代保平

[摘要]對(duì)印度尼西亞(下稱印尼)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)前后迥異的態(tài)度開啟了美國(guó)對(duì)印尼外交政策的探索。美國(guó)對(duì)印尼政策的形成確立包括兩個(gè)階段，第一階段從1945～1949年，這是美國(guó)對(duì)印尼政策的起源時(shí)期。第二階段1950～1955年則是美國(guó)的印尼政策的最終確立時(shí)期。確立的標(biāo)志就是1955年5月NSC5518號(hào)文件的最終出臺(tái)。至此，美國(guó)的印尼認(rèn)識(shí)形成了一種穩(wěn)定的判斷，服從并服務(wù)于美國(guó)的全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略，遏制印尼走向共產(chǎn)主義是整個(gè)政策的核心，該文件也成為蘇加諾執(zhí)政時(shí)期美國(guó)構(gòu)筑印尼政策的藍(lán)本。

[關(guān)鍵詞]美國(guó)，印度尼西亞，外交政策，NSC5518

[中圖分類號(hào)]K7[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0457-6241(2009)10-0059-09

印度尼西亞作為東南亞地區(qū)的人口和資源大國(guó)，戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)其外交政策頗值得探討。國(guó)內(nèi)外學(xué)者在闡述美國(guó)戰(zhàn)后的印尼政策時(shí)，多以美國(guó)各屆政府作為時(shí)間段來討論政策的演變。筆者覺得戰(zhàn)后印尼作為一個(gè)新獨(dú)立國(guó)家，在蘇加諾執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)對(duì)印尼的外交政策有一定的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這種穩(wěn)定性的建立基于美國(guó)在戰(zhàn)后對(duì)印尼新興國(guó)家政權(quán)特性、政治構(gòu)成以及中立外交基本認(rèn)識(shí)的成型。本文主要從美印關(guān)系的互動(dòng)起源以及艾森豪威爾政府期間國(guó)家安全委員會(huì)5518號(hào)文件的出臺(tái)來探討戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)印尼外交政策形成的過程。

一、戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)印尼外交政策的起源

二戰(zhàn)末期，美國(guó)出于聯(lián)合歐洲盟國(guó)對(duì)日本最后一擊的考慮，在英國(guó)和荷蘭的壓力下，放棄了對(duì)東南亞原歐洲盟國(guó)殖民地領(lǐng)土的占有，在1945年7月召開的波茨坦會(huì)議上，美國(guó)首次表示同意移交荷屬東印度的軍事管轄權(quán)，這也宣告了杜魯門正式放棄了羅斯福關(guān)于東南亞管轄地非殖民化的構(gòu)想。戰(zhàn)后初期，美國(guó)在很多問題上都需要?dú)W洲盟國(guó)的支持，同時(shí)美國(guó)也堅(jiān)定地認(rèn)為印尼缺乏在二十年內(nèi)建立自治政府的政治能力，印尼獨(dú)立仍然是個(gè)遙遠(yuǎn)的目標(biāo)。正是出于這些考慮，美國(guó)在殖民地問題上表現(xiàn)出“中立”傾向，不愿意卷入印尼事務(wù)。

1945年8月15日，日本宣布投降，印尼獨(dú)立運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)者蘇加諾利用英美無暇顧及的時(shí)機(jī)，于8月17日宣布獨(dú)立，成立了印度尼西亞共和國(guó)。印尼的獨(dú)立對(duì)宗主國(guó)荷蘭是一直接挑戰(zhàn)。荷蘭在二戰(zhàn)中遭到了巨大打擊，其狹小的國(guó)土和貧乏的資源使它比任何歐洲殖民國(guó)家都依賴于殖民地，因此荷蘭強(qiáng)烈反對(duì)印尼的獨(dú)立，并拒絕與印尼新政府進(jìn)行任何性質(zhì)的談判。

由于波茨坦會(huì)議規(guī)定東南亞是英國(guó)的受降區(qū)，英軍在荷蘭的支持下進(jìn)入印尼。1945年9月29日，荷蘭跟隨英軍重返印尼。英荷以受降名義占領(lǐng)了印尼一些大城市和戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)，這使得當(dāng)?shù)氐男蝿?shì)開始緊張起來。美國(guó)密切關(guān)注印尼形勢(shì)，但一直保持不介入的狀態(tài)。1945年11月美國(guó)國(guó)務(wù)卿伯恩斯指出：“鑒于該地區(qū)形勢(shì)的復(fù)雜化，美國(guó)不打算采取任何過早的或不成熟的行動(dòng)。”但這一時(shí)期印尼問題已引起美國(guó)國(guó)內(nèi)的爭(zhēng)論，因?yàn)楹商m軍隊(duì)重返印尼的時(shí)候，所使用的卡車是美國(guó)制造的，裝備上印著USA的標(biāo)志。美國(guó)輿論不斷抨擊政府仍然在向荷蘭的殖民行動(dòng)提供援助。在這種情況下，杜魯門政府開始敦促荷蘭與印尼進(jìn)行談判，以打破目前的僵局。而此時(shí)美國(guó)的盟國(guó)英國(guó)在印尼的行動(dòng)也遭到了國(guó)際社會(huì)的指責(zé)，戰(zhàn)后無暇顧及遠(yuǎn)東的英國(guó)希望美國(guó)能夠介入印尼事務(wù)。1945年12月美國(guó)駐荷大使霍恩貝克向國(guó)務(wù)院指出，美國(guó)和西方聯(lián)盟的重要利益已經(jīng)與印尼局勢(shì)的發(fā)展聯(lián)系起來，并將受到不利的影響，美國(guó)政府應(yīng)該在印尼問題上奉行一種積極的政策。在英美的壓力下，荷蘭政府也認(rèn)識(shí)到必須采取行動(dòng)來緩和與印尼之間的僵持局面。1946年2月，荷蘭開始與印尼共和國(guó)談判。

