[摘 要]食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是人們生活中最基本的必需品。每個(gè)人要生存、生活下去，就離不開食品。近幾年我國食品加工業(yè)獲得了空前的發(fā)展 ，但是由于環(huán)境的污染，人為的不法加工，法律的不完善以及懲罰措施的力度弱小，使得各種食品安全問題層出不窮。食品的安全問題被媒體頻頻暴光，這直接導(dǎo)致了食品安全問題成為人們最普遍關(guān)心的一大焦點(diǎn)。我們應(yīng)當(dāng)正視食品安全存在的問題，構(gòu)建相應(yīng)的法律措施，從而提高食品質(zhì)量，確保食品安全。

[關(guān)鍵詞]食品 安全 法律

作者簡介: 尚代貴，1969年，男，苗族，雙學(xué)位，湖南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授，民商法方向。

一、我國食品安全的現(xiàn)狀

食品是人類生活的必需品，是人類生命的能源，食品衛(wèi)生安全與人民健康息息相關(guān)，它的重要性毋庸置疑。因?yàn)槊褚允碁樘?，而病從口入，故食以安為先。隨著三鹿奶粉事件的曝光，接著奶粉安全被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，引起人們廣泛關(guān)注，食品安全再度成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。打開相關(guān)網(wǎng)站，稍稍留心頻頻發(fā)生的食品安全事件，就會(huì)發(fā)現(xiàn)“問題食品”之多，涉及范圍之廣，令人觸目驚心。從嬰幼兒到成年人，每天都吃進(jìn)了帶毒物質(zhì)，食用者眾多，影響面廣，不但嚴(yán)重危害了廣大人民群眾的生命健康，而且整個(gè)食品行業(yè)安全的公信力已所勝無幾，已到了讓人談“食”色變的地步了。許多消費(fèi)者都心存疑慮，為了安全起見，不管同類產(chǎn)品質(zhì)量安全與否，都拒絕購買，轉(zhuǎn)向其它替代品，守法者跟著違法者同時(shí)受損，整個(gè)行業(yè)損失巨大。比如“三鹿奶粉事件”曝光后，對(duì)中國本身就造成了很大的影響，對(duì)消費(fèi)的老百姓和奶制品生產(chǎn)業(yè)都造成嚴(yán)重的沖擊。原先社會(huì)上乳制品正常消費(fèi)秩序被打破，市場消費(fèi)量銳減，乳制品加工企業(yè)加工量銳減，奶牛養(yǎng)殖場戶也出現(xiàn)“賣奶難”的情況，以至于奶農(nóng)天天把奶倒掉。對(duì)普通老百姓奶農(nóng)生存都帶來影響，因?yàn)樗麄兙褪强窟@個(gè)維持生計(jì)。

二、造成我國食品安全的原因

（一）社會(huì)原因

1．自然原因，環(huán)境污染是造成食品安全問題的首要因素。各類工廠超過國家和地方政府制定的排放污染物的標(biāo)準(zhǔn)，超種類、超量、超濃度排放污染物（污水、污氣和廢渣）；未采取防止溢流和滲漏措施而裝載運(yùn)輸油類或者有毒貨物致使貨物落水造成水污染；非法向大氣中排放有毒有害物質(zhì)，造成大氣污染；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的使用的農(nóng)藥，殺蟲劑，除草劑，植物生長調(diào)節(jié)劑，在使用過程中造成農(nóng)作物農(nóng)藥殘留，導(dǎo)致了空氣、土壤、水，可能受到污染。這些污染改變了食品來源的生態(tài)環(huán)境，使食品來源受到污染。比如，大量污水進(jìn)入江河、湖泊和池塘、近海，使魚蝦等水產(chǎn)品體內(nèi)帶有大量有毒物質(zhì)；汽車尾氣的過度排放，造成公路兩側(cè)蔬菜和茶園中的茶葉污染；空氣中的氟化物對(duì)小麥和油菜的污染危害等等，數(shù)不勝數(shù)。

