黃　敏

摘 要：城鎮(zhèn)化能否健康可持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于土地資源的合理利用。而現(xiàn)階段我國(guó)建設(shè)用地的需求量迅猛上升，耕地面積減退迅速，農(nóng)地使用狀況非常不樂(lè)觀，農(nóng)民土地權(quán)益無(wú)法得到有效保障?？梢越柚小砝碚摰姆治鲆暯顷U述我國(guó)農(nóng)地征用過(guò)程中各利益主體之間的關(guān)系，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況就當(dāng)前農(nóng)地征用委托—代理失靈的困境進(jìn)行制度分析。并以此為依據(jù)，優(yōu)化我國(guó)土地征用制度，從而探索擺脫農(nóng)地征用的困境的方法。

關(guān)鍵詞：委托—代理 農(nóng)地征用 制度分析 制度優(yōu)化

中圖分類號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)02-021-03

解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作的重中之重。在前不久召開(kāi)的黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，農(nóng)村改革發(fā)展問(wèn)題再一次成為會(huì)議的核心內(nèi)容，而土地問(wèn)題更是成為農(nóng)村改革工作的焦點(diǎn)。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入和新農(nóng)村工作的推進(jìn)，建設(shè)用地的需求量急速增長(zhǎng)，農(nóng)村土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進(jìn)入土地交易市場(chǎng)的頻率也逐年增長(zhǎng)。然而，由于農(nóng)村土地的一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家完全壟斷，征地是農(nóng)用土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地的唯一途徑。土地作為一種稀缺資源需求旺盛，加上我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)等方面的有待完善，使在農(nóng)地征用過(guò)程中出現(xiàn)了管制失靈、利益分配不公平等一系列土地問(wèn)題。因此，從我國(guó)的征地現(xiàn)狀出發(fā)，分析農(nóng)地征用困境，找出征地困境的法律制度根源，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)保有18億畝耕地的目標(biāo)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)農(nóng)地征用現(xiàn)狀

近年來(lái)，農(nóng)地征用權(quán)的使用頻率在全國(guó)各地逐年攀升，耕地減退非常迅速。據(jù)資料顯示，20世紀(jì)90年代的10年間，全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬(wàn)畝，其中81％來(lái)自于對(duì)耕地的占用，達(dá)2138萬(wàn)畝。進(jìn)入21世紀(jì)，中央政府對(duì)耕地的減少越發(fā)敏感，嚴(yán)格控制農(nóng)地征用權(quán)的使用，多次修改相關(guān)法規(guī)，但是效果并非立竿見(jiàn)影。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)顯示：2006年全年實(shí)際建設(shè)占用耕地16.7萬(wàn)公頃，查出往年建設(shè)未變更上報(bào)的建設(shè)占用耕地9.1萬(wàn)公頃，當(dāng)年凈減少耕地30.6萬(wàn)公頃。而到了2007年，全年耕地占用面積達(dá)18.83萬(wàn)公頃，上漲幅度為13%。目前，我國(guó)相關(guān)法律制度上的不完善，對(duì)征地使用權(quán)的使用限制和監(jiān)督力度欠缺，地方財(cái)政對(duì)土地的相關(guān)收益和融資過(guò)度依賴是征地權(quán)被濫用、農(nóng)地面積銳減的主要原因。

同時(shí)，由于中央政府對(duì)耕地占用的嚴(yán)格控制，依靠征地使用權(quán)獲取土地已經(jīng)滿足不了對(duì)土地的旺盛需求。于是便出現(xiàn)了“以租代征”、“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”等五花八門的違規(guī)用地方式，而地方政府違規(guī)分拆批地、越權(quán)批地，默許或支持違法用地等案件也層出不窮，有些地方政府甚至成為違規(guī)用地的主體。2005年10月～2006年10月，衛(wèi)星照片執(zhí)法檢查監(jiān)測(cè)的結(jié)果顯示：90個(gè)城市中，違規(guī)違法用地約1.3萬(wàn)宗，涉及土地面積24萬(wàn)畝，分別占同期新增建設(shè)用地宗數(shù)和面積比例的51%和22%。土地違法形勢(shì)非常嚴(yán)峻。2007年9月到2008年1月開(kāi)展的全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)中共清查出土地違法案件3.17萬(wàn)件，涉及土地面積336.4萬(wàn)畝?？梢?jiàn)，盡管中央政府力圖限制農(nóng)地被過(guò)度征用，但在豐厚的土地收益面前，農(nóng)地征用違規(guī)操作現(xiàn)象不但沒(méi)得到有效控制，反而愈演愈烈。