在荷蘭與印尼的談判中，美國(guó)基本不介入，但對(duì)談判連續(xù)陷入僵局十分不安。而此時(shí)，蘇聯(lián)開始指責(zé)英國(guó)在印尼的行動(dòng)，美國(guó)國(guó)務(wù)院擔(dān)心印尼形勢(shì)的持續(xù)惡化會(huì)使蘇聯(lián)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上重新提出印尼問題。1946年8月，國(guó)務(wù)院要求霍恩貝克向荷蘭政府施加壓力，要求荷蘭采取一種與印尼共和國(guó)和解的談判姿態(tài)，以抵制蘇聯(lián)可能采取的行動(dòng)。

在美英等多方壓力下，荷蘭政府采取了務(wù)實(shí)的態(tài)度。1946年11月15日，荷蘭和印尼雙方達(dá)成了《林芽椰蒂協(xié)定》。該協(xié)定指出：印尼共和國(guó)應(yīng)和其他荷蘭殖民地組成印度尼西亞聯(lián)邦，然后建立一個(gè)由荷蘭王國(guó)和印度尼西亞聯(lián)邦組成的“荷蘭—印度尼西亞聯(lián)盟”，以荷蘭女王為元首；此外印尼必須賠償外國(guó)資本在印尼的損失；聯(lián)邦成員國(guó)的外交和財(cái)政須與荷蘭協(xié)商。該協(xié)定雖然把印尼確定為荷蘭的附庸，但印尼獨(dú)立者從長(zhǎng)遠(yuǎn)方面考慮還是表示接受此方案。美國(guó)也感到滿意，美國(guó)認(rèn)為此協(xié)定既可使印尼逐步向民族自治和平演進(jìn)，同時(shí)也保持了荷蘭在印尼的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)影響，這與美國(guó)在戰(zhàn)后對(duì)東南亞的基本設(shè)想一致。按照《林芽椰蒂協(xié)議》規(guī)定，1946年11月30日英國(guó)軍隊(duì)全部撤出了印尼。隨著英軍的撤離，印尼出現(xiàn)了權(quán)力真空，作為戰(zhàn)后自由世界的領(lǐng)導(dǎo)者美國(guó)必須面對(duì)這一問題。1947年冷戰(zhàn)出現(xiàn)，印尼殖民地沖突有可能醞釀成為世界性的重大問題，這使美國(guó)在全球的對(duì)蘇冷戰(zhàn)戰(zhàn)略中不得不顧忌印尼的局勢(shì)。同時(shí)荷蘭的殖民統(tǒng)治者壟斷了印尼所有的資源，這也不利于美國(guó)與印尼保持正常的商業(yè)關(guān)系?；诜N種考慮美國(guó)開始敦促雙方切實(shí)履行《林芽椰蒂協(xié)定》。

1947年5月27日，荷蘭政府向印尼提出了履行《林芽椰蒂協(xié)定》的最后通牒，即印尼必須最終接受《林芽椰蒂協(xié)定》所擬訂的條款。荷蘭只給印尼共和國(guó)14天時(shí)間做出答復(fù)，但印尼政府在國(guó)內(nèi)反對(duì)呼聲的壓力下拒絕接受。隨后荷蘭人不顧美國(guó)的勸告，悍然發(fā)動(dòng)了對(duì)印尼的第一次“警衛(wèi)行動(dòng)”。此次行動(dòng)中荷蘭軍隊(duì)在短時(shí)間內(nèi)就占領(lǐng)了印尼的主要地區(qū)。“警衛(wèi)行動(dòng)”引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。7月20日，印度和澳大利亞就印尼問題向聯(lián)合國(guó)安理會(huì)提出申請(qǐng)，很快就被列入安理會(huì)議事日程。1947年8月1日，安理會(huì)通過決議，呼吁印荷雙方停止敵對(duì)行動(dòng)，通過仲裁或和平手段解決爭(zhēng)端，荷蘭和印尼共和國(guó)都接受了安理會(huì)的決議。

聯(lián)合國(guó)的介入使印尼問題國(guó)際化。1947年8月26日，聯(lián)合國(guó)組成了一個(gè)安理會(huì)調(diào)停委員會(huì)，該委員會(huì)由美國(guó)、澳大利亞和比利時(shí)三國(guó)代表組成。美國(guó)開始直接介入印尼與荷蘭的沖突中。1947年12月三國(guó)調(diào)停委員會(huì)提出了一個(gè)“圣誕節(jié)通告”，該通告建議雙方都停止目前的軍事接觸，同時(shí)擱置對(duì)主權(quán)的爭(zhēng)議。荷蘭和印尼雙方都表示接受。根據(jù)雙方緩和的態(tài)度，在美國(guó)的調(diào)停下，1948年1月17日，荷蘭和印尼共和國(guó)的代表在美國(guó)的倫威爾號(hào)軍艦上簽訂了《倫威爾協(xié)定》。該協(xié)定明確雙方就地?；?，并且以“范·莫克線”為分界線。該協(xié)定暫時(shí)阻止了荷蘭對(duì)印尼發(fā)動(dòng)新的軍事行動(dòng)，但是雙方的分歧仍然嚴(yán)重。

1948年5月，蘇聯(lián)準(zhǔn)備和印尼建立領(lǐng)事關(guān)系。蘇聯(lián)的這一做法引起了美國(guó)國(guó)務(wù)院的極大關(guān)注，美國(guó)擔(dān)心目前局勢(shì)的惡化會(huì)影響