2．人為原因。對(duì)農(nóng)作物過度使用化肥、農(nóng)藥，造成對(duì)人體有害物質(zhì)殘留于農(nóng)作物體內(nèi)；養(yǎng)殖戶對(duì)禽、畜、水產(chǎn)品亂用激素和其他藥物以增加產(chǎn)量卻使農(nóng)畜水產(chǎn)品卻受到污染； 制造食品的過程中使用劣質(zhì)原料，添加有毒物質(zhì)的情況屢禁不止。例如：用口蹄疫病死的牛肉和發(fā)生瘟疫的死豬肉偷偷地加工熟肉制品；超量使用食品添加劑和各種增白劑。在飲料中成倍超標(biāo)使用的化學(xué)合成品加工用化學(xué)添加物；為了使海產(chǎn)品增韌、增亮，用甲醛浸泡；為使饅頭、包子增白使用二氧化硫；為使大米、餅干增亮用礦物油。

（二）食品安全法律原因

我國涉及食品安全的法律主要有《食品衛(wèi)生法》、《食品衛(wèi)生行政處罰辦法》、《食品衛(wèi)生監(jiān)督程序》等有關(guān)食品安全的專門規(guī)章以及諸如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《傳染病防治法》、《中華人民共和國刑法》、《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)中有關(guān)食品安全的相關(guān)規(guī)定。但是上述法律、法規(guī)是不同機(jī)關(guān)在不同時(shí)期制定和頒布的，法律法規(guī)雖然數(shù)量較多，但因分段立法，條款相對(duì)分散，單個(gè)法律法規(guī)調(diào)整范圍較窄?，F(xiàn)行的食品安全法律體系不夠完整，存在有一定的缺陷，主要有以下幾點(diǎn)：

