張曉麗

隨著社會的進(jìn)步，土地問題已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶徑之一，特別是隨著城市化和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)速度的加快，這一制約就顯得更加明顯，尤其在我國一些大中城市中，土地的保護(hù)與工業(yè)化、城市化的需要在某種程度上已呈現(xiàn)出嚴(yán)重對立層面，所以如何破解這一難題也就成為人們紛紛探討的課題。

天津作為我國北方重要的經(jīng)濟(jì)中心城市，其土地制約狀況更加明顯，為此，自2005年啟動“宅基地?fù)Q房”模式，經(jīng)過最初試點，現(xiàn)在已開始了一定范圍推廣。事實證明，其不但在一定程度上緩解了該市建設(shè)用地的壓力和小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金短缺，而且也豐富了土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的部分內(nèi)涵。

一、“宅基地?fù)Q房”模式的操作思路

所謂“宅基地?fù)Q房”，就是按照承包責(zé)任制不變，可耕種土地不減，尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平地規(guī)劃建設(shè)富有特色和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)，農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)的一套住房，新的小城鎮(zhèn)，除了農(nóng)民的住宅區(qū)外，還規(guī)劃出一塊商務(wù)區(qū)或經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，用未來這部分土地的出讓收入來平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金和增加就業(yè)崗位，而原來的宅基地則統(tǒng)一組織復(fù)耕，實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，總量不減，質(zhì)量不降。政府通過這一流程，把節(jié)約下來的土地加以整合后采取“招標(biāo)”、“拍賣”、“掛牌出讓”方式，一方面實現(xiàn)了用土地收益來彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口，另一方面也增加了一定幅度的建設(shè)用地指標(biāo)，從而破解了建設(shè)用地的瓶頸制約。從2005年下半年開始，天津市在廣泛征求農(nóng)民意愿和大量調(diào)研基礎(chǔ)上，推出了“宅基地?fù)Q房”辦法，并先后在“十二鎮(zhèn)五村”開展試點，涉及津郊近十八萬農(nóng)民。至2008年末，已有10萬農(nóng)民告別鄉(xiāng)間老屋，住上有產(chǎn)權(quán)的商品房，過上進(jìn)工廠上班拿工資、有社保醫(yī)保的“城里人”生活，小城鎮(zhèn)建設(shè)初顯規(guī)模，而一些企業(yè)苦于沒有建設(shè)用地的難題也在一定程度上得到了初步解決。

黨的十七大指出，要“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，而黨的十七屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)：“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，加快建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制”。可見城鎮(zhèn)化是國家確定的一項基本戰(zhàn)略，而土地作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的核心問題，在當(dāng)前國家宏觀調(diào)控的大背景下，不可能通過大量占用耕地來建設(shè)新的小城鎮(zhèn)，因為土地作為一種資源具有稀缺性，“在今天確實存在的是：土地的經(jīng)濟(jì)供給的稀缺，所謂經(jīng)濟(jì)的稀缺指的是適合急需的土地的相對缺乏?！薄巴恋毓┙o的稀缺性，不僅僅表現(xiàn)在土地供給總量與土地需求總量的矛盾上，還表現(xiàn)在由于土地位置固定性和質(zhì)量差異性導(dǎo)致的某些地區(qū)和某種用途土地供給的特別稀缺上”，所以天津的“宅基地?fù)Q房”模式就是在確保耕地總量平衡的前提下，通過“宅基地?fù)Q房”，將農(nóng)民遷移到新建小城鎮(zhèn)居住，然后把布局分散、數(shù)量很大、使用效率較低的農(nóng)民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復(fù)耕還田，而整理復(fù)耕后的土地數(shù)量不但會比小城鎮(zhèn)建設(shè)所占用的耕地數(shù)量有所增加，確保了耕地總量沒有減少，而且也在一定程度上實現(xiàn)了土地使用的集約化。如天津華明鎮(zhèn)現(xiàn)有12個自然村共有宅基地12071畝，總?cè)丝?1063人，而新建小城鎮(zhèn)用于集中安置農(nóng)民的土地只需3476畝，而其它8500多畝土地可以進(jìn)行復(fù)耕還田和從事建設(shè)。據(jù)天津市有關(guān)部門初步統(tǒng)計，全市第一、二批17個試點原129個村莊占地3025公頃，新建小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃用于安置農(nóng)民的土地970公頃，可節(jié)約土地2055公頃。