美國(guó)在印尼的戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)利益。于是美國(guó)聯(lián)合澳大利亞采取了更為積極的行動(dòng)以打破目前的僵局。美國(guó)代表杜波伊斯和澳大利亞代表托馬斯·克里奇立共同提出議案，主張分階段逐步解決印尼的主權(quán)過渡問題。6月21日，印尼共和國(guó)表示接受該議案，愿意作為進(jìn)一步談判的基礎(chǔ)。荷蘭則保持強(qiáng)硬態(tài)度，不接受該方案并中斷了和印尼之間的所有談判。荷蘭充分利用美國(guó)對(duì)共產(chǎn)主義恐懼的心理，大肆攻擊印尼民族主義運(yùn)動(dòng)中的共產(chǎn)主義因素，并表示荷蘭必須采取行動(dòng)幫助印尼共和國(guó)清除印尼內(nèi)部共產(chǎn)主義勢(shì)力。荷蘭的做法迎合了美國(guó)對(duì)共產(chǎn)主義的恐慌。1948年8月美國(guó)駐印尼總領(lǐng)事萊文古德敦促國(guó)務(wù)院宣布杜魯門主義適用于印度尼西亞。這意味著美國(guó)的印尼政策中也必須考慮遏制共產(chǎn)主義的因素。

但隨后印尼內(nèi)部發(fā)生的一個(gè)政治事件使美國(guó)改變了態(tài)度。由于哈達(dá)政府對(duì)于荷蘭咄咄逼人的態(tài)度顯得軟弱，引起了印尼社會(huì)的廣泛不滿。1948年9月，印尼共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“人民民主陣線”在茉莉芬地區(qū)發(fā)動(dòng)暴動(dòng)?！败岳蚍沂录卑l(fā)生后，印尼共和國(guó)迅速做出反應(yīng)。1948年11月底印尼蘇加諾政府鎮(zhèn)壓了暴動(dòng)，有大約35000名印尼共產(chǎn)黨等左翼分子被捕，其中約10000人慘遭殺害。印尼共產(chǎn)黨的組織和領(lǐng)導(dǎo)核心遭到極大破壞。在冷戰(zhàn)愈演愈烈的1948年，蘇加諾和哈達(dá)對(duì)共產(chǎn)黨左翼分子的鎮(zhèn)壓為美國(guó)對(duì)印尼新生政權(quán)贏得了好感。杜魯門開始重新思考自己的印尼政策。1948年9月23日，國(guó)務(wù)院的一份備忘錄中明確表示：“如果荷蘭繼續(xù)實(shí)行拖延策略，國(guó)務(wù)院將支持安理會(huì)采納美國(guó)代表的提案，只要印尼共和國(guó)保持非共產(chǎn)主義性質(zhì)，美國(guó)還將在經(jīng)濟(jì)上提供援助?！?/p>

美國(guó)開始逐步調(diào)整在荷印沖突中的立場(chǎng)，不斷向荷蘭施加壓力，調(diào)停委員會(huì)也開展了大量的工作。1948年12月19日，荷蘭不顧美國(guó)的勸阻發(fā)動(dòng)了第二次“警衛(wèi)戰(zhàn)爭(zhēng)”。蘇加諾和內(nèi)閣一半成員主動(dòng)就俘，荷蘭取得軍事勝利卻不得不面對(duì)外交的失敗，荷蘭的武力行動(dòng)遭到國(guó)際社會(huì)各方面的譴責(zé)。雖然美國(guó)與荷蘭之間屬于盟友關(guān)系，但最終美國(guó)也順應(yīng)國(guó)際呼聲表示了對(duì)荷蘭的不滿。

1948年12月23日，副國(guó)務(wù)卿臘斯克給美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)代表團(tuán)的電文中指出，荷蘭在印尼的行動(dòng)與美國(guó)重要的國(guó)家利益發(fā)生了嚴(yán)重沖突。美國(guó)必須付諸真正的行動(dòng)支持聯(lián)合國(guó)維護(hù)和平的行動(dòng)，特別是和其他重要成員國(guó)采取一致行動(dòng)。12月24日，美國(guó)與中國(guó)(國(guó)民黨政府)、哥倫比亞等國(guó)一起向聯(lián)合國(guó)安理會(huì)提出建議，呼吁印荷雙方停止敵對(duì)行動(dòng)，并撤回其先前根據(jù)《倫威爾協(xié)定》規(guī)定的?；鸬攸c(diǎn)，但荷蘭置之不理。

美國(guó)在戰(zhàn)后一直主導(dǎo)著聯(lián)合國(guó)的運(yùn)行，荷蘭拒不服從聯(lián)合國(guó)的決議讓美國(guó)極其尷尬。美國(guó)國(guó)會(huì)中對(duì)杜魯門的印尼政策抨擊越來越強(qiáng)烈，國(guó)會(huì)認(rèn)為政府從來沒有真正利用終止馬歇爾援助來迫使荷蘭退步。荷蘭的頑固立場(chǎng)導(dǎo)致了印尼局勢(shì)的進(jìn)一步惡化，隨著亞洲中國(guó)革命形勢(shì)的逆轉(zhuǎn)，美國(guó)也開始擔(dān)心共產(chǎn)主義勢(shì)力在該地區(qū)的擴(kuò)張。荷蘭的強(qiáng)硬政策已經(jīng)和美國(guó)的全球戰(zhàn)略產(chǎn)生了沖突，美國(guó)決意放棄中間立場(chǎng)。

1949年1月7日，美國(guó)在安理會(huì)發(fā)表聲明，首次公開譴責(zé)荷蘭政府違反了聯(lián)合國(guó)憲章，并敦促荷蘭應(yīng)為解決印尼問題制定出切實(shí)可行的明確計(jì)劃。3月9日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿艾奇遜更加強(qiáng)硬地表示，在印尼問題達(dá)成與安理會(huì)決議一致解決方案之前，美國(guó)有必要拒絕向荷蘭提供軍事裝備援助。1949年3月29日國(guó)務(wù)院政策計(jì)劃委員會(huì)在第51號(hào)文件“美國(guó)對(duì)東南亞的政策”中明確了美國(guó)在東南亞的目標(biāo)。針對(duì)印尼沖突，該文件指出：“舊有的殖民統(tǒng)治無法遏制戰(zhàn)后殖民地向共產(chǎn)主義的邁進(jìn)，荷蘭注定要失敗，荷蘭對(duì)印尼的軍事進(jìn)攻將惡化目前美歐之間的經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃?！蔽募瑫r(shí)警告，越晚促使荷蘭把政權(quán)交給反共傾向的印尼政府，越有可能促使目前具有反共性質(zhì)的印尼共和國(guó)走向共產(chǎn)主義。文件認(rèn)為美國(guó)必須施加壓力，促使荷蘭回到談判桌前。