1．對(duì)違法著處罰過輕

由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，以前的企業(yè)都是國有企業(yè)，故在立法上注重行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而對(duì)民事責(zé)任規(guī)定的不夠。進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革之后，但相應(yīng)的法律還沒有隨著同步修改，這樣導(dǎo)致了對(duì)違法企業(yè)的處罰不夠和對(duì)廣大消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)不力。長久以來，我們現(xiàn)行的法律處罰制度對(duì)違法企業(yè)的處罰較輕，違法企業(yè)付出的風(fēng)險(xiǎn)成本很小。以《食品衛(wèi)生法》為例，對(duì)違反該食品安全法的規(guī)定，在食品生產(chǎn)經(jīng)營過程不符合衛(wèi)生要求的，主要是責(zé)令改正，給予警告，可以處以五千元以下的罰款，對(duì)拒不改正或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，才能吊銷衛(wèi)生許可證。只有造成了惡劣影響甚至釀出命案，才能追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任。這種以公法處罰為主導(dǎo)的方式帶來兩個(gè)不利：一則受損害的消費(fèi)者沒有得到任何實(shí)質(zhì)意義上的救濟(jì)，再加上搭便車的心理，幾乎沒有人愿意舉報(bào)這些違法企業(yè)；二則執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中由于受到各種不正當(dāng)?shù)母深A(yù)及對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重的”或“非法所得”的認(rèn)定缺乏標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致權(quán)力的尋租。因?yàn)閳?zhí)法者和違法企業(yè)之間沒有直接的利益沖突，打假成果的多寡及好壞對(duì)其個(gè)人利益或前途沒有多大的直接影響，嚴(yán)格的執(zhí)法行為不僅不會(huì)為自己帶來利益，反而容易招致被打者的人身報(bào)復(fù)。相反，法律風(fēng)險(xiǎn)不很大的尋租行為會(huì)給執(zhí)法者帶來可觀的利益。這樣就會(huì)大大弱化，甚至稀釋掉這些公法上的處罰。盡管我國的《食品衛(wèi)生法》及相關(guān)的法律對(duì)不安全食品的企業(yè)造成危害后果規(guī)定了相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。但很多不安全食品不是食用后馬上就會(huì)產(chǎn)生危害現(xiàn)象，而在更多的情況下是長期食用才顯現(xiàn)出來，而且受到危害的程度大小不一，再加上對(duì)相關(guān)專業(yè)知識(shí)的欠缺，受害的消費(fèi)者要想再去追究這些違法企業(yè)的責(zé)任，只能是舉步維艱，最終會(huì)造成無人告狀或追討無門。而且，我國的相關(guān)法律對(duì)受害的消費(fèi)者只規(guī)定了實(shí)際損失賠償原則，即在確定具體賠償數(shù)額時(shí)，仍是按照被害人的實(shí)際損失，包括物質(zhì)損失和精神損失來計(jì)算的，這種損害賠償制度并不能真正補(bǔ)償受害方的全部損失。雖然《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第四十九條規(guī)定“加倍賠償”使消費(fèi)者打假可能有利可圖，但理智的消費(fèi)者不會(huì)為“幾毛或幾塊”的零星消費(fèi)去打官司，那是得不償失的行為。因?yàn)樗痉ㄔV訟程序非常繁瑣，審限漫長，延期審結(jié)亦是家常便飯，消費(fèi)者決不愿意為這點(diǎn)小利益去走上漫長的訴訟之路，而自討苦吃。故消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)定的雙倍懲罰，其效果并不大。由于缺乏單獨(dú)的懲罰性賠償制度，基于效益成本考慮，消費(fèi)者會(huì)把投入訴訟的時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本和精神成本與受到的損害進(jìn)行比較。一般而言，個(gè)人的危害是較小的，訴訟的成本是高的，故廣大的消費(fèi)者通過訴訟來維權(quán)的積極性并很難調(diào)動(dòng)起來，反過來增加違法者的機(jī)會(huì)成本。在發(fā)達(dá)國家，法律對(duì)問題食品的生產(chǎn)經(jīng)營者處罰非常嚴(yán)厲，例如在美國，法律規(guī)定，無論金額大小，只要有制假或售假的行為就構(gòu)成犯罪，處以25萬美元以上100萬美元以下罰款，并處5年以上監(jiān)禁。而且，美國采取的是懲罰性賠償制度，只要有消費(fèi)者投訴，勝訴者可以獲得數(shù)十萬，甚至數(shù)百萬的賠償。由于美國對(duì)違法者制裁的措施嚴(yán)厲，其承擔(dān)的法律責(zé)任大，違法成本很高，所以企業(yè)不敢輕易以身試法。我國現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)食品違法犯罪行為在法律責(zé)任的承擔(dān)上過輕，在處罰力度上不夠，企業(yè)違法后付出的代價(jià)較低，其再次違法犯罪的條件和能力沒有徹底遭到剝奪，因而法律應(yīng)有的威懾作用還不能夠充分發(fā)揮，這就導(dǎo)致很多企業(yè)敢于以身試法，甚至一再違法犯罪，食品安全事件在我國層出不窮，屢禁不止。

2．食品安全立法上政出多門，執(zhí)法難度大

盡管我國已頒布了許多有關(guān)食品安全監(jiān)管方面的法律法規(guī)，但因立法主體不一，各自的權(quán)力大小和職責(zé)不同，單個(gè)法律法規(guī)的效力和調(diào)整范圍也就不同。在加上立法技術(shù)的落后,一些法律規(guī)定比較原則和簡單，操作性不強(qiáng)．這一切給執(zhí)法帶來了如下困難：有些方面無法可依，例如目前對(duì)種植和養(yǎng)殖等環(huán)節(jié)的食品安全問題還缺乏專門的法律來加以規(guī)范；執(zhí)法理念錯(cuò)誤，許多執(zhí)法部門以罰款代替執(zhí)法；有些方面行政干預(yù)多，執(zhí)法難以實(shí)行；有些部門職責(zé)不統(tǒng)一，削弱了執(zhí)法的力度，比如有的部門對(duì)飲食衛(wèi)生有檢查和監(jiān)督權(quán)，卻沒有罰款，沒收等執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致違法行為逍遙法外；立法上重結(jié)果，輕程序，因而對(duì)食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)方面的規(guī)定過少過粗，漏洞太多，預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督難以實(shí)施。

