賀宏斌　苑芳強

摘要：作為高速公路的衍生資源，高速公路廣告權屬的問題引起了爭議。如何保障投資人的合法利益，實現“誰投資、誰受益”的公平原則，有必要對高速公路廣告經營權進行歷史比較研究。其目的在于構建和諧法治的公路廣告行政關系，探討法治思路，尋找法治途徑，構建法治秩序。

關鍵詞：高速公路廣告；經營權；用益物權；公路行政；公路法治

中圖分類號：F50文獻標識碼：A

《中華人民共和國公路法》對我國公路社會關系的界定，給公路等基礎設施的投資主體以清晰的利益判斷和商業(yè)機會。高速公路的法治化進程與商業(yè)利用價值緊密相聯(lián)，也獲得了迅速的發(fā)展。伴隨著高速公路促進經濟發(fā)展的步伐，一些商家也將高速公路視為宣傳商品的優(yōu)質載體。高速公路兩側的一定空間，正在成為廣告主和經營者巨大經濟利益和社會利益的競爭區(qū)。誰具有合法的高速公路廣告行政主體資格、經營主體資格?其收益權分配的制度設計應該如何，值得經濟與法學專家探討。文中，筆者從界定高速公路廣告權屬內涵與外延出發(fā)，通過對高速公路投資及產權歷史發(fā)展的分析，剖析高速公路廣告行政、高速公路廣告經營主體的變化走向，進而探討高速公路廣告的收益權歸屬。通過用益物權理論，來分析高速公路廣告經營的理性特征，并以理論假設。拋磚引玉，以期對高速公路廣告這一新興資源權屬的規(guī)范利用與開發(fā)做一有益探討。

一、高速公路廣告內涵的界定

對于廣告的定義，在學理上存有爭議。有學者認為：“所謂廣告，是以營利為目的的廣告主，通過大眾傳播媒體所進行的有關商品、勞務和觀念等信息的，有說服力的銷售促進和信息傳播活動?！币灿械膶W者認為“廣告是把由廣告主付出某種代價的信息，經過藝術加工通過不同媒介向大眾傳播，達到改變或強化人們觀念和行為的目的?！备鶕吨腥A人民共和國廣告法》(以下簡稱《廣告法》)的規(guī)定，廣告，是指商品經營者或者服務提供者承擔費用，通過一定媒介和形式直接或者間接地介紹自己所推銷的商品或者所提供的服務的商業(yè)廣告。高速公路廣告不同于普通廣告。

高速公路廣告，從廣義上理解，應該包括所有形式的以高速公路使用者為主要受眾對象的廣告，既有以固定的建筑物或構筑物為支撐設施的廣告牌(匾)，又有以車體等流動實體為載體的廣告，還有以票據等為載體的廣告等；而狹義的高速公路廣告則應該是指高速公路、高速公路用地范圍內(包括高速公路服務區(qū)、立交橋的互通區(qū)、綠化帶以及隧道口、隧道口上方等用地范圍內，同時還包括一定的空間范圍)以及高速公路兩側除公路標志以外的，以高速公路使用者為受眾群體的大型廣告牌、廣告塔、宣傳牌、電子顯示箱、燈箱、張貼字畫、招牌、標牌、實物造型和其他廣告標牌設施等。筆者所研究的高速公路廣告是指狹義的廣告。

二、高速公路廣告經營權的管理現狀

高速公路廣告的經營具有跨行業(yè)、跨部門、跨行政地域的特點，其規(guī)劃和管理自然涉及不同地域的工商、土地、文化、交通、城建等部門，各系統(tǒng)(部門)執(zhí)法的慣性，往往習慣于從本位主義出發(fā)，制定相應的保護規(guī)范，使其利益關系置于一定系統(tǒng)內的調節(jié)之中。這些規(guī)范位階較低，涉及自身相關法律關系又難以有效調整的規(guī)范與制度，制約了高速公路廣告社會關系的正常調整。其主要問題分析如下：

(一)高速公路廣告權屬及相關規(guī)范的缺失

面對高速公路兩側特定空間的廣告利用資源與機會，其產權關系如何界定，是當前高速公路行政法治遇到的突出問題之一。高速公路的快速發(fā)展，給高速公路廣告管理工作增添了許多新的內容與需要。高速公路廣告行政，僅以普通的公路的法律規(guī)定及廣告法律規(guī)范為依據規(guī)范，不足以在法理意義內實現權利義務的平衡，不足以在公平價值內體現利益規(guī)律。高速公路廣告資源屬于衍生的特殊資源，其行政法治依據、制度，當然須具有升華到高速公路特殊資源調整的范疇。高速公路有別于其他公路的融資渠道，使高速公路在經營權屬及收益的分配機制上有別于其他的公路。作為高速公路衍生的資源，高速公路廣告的產權資源，在法理意義上當囊括公路路產、路權的調整范疇。出于對路產資源的安全與價值考慮，高速公路廣告行政應與公路路政執(zhí)法相一致，并與道路交通安全管理相平衡。目前，《公路法》等法律的原則規(guī)定，對高速公路廣告經營管理具有原則指導價值，探討其相關行政主體資格與職權范疇，完善高速公路廣告設置的工程技術標準，是一個亟待解決的工程法學與法制問題。