綜上所述，建設(shè)用地需求量的迅速增長(zhǎng)，導(dǎo)致我國(guó)基本農(nóng)田流失嚴(yán)重,這不符合“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。筆者試圖從委托—代理的視角探析我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)地征用過(guò)程中各主體之間的利益關(guān)系，從中了解導(dǎo)致農(nóng)地征用困境的原因，以達(dá)到優(yōu)化農(nóng)地征用制度，降低農(nóng)地征用的違規(guī)操作概率，提高農(nóng)地保護(hù)機(jī)制運(yùn)行效率的目的。

二、農(nóng)地征用過(guò)程中的委托代理失靈

委托—代理理論研究的是參與人雙方，其中一個(gè)參與人（委托人）為了讓另一個(gè)參與人（代理人）按照自己的利益選擇行動(dòng)而賦予代理人一定權(quán)利的一類問(wèn)題。該理論的基本假設(shè)是：委托人與代理人雙方存在利益沖突，各自按照自身效益最大化的原則選擇行動(dòng)；同時(shí)，參與人之間存在信息的非對(duì)稱性，委托人往往不能直接觀測(cè)代理人的行動(dòng)，容易激勵(lì)代理人為了追求更多的個(gè)人效益而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向，利用委托人授予的權(quán)利損害委托人的權(quán)益。在現(xiàn)行的相關(guān)法律制度安排下，農(nóng)轉(zhuǎn)非使各主體之間的利益分配關(guān)系發(fā)生變化，從而在各地區(qū)導(dǎo)致了不同程度“委托—代理失靈”。

1.農(nóng)地征用過(guò)程中的利益主體關(guān)系。征地過(guò)程中的利益相關(guān)主體主要涉及到中央政府、地方政府、村委會(huì)、用地單位和被征地農(nóng)民。其中,中央政府負(fù)責(zé)制定征地的相關(guān)法律法規(guī)；地方政府和村委會(huì)在行使征地權(quán)力的同時(shí)，也在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的土地市場(chǎng)上扮演土地供給者的角色；而農(nóng)民在征地實(shí)施以后則失去了原有的土地保障功能；用地單位是土地使用權(quán)的購(gòu)買者，與地方政府及村委會(huì)之間存在利益誘導(dǎo)關(guān)系。這五個(gè)利益主體在農(nóng)地征用過(guò)程中的關(guān)系可以具體由以下的圖表來(lái)反映。

根據(jù)《土地管理法》第四十五條的規(guī)定：“征收土地除基本農(nóng)田和35公頃以上的耕地，其他征收的農(nóng)地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)辦理相關(guān)農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)?！敝醒胝霓r(nóng)地征用政策目標(biāo)的實(shí)施需要借助于地方基層政府，中央政府和地方政府之間形成了行政上的委托—代理關(guān)系。村委會(huì)作為國(guó)家行政體系的神經(jīng)末梢，它執(zhí)行由國(guó)家和上級(jí)地方政府下達(dá)的行政命令，直接反映國(guó)家和上級(jí)政府的意志。再看《土地管理法》第二章第十條的規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。可見(jiàn)，中央制定的法規(guī)賦予了村委會(huì)農(nóng)地征用過(guò)程中的代理權(quán)，被征地農(nóng)民與村委會(huì)之間形成了一種委托—代理關(guān)系。在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地市場(chǎng)上用地單位作為土地使用權(quán)的購(gòu)買者，與地方政府或村委會(huì)之間進(jìn)行土地交易和協(xié)商的過(guò)程中存在利益上的誘導(dǎo)關(guān)系。當(dāng)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益遭到侵犯時(shí)，可以通過(guò)合法的方式向中央政府和地方政府訴求，但結(jié)果往往不盡人意。