在美國(guó)的強(qiáng)硬壓力下，荷蘭也由于戰(zhàn)后自身經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)緩慢，無法支撐長(zhǎng)期的軍事作戰(zhàn)，遂開始與印尼重新談判。1949年4月14日，荷蘭方面與印尼共和國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在雅加達(dá)恢復(fù)了談判。6月22日，雙方達(dá)成了一個(gè)關(guān)于召開圓桌會(huì)議的協(xié)定。8月23日，圓桌會(huì)議在海牙召開，美國(guó)國(guó)務(wù)院積極參與了會(huì)議基本問題的討論。11月2日，圓桌會(huì)議閉幕，雙方簽訂了一個(gè)“圓桌會(huì)議協(xié)定”，協(xié)定指出：印尼共和國(guó)和其他15個(gè)邦政府成立聯(lián)邦共和國(guó)，組成荷蘭——印度尼西亞聯(lián)邦。荷蘭女王為印尼國(guó)家元首，印尼的外交、財(cái)政和文化等方面與荷蘭永久合作。同時(shí)印尼必須保證荷蘭在印尼的權(quán)益。西伊里安仍由荷蘭占領(lǐng)，主權(quán)移交一年后由雙方協(xié)商解決西伊里安的最終歸屬。1949年12月27日，荷蘭政府正式向印尼移交了主權(quán)。1950年8月17日，蘇加諾正式宣布成立統(tǒng)一的印度尼西亞共和國(guó)(西伊里安除外)。印尼最終成為一個(gè)主權(quán)獨(dú)立的國(guó)家。

二、美國(guó)對(duì)印尼政策的確立

印尼是一個(gè)群島國(guó)家，東西承接太平洋和印度洋的通道，南北連接?xùn)|南亞國(guó)家和澳大利亞，戰(zhàn)略位置極其重要。同時(shí)，印尼也是一個(gè)資源大國(guó)，盛產(chǎn)錫、天然橡膠和石油等戰(zhàn)略物資。鑒于印尼在東南亞的特殊地位，印尼獨(dú)立后，美國(guó)一直試圖把印尼拉入西方陣營(yíng)。

早在印尼獨(dú)立前的1948年12月，喬治·凱南就認(rèn)為美國(guó)應(yīng)當(dāng)把印尼作為從北海道到蘇門答臘的沿海島嶼防務(wù)鏈中的重要陣地。印尼將成為亞洲大陸上對(duì)抗共產(chǎn)主義的重要政治和經(jīng)濟(jì)力量。1949年12月美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的NSC48/2號(hào)文件“美國(guó)關(guān)于亞洲的立場(chǎng)”中再次重申東南亞是日本南下至印度大陸遏制共產(chǎn)主義防線上絕對(duì)不可缺少的部分。美國(guó)要保持亞洲大陸沿海島嶼防務(wù)鏈的完整，通過政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的援助加強(qiáng)亞洲非共產(chǎn)黨國(guó)家的勢(shì)力，促進(jìn)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)自立和政治穩(wěn)定。

1950年1月，國(guó)務(wù)卿艾奇遜在致杜魯門的備忘錄中指出，隨著共產(chǎn)黨對(duì)亞洲威脅的增加，將印尼留在反共陣營(yíng)中就尤顯重要。為此美國(guó)向印尼提供了一些援助。1950年1月9日杜魯門批準(zhǔn)給予印度尼西亞警察部隊(duì)500萬美元的軍事援助，以保證印度尼西亞的國(guó)內(nèi)“反對(duì)共產(chǎn)黨侵犯的”安全。同年2月美國(guó)進(jìn)出口銀行宣布為了重建印尼經(jīng)濟(jì)，同意借給印尼1億美元作為支付美國(guó)貨物的款項(xiàng)。

印尼獨(dú)立后期，美國(guó)對(duì)印尼的幫助使印尼新政府對(duì)美國(guó)懷有好感。但美國(guó)駐印尼首任大使柯克蘭根據(jù)《圓桌協(xié)定》所規(guī)定的內(nèi)容，一再要求印尼必須償還荷屬東印度拖欠美國(guó)的債務(wù)，同時(shí)美國(guó)在歸還西伊里安問題上緘默不語，這就使得印尼與美國(guó)難以互相信任。經(jīng)受長(zhǎng)期殖民統(tǒng)治的印尼民族領(lǐng)導(dǎo)人蘇加諾更傾向遵循獨(dú)立或中立的外交以避免印尼被拉入任何一個(gè)集團(tuán)的勢(shì)力范圍。

1950年9月印尼加入聯(lián)合國(guó)，此時(shí)朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)激戰(zhàn)正酣，由于印尼的特殊地理位置，美國(guó)需要印尼表達(dá)自己的態(tài)度。但印尼政府明確表示中立，并且禁止在朝鮮軍事行動(dòng)的軍