(二)廣告主權利與義務的不對稱性造成路產資源相關權益的流失

《收費公路管理條例》明確規(guī)定，廣告經營權是收費公路投資者的合法權益，這還不能充分保證投資者應有的權益。高速公路廣告設置的土地空間，依土地權屬關系可分為公共空間和非公共空間兩類。前者的地上權屬于國家，后者的地上權屬于使用單位或其他主體。根據現行法律規(guī)范，依法取得高速公路經營權的單位，其廣告經營權僅在公共空間范圍內，即高速公路、高速公路用地范圍。高速公路廣告是直接以高速公路過往行人為受眾群體，就是說，高速公路廣告的出現，是高速公路投資建設與運營的結果。沒有高速公路，就沒有高速公路廣告收益，兩者存在著直接的關系。高速公路廣告投資者是因利用高速公路的衍生價值獲得了利益，就應承擔相應的義務。如果其不承擔相應的義務，就產生了利益平衡的缺失，是否具有損害高速公路投資者權益的嫌疑，值得思考。一些廣告投資者在利益的驅使下，在建筑紅線以外(即不在路政管理機構管理的范圍內)很小的范圍內設置高速公路廣告，從而達到逃避義務的目的。綜上所述，現有法律規(guī)范對保證權利與義務的對等方面尚存缺失，不利于保護高速公路投資者的權益，造成了投資者資金回收期長，不利于和諧、平等的高速公路社會關系的形成，更不利于高速公路的建設與發(fā)展。

(三)規(guī)范有序的高速公路廣告行政規(guī)范尚需完善與配套

《廣告法》第三十三條規(guī)定，“戶外廣告的設置規(guī)劃和管理辦法，由當地縣級以上地方人民政府組織廣告監(jiān)督管理、城市建設、環(huán)境保護、公安等有關部門制定”，即地方人民政府是制定戶外廣告設置規(guī)劃和管理辦法的行政主體。國家工商行政管理局《戶外廣告登記管理規(guī)定》規(guī)定，“縣以上的工商行政管理局是戶外廣告的登記管理機關”，有與《廣告法》原則相悖之嫌，可能形成戶外廣告(包括高速公路廣告)規(guī)劃和管理的主體缺失。高速公路廣告是否屬于“戶外廣告”的范疇，“戶外”和“公路兩側”是否屬于同一空間范疇?是否屬于同一調整對象?是否應該考慮相鄰法律利益關系的問題等，值得推敲。

隨著經濟社會的發(fā)展，高速公路廣告商業(yè)利益調整等規(guī)范的問題還將存在，工商行政管理部門獨家審批監(jiān)管戶外廣告(包括高速公路廣告)，調整廣告社會關系，是否可以包容所有的廣告社會關系，值得思考。如果由規(guī)劃、交通、環(huán)衛(wèi)、城建、公安等多頭行政共管，其法治成本和效率又將引發(fā)什么問題?可

見，形成統(tǒng)一有序的高速公路廣告行政管理制度體系，具有重要價值。

三、高速公路廣告經營權的歷史比較分析

在《公路法》出臺前，高速公路作為由國家投資建設的具有公益性質的基礎設施，所有權與經營權是統(tǒng)一的，所有權歸國家，交通主管部門委托公路管理機構負責管理、經營。高速公路廣告沒有納入到路產的范圍之內，由工商管理部門進行行政審批，所得收益由國家享有。1987年10月國家工商管理總局發(fā)布的《廣告管理條例》第二條規(guī)定：“凡通過報刊、廣播、電視、電影、路牌、櫥窗、印刷品、霓虹燈等媒介或者形式，在中華人民共和國境內刊播、設置、張貼廣告、均屬本條例管理范圍?！钡谖鍡l：“廣告的管理機關是國家工商行政管理機關和地方各級工商行政管理機關?！?/p>

《公路法》出臺后，我國公路的投資格局發(fā)生了變化，其產權制度和經營管理更具有產權利益保護特征。根據《公路法》規(guī)定，為了籌集公路建設基金，加快公路建設速度，國家允許具有特定資格的國內外經濟組織投資建設高速公路，對已建成的收費公路，國家允許將其經營權有償轉讓，這就使得公路所有權與經營權具有分離的特點。由具有特定資格的法人組織經營高速公路，自然離不開公路權屬利益及相關資源權屬的界定、開發(fā)。根據法理學中權利與義務平衡的原則，作為路產的衍生資源，高速公路廣告依托高速公路獲得了經濟價值，所獲得收益源權基礎，理應源于高速公路投資者的相關權益。2004年交通部發(fā)布的《收費公路管理條例》中第二十條規(guī)定：“收費公路的權益，包括收費權、廣告經營權、服務設施經營權。轉讓收費公路權益的，應當依法保護投資者的合法利益?！边@樣就明確的規(guī)定了高速公路廣告的收益權由投資者享有。