2.委托—代理失靈導(dǎo)致農(nóng)地征用困境。我國(guó)《土地管理法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”然而，在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制中，集體分為鄉(xiāng)、村、組三級(jí)，土地所有權(quán)到底屬于哪一級(jí)法律并沒(méi)有明確規(guī)定。我國(guó)的農(nóng)民普遍處于社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)的底層，不能形成有效的經(jīng)濟(jì)組織。在農(nóng)地征用過(guò)程中無(wú)法行使法律賦予的土地產(chǎn)權(quán)，于是，農(nóng)村集體組織其實(shí)就是一個(gè)抽象的、形同虛置的權(quán)利主體。村集體經(jīng)濟(jì)組織在法定體制中的缺位和農(nóng)村集體土地所有權(quán)的抽象定義，使村委會(huì)在現(xiàn)實(shí)中成為農(nóng)村中最重要、最關(guān)鍵的利益主體。它在現(xiàn)實(shí)中扮演著不同的角色：首先，它承擔(dān)上級(jí)政府所要求完成的行政工作，是政府的代理人；其次，它履行對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管理職責(zé)，是集體財(cái)產(chǎn)管理者?？梢?jiàn)，村委會(huì)一方面是上級(jí)政府的代理人，同時(shí)又兼顧著農(nóng)民的利益，是農(nóng)民權(quán)利的代表，雙重的代理身份使村委會(huì)陷入了嚴(yán)重的委托—代理困境：一方面，作為政府代理人，必須執(zhí)行上級(jí)政府的任務(wù)，這符合基層組織的利益導(dǎo)向；另一方面，作為農(nóng)民權(quán)利的代表，必須維護(hù)村民的切身利益，這是保障其代理人位置的長(zhǎng)久之道。在農(nóng)地征用問(wèn)題上，地方政府憑借國(guó)家強(qiáng)制力量決定了是否施行農(nóng)地非農(nóng)化。而分散的農(nóng)民集體，他們對(duì)國(guó)家的征用制度安排沒(méi)有發(fā)言權(quán),在農(nóng)地征用過(guò)程中沒(méi)有參與權(quán)與談判權(quán)。在利益權(quán)衡之后，一些村干部在缺乏維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的有效激勵(lì)的情況下，造成農(nóng)民的土地權(quán)利被忽視，甚至連微薄的補(bǔ)償費(fèi)用也被層層截留。因此，農(nóng)民集體與村委會(huì)之間雖然符合委托—代理理論的基本假設(shè)：二者之間存在利益沖突，且信息不對(duì)稱，但委托人的權(quán)利完全喪失。所以，村委會(huì)與農(nóng)民集體的這種關(guān)系并非實(shí)際意義上的委托代理關(guān)系，而是一種越權(quán)替代關(guān)系。

三、農(nóng)地征用委托—代理困境的制度分析

我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度，是20世紀(jì)80年代初形成的。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題主要是產(chǎn)權(quán)不明晰、承包期不穩(wěn)定、征地權(quán)限界定模糊等。以下逐一對(duì)各個(gè)制度因素進(jìn)行闡述。

1.城鄉(xiāng)割據(jù)的土地制度顛倒了土地流轉(zhuǎn)的交易主體。我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)處于分割狀態(tài)：城市國(guó)有土地市場(chǎng)規(guī)則較為完備，法律規(guī)范較為完善，土地市場(chǎng)相對(duì)公開(kāi)、透明；與城市土地市場(chǎng)不同，農(nóng)村集體土地嚴(yán)禁所有權(quán)市場(chǎng)，只是適當(dāng)開(kāi)放二級(jí)土地市場(chǎng)，禁止開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民的直接土地交易?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”必須經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣饔棉r(nóng)地的過(guò)程，首先對(duì)土地的所有權(quán)性質(zhì)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有，再由地方政府按照出讓國(guó)有土地的標(biāo)準(zhǔn)將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給用地單位。在土地市場(chǎng)上，政府負(fù)責(zé)向開(kāi)發(fā)商提供土地，它扮演了要素供給者的角色，按照市場(chǎng)價(jià)格理論，當(dāng)收益大于成本時(shí)，地方政府傾向于增加土地供給。土地作為稀缺資源需求非常旺盛，開(kāi)發(fā)商會(huì)采取一切可能的手段來(lái)獲得土地的使用權(quán)，這就增大了開(kāi)發(fā)商尋租的概率。因此，對(duì)農(nóng)村土地的使用，國(guó)家采取的是土地征用方式，而不是購(gòu)買方式?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”過(guò)程中所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益為本地區(qū)積累資金的同時(shí)，也驅(qū)使地方政府征地欲望膨脹。與此形成對(duì)比的是，本來(lái)應(yīng)該作為農(nóng)村土地交易市場(chǎng)主體之一的農(nóng)民卻只能在土地變?yōu)閲?guó)有用地之后，被給予一些微薄的補(bǔ)償價(jià)值，再加上政府的層層截留，農(nóng)民得到的補(bǔ)償更是所剩無(wú)幾。