艦在印尼港口加油、裝貨或修理。同年10月，印尼外長(zhǎng)羅姆向美國(guó)表示：印尼不能接受美國(guó)提出的“互助防御計(jì)劃”下的任何軍事援助。1950年底，聯(lián)合國(guó)討論決議要求中國(guó)從朝鮮撤軍時(shí)，印尼投了棄權(quán)票。印尼的做法使美國(guó)十分不滿?？驴颂m對(duì)印尼政府的棄權(quán)表示遺憾，并對(duì)蘇加諾指出，印尼應(yīng)該認(rèn)識(shí)到中國(guó)人進(jìn)入朝鮮是蘇聯(lián)控制亞洲計(jì)劃的一部分，如果印度尼西亞要求自身免遭侵略，構(gòu)建亞洲大陸的防務(wù)是至關(guān)重要的?？驴颂m還旁敲側(cè)擊地威脅印尼，指出，由于美國(guó)和參與朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的盟國(guó)對(duì)美國(guó)產(chǎn)品的需求日益增多，因而美國(guó)難以在共同防御援助計(jì)劃之外向非參加國(guó)提供裝備。對(duì)于印尼中立的外交傾向，美國(guó)經(jīng)常用停止其援助來加以威脅。

美國(guó)接下來的做法激怒了印尼政府。在事先未做說明的情況下，1952年1月美國(guó)與印尼外長(zhǎng)蘇巴多締結(jié)了一個(gè)經(jīng)濟(jì)和軍事協(xié)定。而根據(jù)美國(guó)1951年通過的《共同安全法》中511(a)條款規(guī)定，凡接受美國(guó)軍事援助的國(guó)家必須為自由世界的防務(wù)做出貢獻(xiàn)。蘇巴多簽訂的條約和前兩任政府，即哈達(dá)內(nèi)閣時(shí)期印尼與美國(guó)簽訂的警備援助，納席爾內(nèi)閣時(shí)期印尼與美國(guó)簽署的經(jīng)濟(jì)協(xié)作協(xié)定實(shí)際上構(gòu)造了印尼與美國(guó)的雙邊盟約。美國(guó)國(guó)務(wù)院頗為得意，國(guó)務(wù)卿艾奇遜高度評(píng)價(jià)了柯克蘭的做法，指出：“盡管印尼敏感和珍視獨(dú)立政策，但是通過你的行動(dòng)，你已經(jīng)說服印尼政府采取了同西方結(jié)盟的額外步驟?！痹摋l約一經(jīng)暴露，立即遭到印尼國(guó)內(nèi)批評(píng)。國(guó)內(nèi)各界普遍認(rèn)為這是明顯親西方的舉動(dòng)，這與印度尼西亞宣揚(yáng)的獨(dú)立外交政策相違背。以親美的馬斯友美黨為主的蘇基曼政府在此問題上的錯(cuò)誤舉動(dòng)遭到國(guó)內(nèi)強(qiáng)烈批評(píng)，政府很快倒臺(tái)，被新組建的韋落坡政府取代，馬斯友美黨在新內(nèi)閣中處于弱勢(shì)地位。一年后，韋落坡政府也迅速倒臺(tái)。1953年7月以獨(dú)立姿態(tài)著稱的印尼民族黨領(lǐng)袖阿里第一次組閣，馬斯友美黨首次被排斥在外。左翼傾向阿里政府的出現(xiàn)以及親美勢(shì)力的損失，美國(guó)放緩了繼續(xù)拉攏印尼進(jìn)入西方陣營(yíng)的步驟。同樣在西伊里安問題上美國(guó)政府的沉默也阻礙了美印關(guān)系向前發(fā)展。

1953年7月阿里政府的上臺(tái)令美國(guó)感到不快。7月31日美國(guó)駐印尼代辦霍恩撒爾在給國(guó)務(wù)院的電報(bào)中指出：“無論在國(guó)內(nèi)政策和外交政策上，阿里內(nèi)閣必將朝著左傾方向發(fā)展，并且可能敵視美國(guó)的利益?！贝稳肇?fù)責(zé)遠(yuǎn)東事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿幫辦約翰遜在致國(guó)務(wù)卿杜勒斯的備忘錄中指出：“印尼目前基本的政治斗爭(zhēng)圍繞著是否要與共產(chǎn)黨合作的問題，印尼民族黨雖然是非共政黨，但很顯然，他們之間可以合作?！?/p>

艾森豪威爾政府對(duì)阿里政府的傾向表示擔(dān)憂，責(zé)令情報(bào)政策部門對(duì)印尼形勢(shì)做出正確評(píng)估。在1953年9月18日中情局提供的特殊評(píng)估報(bào)告(SE-51)中指出，阿里內(nèi)閣比以前任何一屆政府都更為左傾，20個(gè)部長(zhǎng)中的8個(gè)重要部長(zhǎng)可能在許多問題上對(duì)共產(chǎn)黨的影響做出回應(yīng)。只要阿里內(nèi)閣仍然掌權(quán)，共產(chǎn)黨能夠增加對(duì)其影響。綜合中情局提供的信息評(píng)估之后，1953年11月10日美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)計(jì)劃委員會(huì)提出NSC171號(hào)文件，即“美國(guó)關(guān)于印度尼西亞的目標(biāo)和行動(dòng)方針”。1953年11月19日召開的國(guó)家安全委員會(huì)第171次會(huì)議上，國(guó)家安全委員會(huì)采納了NSC171號(hào)文件的政策聲明。次日NSC171號(hào)文件經(jīng)修訂后作為NSC171/1號(hào)文件得到國(guó)家安全委員會(huì)的批準(zhǔn)通過。NSC171/1號(hào)文件，即“美國(guó)關(guān)于印度尼西亞的目標(biāo)和行動(dòng)指針”是美國(guó)首次單獨(dú)對(duì)印尼擬定的政策聲明文件。