此外，“宅基地?fù)Q房”不但破解了小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地制約，而且還對平衡和緩解農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)資金提供了渠道。眾所周知，城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入，但僅靠政府財政支持和農(nóng)民自身積累顯然不可能。城鎮(zhèn)建設(shè)最大的制約因素是土地，而最大的財富也是土地，只要把土地流動起來，實現(xiàn)資源的資本化就可以突破資金瓶頸，并使城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資模式得以創(chuàng)新，具體操作思路是在規(guī)劃建設(shè)新的小城鎮(zhèn)時，適當(dāng)留出用于商業(yè)開發(fā)的土地，隨著人口的集中和城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，小城鎮(zhèn)可供商業(yè)開發(fā)的土地大幅增值，然后通過“招標(biāo)”、“拍賣”等方式實現(xiàn)資金變現(xiàn)，從而不但使農(nóng)民分享到了土地增值的收益，而且也可基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)的資金平衡。如天津市華明鎮(zhèn)用于農(nóng)民還遷住宅和公共設(shè)施的建設(shè)資金約37億元，可出讓的商業(yè)開發(fā)用地預(yù)留了4000多畝，土地出讓收益預(yù)計可達(dá)到40億元，基本可實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金平衡。

二、“宅基地?fù)Q房”模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)貢獻(xiàn)

(一)在一定時間和空間內(nèi)，豐富了土地稀缺性理論

人類誕生于土地，沒有土地就沒有人類，土地是人類“不能出讓的生存條件和再生產(chǎn)條件?！蓖恋氐南∪笔且环N存在，但占用面積廣、利用效率低的宅基地卻為土地稀缺的解決提供了一條路徑，通過“宅基地?fù)Q房”盤活有限的資源，使其發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，從而在一定層面上為土地的稀缺性內(nèi)涵詮釋補(bǔ)充了新的內(nèi)容。也就是說，“宅基地?fù)Q房”模式使得土地的稀缺不再是一種絕對，而只是相對一定時間和空間而言的存在。

(二)豐富了土地使用理論

一般說來，對任何資源的使用，經(jīng)濟(jì)學(xué)有兩種判斷，即粗放式使用模式和集約式使用模式。土地作為不可再生資源，其“利用是一項經(jīng)濟(jì)活動，應(yīng)遵循一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)律?！倍玫哪康氖菫槿祟悗砩畹姆奖愫徒?jīng)濟(jì)的利益，也就是說，不管什么土地，也不管是誰在用地，單位土地面積上收入越多越好，這條原則是共同的。既然有這樣的原則，那土地的集約利用也就成為了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。但就我國而言，對土地的粗放利用卻很是普遍，“工業(yè)部門每3.4平方米土地才建1平方米建筑面積，占地面積比建筑基地面積多幾倍。大量住宅樓也是低層建筑，不少還是平房”，再如天津市有關(guān)部門2008年的統(tǒng)計，“全市小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點建設(shè)總用地現(xiàn)狀1184平方公里，規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點總用地預(yù)計為638平方公里，扣除現(xiàn)狀‘城中村用地184平方公里，如果按照宅基地?fù)Q房辦法推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，在耕地不減少的前提下，可以多出362平方公里的發(fā)展用地?！笨梢姟罢?fù)Q房”大大豐富了土地的集約化使用理論。

(三)為現(xiàn)行土地管理體制的創(chuàng)新提供了借鑒

土地管理是個復(fù)雜事情，因為土地的分屬、種類和特性制約了管理體制的充分運用。如新中國成立60年來，我國的土地管理體制就發(fā)生過多次變化，先是城鄉(xiāng)分立、部門分管的多頭管理，1990年國務(wù)院發(fā)布31號文件，重申對城鄉(xiāng)土地進(jìn)行統(tǒng)一管理。但無論何種模式，一般說來，在農(nóng)

民的潛意識中，認(rèn)為宅基地就是自家的私有財產(chǎn)，雖然國家有關(guān)法律規(guī)定，土地是國有的，農(nóng)民擁有的只是使用權(quán)，但長期以來，農(nóng)民對這一概念很是模糊，從而使得農(nóng)村基層組織對宅基地也難以進(jìn)行有效的管理。而通過“宅基地?fù)Q房”，把農(nóng)民的宅基地納入國家統(tǒng)一的土地管理范圍，相對徹底地實現(xiàn)了土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，使得土地的集約化利用得以較徹底地推行，土地資源的利用和保護(hù)也就得到了加強(qiáng)。