2.殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)混淆了委托—代理關(guān)系。雖然《土地管理法》規(guī)定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民集體所有，而“屬于農(nóng)民集體所有”的土地所有權(quán)界定并不準(zhǔn)確，集體是一個(gè)抽象的概念，土地產(chǎn)權(quán)缺乏具體的歸屬對(duì)象。這種抽象的產(chǎn)權(quán)界定方式，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)形同虛設(shè)，實(shí)際上使農(nóng)村土地成為無(wú)主的公共資源，任由代理人根據(jù)自己的偏好，利用國(guó)家尚未完善的征地法規(guī)，對(duì)土地資源進(jìn)行無(wú)節(jié)制的開(kāi)發(fā)。土地征用權(quán)是國(guó)家賦予政府至高無(wú)上的權(quán)力，它凌駕于法律制度之上又受法律保護(hù)且具有強(qiáng)制性。該權(quán)力的特殊性質(zhì)使征用權(quán)被濫用的可能性非常大，因此，憲法規(guī)定了行使土地征用權(quán)的限制條款：必須對(duì)土地的原所有者給予“合理的補(bǔ)償”。不明晰的產(chǎn)權(quán)界定方式同時(shí)造成了另一個(gè)普遍存在的問(wèn)題：即，廣大失地農(nóng)民得不到所謂的“合理的征地補(bǔ)償”。沒(méi)有了法律的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，失地農(nóng)民的權(quán)益也無(wú)法被保障，他們的利益被其他利益團(tuán)體赤裸裸地瓜分了。

3.征地使用權(quán)限界定模糊增加了征地權(quán)力的使用概率。《憲法》第十條第三款規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，但何為“公共利益”在各相關(guān)法律中并沒(méi)有明確的界定。因此，目前的法律條例只有征地授權(quán)，而沒(méi)有征地權(quán)力的限制。而2004年《土地管理法的修改法案》又將征地范圍從公共利益進(jìn)一步擴(kuò)大到了以非公共利益為目的的其他用地需求，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”?？梢?jiàn)，征地用途的范圍在法律上被進(jìn)一步泛化，激勵(lì)了地方政府行使征地權(quán)力的傾向，加劇了耕地流失的速度。

4.農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)沒(méi)有在法律制度中得到體現(xiàn)。我國(guó)《土地管理法》第48條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。”這一規(guī)定表明了農(nóng)民只具備在農(nóng)地被征用以后補(bǔ)償安置方案的接受權(quán)。因此，農(nóng)村土地雖然歸農(nóng)村集體所有，但是農(nóng)民卻在農(nóng)地征用之前沒(méi)有知情權(quán)，在征用過(guò)程中沒(méi)有參與權(quán)，對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用沒(méi)有商榷權(quán)，所有這些事前與事中的權(quán)力被村級(jí)組織全權(quán)取代。農(nóng)民被排除在征地程序之外，地方基層政府越過(guò)農(nóng)民直接與開(kāi)發(fā)商達(dá)成征地協(xié)議的同時(shí)封鎖了信息，使社會(huì)監(jiān)督機(jī)制無(wú)法實(shí)施，大大節(jié)約了地方政府與用地單位進(jìn)行土地違規(guī)交易的成本。

四、如何走出農(nóng)地征用困境

委托—代理理論的另一個(gè)核心內(nèi)容是委托人如何設(shè)計(jì)一個(gè)合理的激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)解決委托—代理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，盡量化解委托人與代理人之間的利益沖突。在給予代理人合理數(shù)量的報(bào)酬，防范出現(xiàn)代理人道德風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，委托人必須要制定有效的規(guī)則，使之有利于委托人對(duì)代理人行為的監(jiān)督，并對(duì)代理人行為做出客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)，從而平衡雙方的信息掌握量。而在我國(guó)農(nóng)地征用的委托—代理關(guān)系中，代理主體的代理權(quán)是國(guó)家法律賦予的，農(nóng)民雖然是名義上的委托人，但是，由于制度約束以及產(chǎn)權(quán)歸屬的虛設(shè)使委托人的權(quán)利幾乎消失殆盡。要解決我國(guó)的農(nóng)地征用困境問(wèn)題必須首先著眼于土地制度上的改革，在此基礎(chǔ)上再考慮各種激勵(lì)約束機(jī)制以輔助合理土地制度的順利實(shí)施。