三、 構(gòu)建食品安全的法律措施

食品是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，食品安全關(guān)系到人民的身體健康和生命安全，因而建立和完善食品安全法的律措施意義尤為重大。食品安全是一個(gè)“從農(nóng)田到餐桌”的系統(tǒng)工程,應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)分工和社會(huì)協(xié)作的要求來設(shè)計(jì)各項(xiàng)法律制度，采取綜合措施，以規(guī)范食品生產(chǎn)、經(jīng)營的全過程。

（一）提高環(huán)境意識(shí)，加大環(huán)境立法

為了提高食品安全，我們應(yīng)從源頭上控制污染源，改善食品生產(chǎn)的生態(tài)環(huán)境。由于企業(yè)是環(huán)境污染的主要來源，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的環(huán)保意識(shí)宣傳，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，采取各種措施對(duì)廢水、廢氣和廢渣進(jìn)行處理，減少環(huán)境污染的排放量。加強(qiáng)各種立法，獎(jiǎng)勵(lì)環(huán)保做得好的企業(yè)，嚴(yán)懲污染重的企業(yè)；同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境安全意識(shí)，杜絕污染事故的發(fā)生；科學(xué)種植，合理使用農(nóng)藥，盡量使用無公害農(nóng)藥如使用植物源農(nóng)藥、生物源農(nóng)藥和礦物源農(nóng)藥等，減少對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥污染；大力發(fā)展科技，使用清潔能源，減少汽車尾氣排放。這些綜合措施的采取，有利于減少污染，從而提高水、大氣、土壤的質(zhì)量，改善各種食品原料生長的生態(tài)環(huán)境，從而減少食品的污染源。

（二）加強(qiáng)食品安全立法和完善執(zhí)法環(huán)節(jié)。積極開展對(duì)外交流與合作，加強(qiáng)國外食品安全法律標(biāo)準(zhǔn)的研究，借鑒美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家對(duì)食品等涉及安全、健康的產(chǎn)品實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管的立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，制定我國食品安全法律、法規(guī)，完善我國食品質(zhì)量安全的執(zhí)法環(huán)節(jié)。比如美國是世界上食品安全保障最好的國家之一，它的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)非常繁多，從綜合性較強(qiáng)的，如《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》和《公共衛(wèi)生服務(wù)法》，到程序性完備的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產(chǎn)品檢查法》和《蛋類產(chǎn)品檢查法》等。這些法律法規(guī)幾乎涵蓋了所有食品，為食品安全制定了非常具體的標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管程序，是值得我們借鑒的。另外，我們要注重預(yù)防性措施，無論是工商管理部門還是衛(wèi)生監(jiān)督部門都要注重把食品安全建立在食品產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和加工的每一個(gè)環(huán)節(jié)上，要嚴(yán)格把關(guān)各個(gè)環(huán)節(jié)，尤其對(duì)那些規(guī)模小和衛(wèi)生條件達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營單位要嚴(yán)格查處。

（三）修改相關(guān)法律，加大對(duì)違法者懲罰力度。當(dāng)前，涉及我國食品安全的問題層出不窮，而且呈惡化態(tài)勢(shì)，其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)有法律法規(guī)中的懲罰力度較弱。為此，我們應(yīng)當(dāng)引進(jìn)美國的懲罰性賠償制度，嚴(yán)懲違法者，使得他們一旦被查獲就會(huì)傾家蕩產(chǎn)，絕對(duì)沒有機(jī)會(huì)重操舊業(yè)。提高違法者的違法風(fēng)險(xiǎn)，就能從源頭上堵住食品安全問題的漏洞。