NSC171/1號(hào)文件從以下幾個(gè)方面對(duì)印尼內(nèi)部形勢(shì)進(jìn)行了評(píng)估：強(qiáng)調(diào)了印尼的重要地理位置和戰(zhàn)略資源稟賦；印尼國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)狀態(tài)，陣線的分化與組合；共產(chǎn)黨的政治影響力持續(xù)上升；美國(guó)對(duì)印尼國(guó)內(nèi)事務(wù)微弱的影響力。文件還提到，美國(guó)對(duì)于印尼的西伊里安要求仍然需要保持中立。NSC171/1號(hào)文件通過對(duì)印尼政治評(píng)估的分析認(rèn)為，美國(guó)對(duì)印尼政策的主要目標(biāo)應(yīng)該是：“防止印尼投入共產(chǎn)主義勢(shì)力范圍；說服印尼其最佳利益在于同西方自由世界的合作；幫助印尼發(fā)展具有抵制共產(chǎn)主義、為自由世界的加強(qiáng)做出貢獻(xiàn)的、堅(jiān)強(qiáng)有力的穩(wěn)定且自由的政府?！?/p>

依據(jù)這一目標(biāo)，美國(guó)必須消除印尼國(guó)內(nèi)政治生活受到共產(chǎn)黨的影響，孤立共產(chǎn)黨、培育加強(qiáng)反共集團(tuán)。但是避免公開干涉事件的出現(xiàn)，盡可能通過各種渠道影響印尼即將開始的首次大選；努力促成反共與非共分子的聯(lián)合，加強(qiáng)與反共領(lǐng)導(dǎo)人的溝通，提供力所能及的幫助促使其進(jìn)入內(nèi)閣；鼓動(dòng)民族主義或伊斯蘭分子來抵制共產(chǎn)主義的影響。同時(shí)文件還指出，美國(guó)應(yīng)該重視對(duì)印尼的各種援助，發(fā)展經(jīng)濟(jì)關(guān)系以保證重要戰(zhàn)略資源的獲得；促成印尼同其他自由世界國(guó)家的合作。

1954年阿里明確宣布印尼將奉行積極的中立外交政策，努力改善與東西方國(guó)家的關(guān)系。他極力贊成印尼應(yīng)該盡早與蘇聯(lián)建立外交關(guān)系，在阿里的鼓動(dòng)下，1954年蘇聯(lián)最終和印尼由領(lǐng)事級(jí)外交關(guān)系升格為大使級(jí)外交關(guān)系。1953年朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，印尼的主要戰(zhàn)略出口物資橡膠在國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格大跌，印尼國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)困難，面對(duì)中國(guó)的橡膠需求市場(chǎng)，印尼積極尋求聯(lián)合國(guó)撤銷對(duì)中國(guó)的出口禁運(yùn)以促使印尼開辟新的出口市場(chǎng)。同時(shí)阿里注重與荷蘭的關(guān)系調(diào)整，首先主張把北蘇門答臘荷蘭殼牌石油公司收歸國(guó)有。1954年阿里政府正式廢除了荷蘭——印度尼西亞聯(lián)邦以及《圓桌會(huì)議協(xié)定》中兩國(guó)的有關(guān)合作事宜，逐步擺脫了附屬于荷蘭的政治地位。同年印尼還拒絕參加?xùn)|南亞條約組織。在國(guó)際上印尼也積極倡導(dǎo)中立和不結(jié)盟政策，并承攬舉辦首屆亞非國(guó)家會(huì)議。

阿里的一系列做法令美國(guó)深感不安，艾森豪威爾期望印尼首次大選盡早進(jìn)行，而自己支持的、目前被排除在政府外的馬斯友美黨的命運(yùn)就成為關(guān)鍵。1955年2月10日。國(guó)務(wù)院就目前印尼國(guó)內(nèi)形勢(shì)提出四個(gè)問題。要求美國(guó)駐印尼大使卡明做出簡(jiǎn)要評(píng)論。這四個(gè)問題是：1、蘇加諾是否為目前印尼國(guó)內(nèi)政治兩極分化而煩惱?2、美國(guó)支持馬斯友美黨贏得選舉并與民族黨的和解會(huì)讓蘇加諾擔(dān)心嗎?3、美國(guó)應(yīng)該尋求給蘇加諾再次保證美國(guó)沒有支持特別的政黨或集團(tuán)嗎?4、美國(guó)是否應(yīng)該給蘇加諾留下這個(gè)印象，就是美國(guó)希望馬斯友美黨與民族黨溫和派之間和解?10天后，卡明對(duì)上述問題闡明了自己的觀點(diǎn)：美國(guó)應(yīng)該明確地向蘇加諾表示不希望現(xiàn)政府與共產(chǎn)黨進(jìn)行合作，但是不應(yīng)該顯示出過分關(guān)注印尼國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)，因?yàn)樘K加諾對(duì)西方的干涉一向非常敏感。民族黨的溫和派與馬斯友美黨的和解可能會(huì)在選舉前出現(xiàn)。

根據(jù)卡明提供的判斷，為了正確評(píng)估印尼政治發(fā)展的可能性特別是共產(chǎn)黨力量的增加及其影響，1955年3月1日美國(guó)情報(bào)咨詢委員會(huì)提出了NIE65-55號(hào)文件評(píng)估，即“1955年印度尼西亞可能發(fā)展情況”。這份主要由中情局起草的評(píng)估文件中分列七點(diǎn)指出：1、印尼獨(dú)立五年來政府仍然不太穩(wěn)固，國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、安全以及政治改革都沒有有效解