1.整合城鄉(xiāng)非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)。十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！笨梢?jiàn)，我國(guó)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的理念已經(jīng)開(kāi)始萌芽。但在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，征地將依然是取得農(nóng)地使用權(quán)的重要方式。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)要求對(duì)征收土地的用途做出嚴(yán)格的限定。對(duì)于公益性和非公益性的不同土地使用性質(zhì)，要采取不同的用地方式。只有公益性項(xiàng)目才可以征地，而征地的補(bǔ)償應(yīng)借鑒城市土地占用的補(bǔ)償方法，按照所有權(quán)市場(chǎng)的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，即提高目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體的做法可以是，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，參照當(dāng)前土地市場(chǎng)的價(jià)格給各個(gè)補(bǔ)償項(xiàng)目制定合理的補(bǔ)償價(jià)格，以保證補(bǔ)償價(jià)格的公平性。對(duì)于非公益性質(zhì)的建設(shè)用地，要使用農(nóng)村集體土地嚴(yán)格按照土地市場(chǎng)原則進(jìn)行交易，具體的出讓方式可以是：競(jìng)標(biāo)、拍賣、掛牌等方式。

2.明確農(nóng)村土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)主體。法律應(yīng)該明確界定哪一級(jí)政府或哪些組織對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛兴袡?quán)，確保產(chǎn)權(quán)主體明確到位。在我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)、政治背景下可以繼續(xù)保持集體所有權(quán)形式，但是必須以法定形式賦予農(nóng)民集體真正的所有權(quán)，即必須賦予農(nóng)民土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。同時(shí)，在堅(jiān)持土地農(nóng)民集體所有的前提下，依法將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能與所有權(quán)主體進(jìn)行分離，集體只保留對(duì)土地的終極所有權(quán)，并通過(guò)一定的收益權(quán)體現(xiàn)。十七屆三中全會(huì)上通過(guò)的《決定》中提出：“要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！钡獜母旧媳ＷC農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)主體利益，應(yīng)該進(jìn)一步賦予農(nóng)民完全的土地使用權(quán)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，農(nóng)民作為經(jīng)營(yíng)使用者，可以對(duì)土地使用權(quán)出售、交換、繼承、抵押等，并且享有土地收益的占有權(quán)。與此同時(shí)，應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)，為保障農(nóng)民的土地權(quán)益，依法對(duì)土地進(jìn)行宏觀規(guī)劃和管理。

3.在法律上消除農(nóng)民在農(nóng)地征用中的進(jìn)入壁壘，規(guī)范土地征用程序?！锻恋毓芾矸ā坊蜣r(nóng)地征用的其他相關(guān)法規(guī)條例應(yīng)該明確賦予農(nóng)民土地征用的知情權(quán)與參與權(quán)，建議對(duì)征地提出申請(qǐng)時(shí)，先由計(jì)劃被征地范圍的農(nóng)民集體表決同意之后，再提交給相關(guān)部門進(jìn)行審批。這樣，就能夠避免政府官員包攬整個(gè)征地程序，排除農(nóng)民知情權(quán)與參與權(quán)的行為，從而改變農(nóng)民在農(nóng)地征用過(guò)程中只有事后接受權(quán)的被動(dòng)局面。與此同時(shí)，廣大農(nóng)民的親身參與對(duì)政府官員的違規(guī)行為可以起到比較廣泛的社會(huì)約束作用，這就加大了違規(guī)交易的成本，也有利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信息的采集和保持信息的真實(shí)性。

4.筆者“農(nóng)轉(zhuǎn)非”土地收益的分配制度。建議在“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的過(guò)程中，地方政府只辦理審批、轉(zhuǎn)移登記手續(xù),從宏觀調(diào)控方面加以管理；財(cái)稅部門辦理稅收繳納手續(xù)。以消除集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)暗箱操作及其帶來(lái)的弊端。這樣,非公益性項(xiàng)目用地土地增值部分就歸集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶所有,地方政府不干預(yù)協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等具體過(guò)程,從而制止濫占亂用耕地和多重層面滋生腐敗的現(xiàn)象，合理補(bǔ)償就能直接到位,不被截留，使集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的土地權(quán)益獲得保障。

5.轉(zhuǎn)變基層集體組織的職能?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！贝逦瘯?huì)是基層農(nóng)民群眾自治性組織。它的職責(zé)只能是協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，幫助農(nóng)民進(jìn)行生產(chǎn)勞動(dòng)，不能干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。要將村民委員會(huì)的職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到為農(nóng)民服務(wù)、搞好社區(qū)治理的軌道上來(lái)。加強(qiáng)其社區(qū)服務(wù)職能，弱化其經(jīng)濟(jì)管理職能，從而充分尊重農(nóng)民集體依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)。

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(作者單位：四川師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 四川成都 610068)

(責(zé)編:賈偉)