截至2009年1月底，我國因金融危機(jī)失業(yè)提前返鄉(xiāng)的農(nóng)民工多達(dá)2000多萬人，占全球新增5000萬失業(yè)大軍總和的近一半。

農(nóng)民工收入水平本來就很低，2007年全國農(nóng)民工平均月工資僅為1060元，相當(dāng)于當(dāng)年在崗職工平均工資的51％。如按全國外出打工農(nóng)民工1.3億計(jì)算，全國15％的農(nóng)民工失業(yè)之后，很可能相當(dāng)一部分農(nóng)民工家庭將陷入貧困；這反過來又不利于促進(jìn)消費(fèi)和拉動內(nèi)需。近十幾年來，我國經(jīng)濟(jì)增長方式嚴(yán)重依賴出口和投資，居民儲蓄居高不下，消費(fèi)需求對增長的貢獻(xiàn)率逐年下降，尤其居民消費(fèi)率下降到歷史最低點(diǎn)。從社保制度的角度看，由于覆蓋率太低。絕大部分農(nóng)民工沒有任何社保待遇，在危機(jī)期間內(nèi)需更加難以啟動。

多年以來，我國社保制度覆蓋范圍始終很小，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民不敢消費(fèi)，內(nèi)需很難拉動，迫使增長不得不過度依賴投資和出口。在金融危機(jī)時期，外貿(mào)依存度過高的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)必然更加容易受到?jīng)_擊。大量外向型企業(yè)歇業(yè)和倒閉造成失業(yè)人口比重過大。反過來進(jìn)一步制約了內(nèi)需的拉動，不利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。甚至在財(cái)政刺激方案中也不得不較多依靠項(xiàng)目投資拉動增長。

我國社保覆蓋面擴(kuò)大的速度較慢，是導(dǎo)致覆蓋面狹小的主要原因之一，要在2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系是存在較大困難的。

拉美教訓(xùn)

一個國家的基本社會保險制度本應(yīng)覆蓋全體就業(yè)人口，如果長期不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，不僅不利于應(yīng)對金融危機(jī)和促進(jìn)增長，而且民眾對其合法性會產(chǎn)生懷疑。在這方面，拉美社保制度有沉痛的教訓(xùn)。

自20世紀(jì)80年代初以來，智利等十幾個拉美國家先后進(jìn)行了私有化改革。私有化改革后，社保基金支付能力的可持續(xù)性問題得到了較好解決，但其覆蓋面卻下降了，大約平均從改革前的40％降至30％左右，至今也沒有恢復(fù)到私有化改革前的水平，成為目前拉美社保制度的一個頑疾。有研究表明，拉美國家成為世界貧困率最高的地區(qū)之一，與其社保覆蓋范圍狹小是密不可分的。阿根廷1994年私有化改革前覆蓋率為45％，改革后下降到40％。由于阿根廷經(jīng)歷了2001年金融危機(jī)，其覆蓋面狹小導(dǎo)致的社會矛盾開始逐漸尖銳起來，在危機(jī)最深重的2003年，覆蓋面進(jìn)一步下降到30％，失業(yè)率從改革前1993年的8.8％驟升至25％。2008年11月，當(dāng)美國次貸危機(jī)剛剛波及拉美時，阿根廷政府便宣布廢除私有化社保制度，對其進(jìn)行國有化再改革，并宣稱其主要理由有二：一是為了擴(kuò)大覆蓋面，認(rèn)為私有化改革失敗的主要表現(xiàn)就是參保覆蓋面低，在2008年900萬參保登記者中，僅有360萬為正常繳費(fèi)者；二是為了避免金融危機(jī)下社保投資遭受巨大損失。私有化社保制度的重要特征就是個人賬戶基金實(shí)行完全的市場化投資，早在2001年金融危機(jī)時，其投資收益率就降到－10％，2003年進(jìn)一步跌至－45％；投資損失導(dǎo)致養(yǎng)老金待遇水平急劇下降，例如2002年第1季度養(yǎng)老金待遇水平下降了38％。事實(shí)上，在此次金融危機(jī)中，阿根廷社?；饛?007年10月就已開始貶值，到2008年10月宣布國有化之前已下降了－19.1％。為此。2008年11月克里斯蒂娜總統(tǒng)直言道：對社保實(shí)行國有化改革是應(yīng)對全球金融危機(jī)的一個重要手段。

阿根廷社保國有化在國際上產(chǎn)生了廣泛影響，在國內(nèi)雖受到一些利益集團(tuán)的極力反對，但受到廣大工人的堅(jiān)決擁護(hù)和工會組織的堅(jiān)定支持。廣泛和雄厚的社會基礎(chǔ)使阿根廷運(yùn)行了14年的私有化社保制度頃刻之間迅速瓦解，并成功地實(shí)現(xiàn)了國有化再改革。從本質(zhì)上講，狹窄的社保覆蓋面長期不能得到根本改善，是導(dǎo)致其合法性危機(jī)的直接后果，是促使其傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制全面“回潮”的根本原因。

歐美經(jīng)驗(yàn)

目前，歐美發(fā)達(dá)國家基本實(shí)現(xiàn)了社保制度的全覆蓋。但各國實(shí)現(xiàn)全覆蓋的途徑以及對社會穩(wěn)定的影響是不一樣的，應(yīng)對金融危機(jī)的效果也存在較大差異性。