決，各黨派的中心任務(wù)都是試圖控制政府。2、目前民族黨阿里首相領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合政府在1955年或直到舉行選舉后都有可能繼續(xù)當(dāng)權(quán)。阿里政府的外交和內(nèi)政不可能在選舉前發(fā)生重大變化。3、大選后馬斯友美黨有可能控制政府。但是也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，盡管馬斯友美黨有眾多的支持者，民族黨和印尼共產(chǎn)黨也有可能獲得充足的席位以構(gòu)成新的聯(lián)合政府。4、短時(shí)期內(nèi)推翻阿里政府不太可能。但是民族黨堅(jiān)決推遲選舉或者試圖控制選舉，那么這樣的行動(dòng)有可能發(fā)生。一旦政府倒臺(tái)，印尼局勢(shì)將持續(xù)動(dòng)蕩并出現(xiàn)分裂。5、印尼共產(chǎn)黨因?yàn)橹С之?dāng)前具有左翼性質(zhì)的阿里政府已經(jīng)贏得了廣泛擁護(hù)。印尼共產(chǎn)黨也在積極擴(kuò)大組織發(fā)展成員，它已經(jīng)贏得了公眾對(duì)國(guó)際共產(chǎn)黨的支持，并且影響了政府對(duì)勞工和武裝力量的政策。但是印尼共產(chǎn)黨還將繼續(xù)面對(duì)陸軍領(lǐng)導(dǎo)人以及政府其他官僚的反對(duì)。6、印尼共產(chǎn)黨通過武力在1955年接管政府是不可能的，但是馬斯友美黨掌權(quán)后，印尼共產(chǎn)黨可能通過自己控制的印尼勞工中央組織來擾亂政府的工作。7、印尼經(jīng)濟(jì)短時(shí)間雖然不太樂觀，但是不會(huì)對(duì)1955年的政治局勢(shì)產(chǎn)生大的影響。

該評(píng)估報(bào)告結(jié)論指出，共產(chǎn)黨尚無力掌管政權(quán)，推翻阿里政府促使親美的馬斯友美黨獲得政權(quán)就成了美國(guó)的主要政策方向。目前美國(guó)要做的就是竭盡所能來影響印尼的大選。1955年3月8日由國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、中情局、院外事務(wù)管理署、新聞署、財(cái)政部和行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)代表組成的NSC171/1號(hào)文件工作小組召開會(huì)議審議了國(guó)務(wù)院提出的“鼓勵(lì)迅速支持印度尼西亞選舉并促使有利結(jié)果出現(xiàn)的行動(dòng)方針”。會(huì)議認(rèn)為各機(jī)構(gòu)應(yīng)該將以下方針作為基礎(chǔ)開展行動(dòng)，具體實(shí)施的計(jì)劃則無需委員會(huì)批準(zhǔn)。這些行動(dòng)的方針是：1、隨著大選的臨近，美國(guó)駐印尼大使館應(yīng)該持續(xù)關(guān)注印尼國(guó)內(nèi)選舉，并提供自己的評(píng)估和建議。2、鼓勵(lì)印尼國(guó)內(nèi)所有可能的反共分子攻擊共產(chǎn)黨，理由是共產(chǎn)黨代表著外國(guó)的控制并且自己是一個(gè)虛假的民族陣線，通過揭露其他共產(chǎn)黨國(guó)家的運(yùn)動(dòng)策略來證實(shí)。3、應(yīng)當(dāng)在印度尼西亞人頭腦中建立這一觀念，即美國(guó)已經(jīng)同印尼保持一種適當(dāng)?shù)年P(guān)系，但美國(guó)沒有干涉其國(guó)內(nèi)事務(wù)。4、努力強(qiáng)調(diào)印尼在美國(guó)一些援助項(xiàng)目中取得了技術(shù)和實(shí)際利益。

大選正在逼近，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)也在考慮對(duì)印度尼西亞提出完整的新政策。1955年4月5日，國(guó)務(wù)院要求卡明對(duì)國(guó)家安全委員會(huì)提出的印度尼西亞行動(dòng)方針做出評(píng)價(jià)。國(guó)家安全委員會(huì)的方針是：“1、鼓勵(lì)反共和非共分子聯(lián)合對(duì)抗共產(chǎn)黨，縮小民族黨和馬斯友美黨以及其他非共政黨間的分歧。2、尋求孤立、誹謗、削弱和瓦解印度尼西亞共產(chǎn)黨。3、回應(yīng)印尼的要求，在恰當(dāng)時(shí)機(jī)保持對(duì)印尼政府中占優(yōu)勢(shì)力量的援助。4、尋求亞洲其他自由國(guó)家，如菲律賓、泰國(guó)和巴基斯坦通過各種渠道增加對(duì)印尼局勢(shì)的影響，幫助印尼理解美國(guó)的東南亞政策。”4月13日，卡明就此問題致電國(guó)務(wù)院表示，美國(guó)應(yīng)該明確表示只有那些反對(duì)共產(chǎn)黨的政治勢(shì)力才能得到美國(guó)的支持。美國(guó)應(yīng)該通過各種力量限制共產(chǎn)黨在政府中的活動(dòng)?？鬟€同意加強(qiáng)東南亞盟國(guó)與印尼的聯(lián)系，但不要對(duì)印尼很快和自由世界合作抱有希望，只要尋求使印尼站在某些善意的中立立場(chǎng)就可以了。

1955年5月關(guān)于印尼新政策的預(yù)評(píng)估都已經(jīng)完成并形成穩(wěn)定判斷。在先前針對(duì)印尼行動(dòng)方針的NSC171/1號(hào)文件，以及美國(guó)對(duì)印尼橡膠政策的NSC5417/3號(hào)文件和1955年3月提供的NIE65-55號(hào)文件基礎(chǔ)上，5月3日美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)計(jì)劃委員會(huì)提出NSC5518“美國(guó)關(guān)于印度尼西亞的政策”，以供國(guó)家安全委員會(huì)討論。