在高速公路經營權的界定和轉讓界定中，有關的法律、規(guī)章逐漸將廣告經營權納入其中。1996年10月交通部發(fā)布的《公路經營權有償轉讓管理辦法》對公路經營權的界定有明確的規(guī)定，第五條“公路經營權是依托在公路實物資產上的無形資產，是指經省級以上人民政府批準，對已建成通車公路設施允許收取車輛通行費的收費權和由交通部門投資建成的公路沿線規(guī)定區(qū)域內服務設施的經營權?！钡诹鶙l“轉讓公路經營權是由省級交通主管部門授權所屬的公路經營公司，將經批準的規(guī)定范圍內的全部或部分公路經營權，在一定期限內轉讓給具有法人資格的境內、外單位經營的一種特許行為?！睂τ趶V告經營權的轉讓范圍，第九條也做了規(guī)定：“公路經營權轉讓范圍的具體內容為：40公里四車道以上的公路路段及500米四車道以上獨立的大型橋梁、隧道等公路設施車輛通行費的收費權和公路沿線規(guī)定區(qū)域內的飲食、加油、車輛維修、商店、廣告等服務設施的經營權?！?/p>

制度設計是高速公路廣告行政的基本要求。不規(guī)范高速公路廣告設置，有可能造成高速公路投資者的相關權益流失，同時給路產安全和道路交通安全也造成一定的隱患。確立交通主管部門在高速公路廣告行政中的行政主體地位，保護好公路路產，也是履行《公路法》關于確保公路處于良好的技術狀態(tài)的公路行政要求。2004年修訂的《中華人民共和國公路法》第五十四條規(guī)定：“任何單位和個人未經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準，不得在公路用地范圍內設置公路標志以外的其他標志?！睂τ趶V告設置的位置，第五十六條規(guī)定：“除公路防護、養(yǎng)護需要的以外，禁止在公路兩側的建筑控制區(qū)內修建建筑物和地面構筑物……”建筑控制區(qū)以外設置高速廣告，其行政應該有一個基于路產安全與道路交通安全的廣告控制(緩沖帶)區(qū)。

四、以用益物權取得高速公路廣告經營權的理論設想

作為維護我國社會主義基本經濟制度的一部重要法律，《物權法》的制定對于明晰權屬，定分止爭，物盡其用，平等保護公私合法財產和權益具有十分重要的意義。如何從法理上理解高速公路所有權和經營權相分離的事實，保護投資人的利益，以用益物權來獲得高速公路廣告經營權存在理論上的可行性。

物權法中所講的“物”，并不是泛指世間的一切物質體，而是指人體之外，能滿足人類某種需要，又能為人力所支配的物。能夠進入物權法中的物質財富的多少。一是決定于人們征服自然能力的大小，二是決定于不同的社會制度。隨著科學技術日新月異的進步，人們征服自然的能力不斷擴大，能為人們所控制利用的財富也就日益豐富。隨著社會主義市場經濟發(fā)展，高速公路也應該納入物權法中的物的范圍。

用益物權，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利。用益物權作為物權之一種，著眼于物的使用價值。傳統(tǒng)的以物的“所有”為中心的物權觀念，已經被以物的“利用”為中心的現代物權觀念所取代。作為以物的使用、收益為內容的用益物權，正是現代物權法以利用為中心的物權觀念的主要載體。可以說，現代物權法的核心在于用益物權。用益物權人支配的是使用價值，權利人設立該權利的目的是為了獲取使用價值，物的使用價值的支配性使得用益物權人對于標的物沒有法律上的處分權，因而用益物權又可稱之為使用價值權。用益物權的主旨在于權利人對他人之物的使用價值進行支配。用益物權的社會功能在于“增進物盡其用的經濟效用，即擁有其物者得自不使用，而使他人利用之，以收取利益。無其物者得支付代價而利用他人之物，而不必取得其所有權”。

《物權法》第一百一十七條“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利”。同一物具有不同的使用價值，隨著社會的進步和科技的發(fā)展，不同的使用者可以同時占有同一標的物，立體使用、交叉使用成為可能?！耙晃镆粰唷睉撌侵杆袡喽皇侵甘褂脵唷２煌臋嗬藢ν晃锟梢匀〉貌煌挠靡嫖餀?，每一種用益物權的內容、范圍、期限應受到有關法規(guī)或協(xié)議的限制，一種用益物權不得侵犯同一標的物的另一種用益物權。

高速公路廣告權屬界定具有行政法治的挑戰(zhàn)意義。高速公路的所有權歸國家所有，有資格的國內經濟組織以投資的方式獲得了高速公路的部分或全部的使用權來獲得收益，取得用益物權。高速公路的收益主要有三個方面：收費權、廣告經營權、服務設施經營權。通過用益物權的方式來得到高速公路廣告經營的收益，需要受到物權內容、范圍的限制。用益物權具有請求權，當高速公路廣告資源受到侵害時，權利人有權請求恢復物權的原狀或防止侵害，保護自己的合法權益。