(四)豐富了城鎮(zhèn)化建設(shè)理論

加強(qiáng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是社會發(fā)展的必然趨勢，就像韓國的新村建設(shè)運動一樣，現(xiàn)在韓國已基本上不再有農(nóng)村的存在，代之而起的是現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)，應(yīng)該說，“宅基地?fù)Q房”就是超越鄉(xiāng)村建設(shè)而走向城鎮(zhèn)建設(shè)的重要表現(xiàn)。在當(dāng)前情況下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在已成為制約鄉(xiāng)村發(fā)展的重要瓶徑，而通過城鎮(zhèn)化建設(shè)則可以較好地解決這一問題，因為“城鎮(zhèn)化追求的是人口、土地、就業(yè)及生活方式由農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變”，它直接跨越了鄉(xiāng)村建設(shè)，省去了鄉(xiāng)村建設(shè)中的二次資源和能源的浪費，畢竟鄉(xiāng)村建設(shè)是作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的前期準(zhǔn)備階段而存在的。由此可見，在一些大中城市的郊區(qū)，實施“宅基地?fù)Q房”能夠有效地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，并對城鎮(zhèn)建設(shè)路徑的選擇提供了很好的借鑒。

(五)擴(kuò)充了新農(nóng)村建設(shè)理論的內(nèi)涵

黨的十六屆五中全會做出的“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”決定，標(biāo)志著我國新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)入了實質(zhì)性階段。但由于各地的具體情況差異較大，建設(shè)的路徑也有所不同，一般說來，主要有如下幾種模式：產(chǎn)業(yè)帶動型，即通過發(fā)展不同的產(chǎn)業(yè)來實現(xiàn)農(nóng)村的全面發(fā)展，如發(fā)展工業(yè)企業(yè)、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)、其它特色產(chǎn)業(yè)等，江蘇的華西村就是典型的通過工業(yè)企業(yè)發(fā)展完成農(nóng)村建設(shè)進(jìn)步；商貿(mào)流通型，通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村商貿(mào)流通服務(wù)業(yè)和市場網(wǎng)絡(luò)，推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如上海閔行區(qū)的九星村就通過發(fā)展三產(chǎn)商業(yè)、建立批發(fā)市場實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)；勞務(wù)經(jīng)濟(jì)帶動型，通過農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如河南固始縣郭陸灘鎮(zhèn)太平村就是采取這種模式，全村3200多名勞動力，外出務(wù)工者1500多人，2004年實現(xiàn)全年勞務(wù)收入1500余萬元，如今70％的農(nóng)民住進(jìn)了樓房，適齡兒童全部入學(xué)。而天津采取的“宅基地?fù)Q房”則為新農(nóng)村建設(shè)又提供了一條路徑，即通過土地資源的資本化，實現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民工作性質(zhì)轉(zhuǎn)變的突破，從而為新農(nóng)村建設(shè)理論補(bǔ)充了新的內(nèi)涵。

從另一角度來看，“宅基地?fù)Q房”對拉動內(nèi)需也起到了間接推動作用，因為農(nóng)民從原來的平房住進(jìn)樓房后，本身的生活設(shè)施就要更新，正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫先生指出的那樣：農(nóng)民生活設(shè)施的改善，可以消化國內(nèi)制造業(yè)尤其是彩電、冰箱、洗衣機(jī)行業(yè)的過剩生產(chǎn)能力，防止經(jīng)濟(jì)緊縮，從而達(dá)到一箭雙雕的目的。而在應(yīng)用層面而言，這一模式對資源的利用理論也是一大突破，現(xiàn)在，資源和能源的緊缺已是不爭的事實，而如何最大限度地利用有限資源，并創(chuàng)造出最大化的效益也成為經(jīng)濟(jì)界人士關(guān)注的課題?！罢?fù)Q房”使農(nóng)民集中居住，對合理安排集中供熱、廣泛使用太陽能、擴(kuò)大水利用提供了可操作條件，一些資源如煤炭、水、天然氣等使用也就相對實現(xiàn)了集約化。

三、結(jié)語

黨的十七大指出，要“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式。”而通過“宅基地?fù)Q房”，不但推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，而且對生態(tài)文明建設(shè)也起到了積極作用，因為在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，必須統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，注意綠化和美化的設(shè)計運用，如天津華明鎮(zhèn)就結(jié)合原有濕地，規(guī)劃了街心公園和湖面，并保留了原田埂上的數(shù)千株旱柳和果樹，從而成就了最純粹的自然景觀，形成了良性循環(huán)生態(tài)圈。

通過土地使用的變化來促進(jìn)能源和資源的集約利用，建設(shè)生態(tài)文明，是土地經(jīng)濟(jì)學(xué)理論追求的目標(biāo)之一。也就是說，土地利用“是以要完成一定的社會目標(biāo)”為前提的，而不同時代、不同國度對其社會目標(biāo)的內(nèi)涵和要求有不同的解釋，就我國當(dāng)前情況而言，要實現(xiàn)的社會目標(biāo)不外乎主要是“自然資源的保護(hù)”和“增加人民的生活樂趣”，而“宅基地?fù)Q房”可謂在某種程度上初步實現(xiàn)了這一點。