，國庫收付制度改革才剛剛起步，在“十一五”及以后一個較長時期，我們都有很長的路要走。但可以肯定的是，建立與公共財政和市場經(jīng)濟想適應的現(xiàn)代國庫制度是國庫制度改革的最終目的，也是檢驗我國財政體制改革成敗的標準。