歐洲是社保制度的發(fā)源地，歐洲大陸國家主要通過“碎片化”方式實(shí)現(xiàn)全覆蓋。在19世紀(jì)建立現(xiàn)代社保制度之前，其前身是幾百年前成立的行業(yè)公會和基爾特主義互助會。當(dāng)19世紀(jì)末德國以國家立法的名義將之逐個“招安”的時候，這些源遠(yuǎn)流長的大小制度就一夜之間被納入到強(qiáng)制性的國家保險制度框架之內(nèi)。于是，這個以當(dāng)時德國鐵血宰相俾斯麥命名的社保制度保留了碎片化管理的行業(yè)統(tǒng)籌特征，在隨之半個多世紀(jì)里成為歐洲各國效仿的模式。直到第二次世界大戰(zhàn)，俾斯麥模式一統(tǒng)天下的局面才被英國的貝弗里奇模式所打破，從此“俾式”與“貝氏”兩個模式便成為歐洲乃至全世界占主導(dǎo)地位的兩個主要模式，成為分析社保制度的兩個主要工具。貝弗里奇模式對俾斯麥模式的碎片化現(xiàn)狀進(jìn)行了整合，以建立一個“大一統(tǒng)”的社保制度?？梢哉f，除少許遺留問題外，英國基本上完成了碎片整合的歷史任務(wù)，建立起一個“三統(tǒng)一”的社保制度，即統(tǒng)一國民資格、統(tǒng)一待遇比例、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。這個“三統(tǒng)一”制度徹底摒棄了碎片化造成的社會歧視，為歐洲和全世界樹起了一個最新的標(biāo)桿。北歐國家成功地對其碎片制度進(jìn)行整合，建立起統(tǒng)一制度。而大多數(shù)西歐大陸國家則比較完整地保留了傳統(tǒng)的碎片化制度。

在第二次世界大戰(zhàn)后期，法國也曾試圖效仿英國，對其碎片化制度進(jìn)行整合，當(dāng)時負(fù)責(zé)此項(xiàng)使命的拉羅克制訂了一個整合方案，但由于種種原因沒能如愿，法國便比較完整地保留和繼承了幾百年前的“碎片遺產(chǎn)”。在戰(zhàn)后60多年里，碎片化制度逐漸顯現(xiàn)其缺陷，即待遇水平存在差距，福利剛性導(dǎo)致攀高拉齊，致使財(cái)政不堪重負(fù)，歷屆政府均信誓旦旦，試圖削減山頭，“向下”拉齊福利水平。但始終沒有成功。尤其是最近十幾年來，養(yǎng)老保險制度改革已成為每一屆新政府上臺后列入議事日程的第一目標(biāo)，但每次改革都引發(fā)全國性的示威游行，兩屆總理直接或間接為此而下臺。鐵路等享有養(yǎng)老保險特權(quán)的“小制度”甚至每隔兩年左右便發(fā)動一次全國性的大規(guī)模社會運(yùn)動，主動迎擊政府的改革行為，至于小規(guī)模的罷工、游行、示威、街頭政治等則越來越頻繁和密集。2008年1月1日至12月31日，粗略統(tǒng)計(jì)與福利待遇有關(guān)的罷工和游行示威就多達(dá)100多次，平均每周兩次左右，聲勢浩大，成為西方世界一大景觀。

美國1935年批準(zhǔn)《社會保險法案》，一起步就建立起一個統(tǒng)一的社保制度。而不是以行業(yè)和企業(yè)為基礎(chǔ)的碎片化制度。雖然當(dāng)時美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與歐洲差不多，并呈現(xiàn)較為明顯的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，但它并沒有重蹈歐洲覆轍，而是另辟蹊徑。雖然在建立之初其覆蓋范圍不是很大，甚至大多數(shù)公務(wù)員沒有覆蓋進(jìn)來，但是，美國的制度并沒有步英國“先碎片后整合”的后塵，采取“曲線救國”的方式，也沒有像法國那樣沿著“碎片式打補(bǔ)丁”的舊路亦步亦趨，難以自拔，而是走出一條“漸進(jìn)式大一統(tǒng)”的獨(dú)特道路，讓其逐漸擴(kuò)大覆蓋范圍，最終到20世紀(jì)80年代完成了統(tǒng)一之路，實(shí)現(xiàn)了對全國所有公務(wù)員和私人企業(yè)的全部覆蓋。

以英國、法國和美國為代表的三個不同改革路徑的效果不同，對經(jīng)濟(jì)社會的影響也不同。美國的“大一統(tǒng)”制度為其社會穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)，半個世紀(jì)以來從未發(fā)現(xiàn)美國因社保問題而發(fā)生社會不穩(wěn)定的記錄。但相比之下，法國半個多世紀(jì)以來則飽嘗碎片制度的苦頭，即使英國的碎片制度整合任務(wù)已在1946年完成，但也還遺留一些痕跡，時常引起社會動蕩，比如，2006年3月28日，英國150萬地方市政員工舉行了24小時大罷工。他們走上街頭舉行示威游行，抗議政府提高退休年齡的計(jì)劃，這是英國自1926年大罷工以來規(guī)模最大的一次全國性罷工。

碎片化社保制度在爆發(fā)金融危機(jī)時也容易產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。例如，2009年1月法國舉行大規(guī)模游行示威和全國罷工事件，甚至在巴黎演變成大規(guī)模社會騷亂，矛頭直指總統(tǒng)薩科奇，提出了維護(hù)就業(yè)、維持購買力和保護(hù)公共服務(wù)的口號，旨在迫使政府采取反危機(jī)措施。

一起步就建立一個統(tǒng)一制度，是一個最理想的境界，既可成為促進(jìn)消費(fèi)尋求的制度保障，在金融危機(jī)時又可成為阻止危機(jī)傳導(dǎo)的一道防火墻。