NSC5518號(hào)文件的第一部分是總體評(píng)估，分為九個(gè)方面。前六個(gè)方面分析了印尼國(guó)內(nèi)的基本情況，后三個(gè)方面分析了美國(guó)目前印尼政策功效及其意義。這九個(gè)方面分別為：1、重申印尼的戰(zhàn)略重要性和資源稟賦。2、印尼遭受外部侵略還很遙遠(yuǎn)，但是共產(chǎn)主義繼續(xù)向東南亞擴(kuò)張，將有這種危險(xiǎn)。共產(chǎn)黨雖然不能直接奪權(quán)，但其通過合法手段可致使印尼社會(huì)不穩(wěn)定而出現(xiàn)倒向共產(chǎn)主義的危險(xiǎn)。3、1955年9月的大選將支配印尼國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)，一個(gè)反共的聯(lián)合政府將取代阿里政府。4、大選后如果馬斯友美黨取得政權(quán)，他們可能將限制印尼共產(chǎn)黨的行動(dòng)，并且尋求西方的經(jīng)濟(jì)援助，即使其不放棄中立主義和民族主義的政策，也或許會(huì)對(duì)西方采取友好的態(tài)度。5、印尼將成為東南亞重要的經(jīng)濟(jì)力量，但印尼國(guó)內(nèi)政治的不穩(wěn)定給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來困境。6、印尼需要外國(guó)援助以充分實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)潛力，蘇聯(lián)集團(tuán)已經(jīng)通過各種方式對(duì)印尼進(jìn)行經(jīng)濟(jì)滲透。第7、8和9方面都談到了美國(guó)目前直接影響印尼政策的能力有限，在印尼最為敏感的西伊里安問題上，美國(guó)必須采取中立政策。盡管目前無法影響其局勢(shì)，但美國(guó)的非殖民主義傳統(tǒng)以及對(duì)新獨(dú)立國(guó)家的支持并將促使印尼朝著美國(guó)期望的方向發(fā)展。

根據(jù)總體評(píng)估，NSC5518號(hào)文件得出美國(guó)對(duì)印度尼西亞的政策目標(biāo)和NSC171/1號(hào)文件完全一致，即“防止印尼投入共產(chǎn)主義勢(shì)力范圍；說服印尼其最佳利益在于同西方自由世界的合作；幫助印尼發(fā)展具有抵制共產(chǎn)主義、為自由世界的加強(qiáng)做出貢獻(xiàn)的、堅(jiān)強(qiáng)有力的穩(wěn)定且自由的政府”。

為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)政策目標(biāo)，美國(guó)的行動(dòng)指針包括以下一些原則和具體方針：1、仍然強(qiáng)調(diào)美國(guó)不應(yīng)該在公開層面上體現(xiàn)出干涉印尼內(nèi)部事務(wù)的姿態(tài)。2、讓印尼充分認(rèn)識(shí)與美國(guó)緊密合作的重要性。同時(shí)擴(kuò)大對(duì)印尼各個(gè)方面的援助，以援助促進(jìn)印尼的發(fā)展來制約印尼共產(chǎn)黨經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的滲透。3、在西伊里安問題上仍然保持中立。4、根據(jù)最新解密完整版NSC5518號(hào)文件中12、13、14點(diǎn)，分別指出美國(guó)應(yīng)該促使一些非共和反共政黨聯(lián)合反對(duì)印尼共產(chǎn)黨，而美國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)也可以采取各種行之有效的合法手段或隱蔽手段來影響印尼的局勢(shì)，其中對(duì)隱蔽行動(dòng)作了規(guī)定，可以采取隱蔽的軍事行動(dòng)、顛覆政權(quán)或經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)來確保印尼不會(huì)有滑入共產(chǎn)主義控制的危險(xiǎn)。

1955年5月12日在國(guó)家安全委員會(huì)召開的第248次會(huì)議上，國(guó)家安全委員會(huì)采納了NSC5518號(hào)文件的政策聲明，隨后該文件被艾森豪威爾總統(tǒng)批準(zhǔn)并且指令行動(dòng)委員會(huì)作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。從此NSC5518號(hào)文件取代先前針對(duì)印尼目標(biāo)行動(dòng)方針NSC171/1號(hào)文件和1954年10月通過的NSC5417/3號(hào)文件(美國(guó)的橡膠政策)成為美國(guó)對(duì)印度尼西亞的基本政策。

三、結(jié)論

NSC5518號(hào)文件是戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)印尼政策的第一個(gè)完整概述，它不同于先前僅僅作為美國(guó)在印尼的目標(biāo)和行動(dòng)指針的NSC171/1號(hào)文件，NSC5518號(hào)文件具有更完整的判斷性和指導(dǎo)性。它也是美國(guó)首次把印尼政策從美國(guó)的東南亞政策中獨(dú)立出來，該文件的內(nèi)容表明了戰(zhàn)后美國(guó)對(duì)印尼的外交政策有兩個(gè)基本點(diǎn)。

首先，從NSC5518號(hào)文件可以看出，在印尼進(jìn)行首次大選之前，美國(guó)情報(bào)與決策部門已經(jīng)對(duì)印尼國(guó)內(nèi)政治和政權(quán)特性形成了一種穩(wěn)定的判斷，服從并服務(wù)于戰(zhàn)后美國(guó)的全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略，遏制印尼走向共產(chǎn)主義是美國(guó)對(duì)印尼外交政策的核心和基本要求。在蘇加諾執(zhí)政時(shí)代，美國(guó)始終以NSC5518號(hào)文件的綱領(lǐng)來指導(dǎo)美國(guó)的印尼政策。但是NSC5518號(hào)文件仍然存在一個(gè)問題，也就是艾森豪威爾對(duì)印尼的中立主義或民族主義缺乏清晰認(rèn)識(shí)，基本把其傾向等同于共產(chǎn)主義。這也給隨后美國(guó)和印尼關(guān)系的發(fā)展帶來了困難。其次，NSC5518號(hào)文件也首次對(duì)美國(guó)如何影響印尼的反共提出了具體措施，即有效地開展隱蔽行動(dòng)，在隨后印尼爆發(fā)的外島危機(jī)以及60年代印尼的“九·三○事件”中都能夠看到美國(guó)隱蔽行動(dòng)的影子。

責(zé)任編輯：侯林莉