邢　軍

摘要：為民服務全程代理制，是安徽農(nóng)村基層組織建設的突出亮點，也是中國農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)村治理中的又一偉大創(chuàng)造。毫州市譙城區(qū)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求，把提高基層政府的公共服務能力，打造服務型政府，作為深化農(nóng)村綜合改革的基本目標取向，規(guī)范化、程序化、數(shù)字化、制度化地實施為民服務全程代理制，探索出后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村綜合改革新機制，形成了獨具特色的為民服務全程代理的“譙城模式”。

關鍵詞：農(nóng)村改革；社會管理；為民服務；譙城模式

中圖分類號：C916 文獻標志碼：Ａ

一、問題的提出

2006年我國在全國范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)稅，中國農(nóng)村進入后農(nóng)業(yè)稅時代，經(jīng)濟社會發(fā)展進入了一個新的階段，這就是全面開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段。[1]取消農(nóng)業(yè)稅，徹底拆除了收費平臺后，縣鄉(xiāng)兩級政府自身財力匱乏，執(zhí)行從中央、省市布置下來的各項任務的功能相對弱化，為本轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品的能力明顯不足。農(nóng)村社會事業(yè)和公共服務水平較低，一些地方農(nóng)村基層組織軟弱渙散，加強農(nóng)村民主法制建設、基層組織建設和社會管理成為一項繁重的任務。[2]經(jīng)過多年的發(fā)展，中國初步建立起一個消費型社會。社會成員需要的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品的消費都很容易通過市場獲取，而政治產(chǎn)品的消費卻十分艱難。[3]如何堅持公益事業(yè)優(yōu)先原則，強化政府公共服務職能，讓農(nóng)民與政治產(chǎn)品實現(xiàn)零距離對接，保障農(nóng)民共享物質(zhì)文明、精神文明和政治文明的成果，享受政府提供的全方位、高質(zhì)量的公共服務，是深化農(nóng)村綜合改革面臨的嶄新課題和嚴峻挑戰(zhàn)。

研究發(fā)現(xiàn)，一個時期以來，農(nóng)村基層干部認為計劃生育是“天下第一難”，而農(nóng)民則認為找官辦事是“天下第一難”。在“大包干”解決了農(nóng)民的溫飽、農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民負擔之后，農(nóng)民辦事難成為農(nóng)村的熱點問題。改革開放以來，在先賦性和后致性因素的共同作用下，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變遷，社會階層迅速分化，社會流動速度加快，直接導致農(nóng)村社會精英單向度地流向城市，農(nóng)村建設的主體和主力軍嚴重缺位。特別是近年來，一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程加快，農(nóng)民外出務工、辦廠、經(jīng)商人數(shù)的增多，各級民生工程的實施，依法行政的深入推進和各項制度的不斷規(guī)范，農(nóng)民需要到政府部門辦理的事項越來越多；另一方面，由于中國農(nóng)村政治體制改革進程緩慢，基層政府職能轉(zhuǎn)變嚴重滯后，政府的服務效率低下，同時由于農(nóng)民不了解政府機關辦事的具體程序和要求，農(nóng)村留守人員多數(shù)素質(zhì)不高，缺乏辦事能力，加上鄉(xiāng)村行政區(qū)劃調(diào)整擴大后，加大了群眾去鄉(xiāng)村辦事的距離，農(nóng)民辦事難的問題更加突出。

作為中國農(nóng)村改革發(fā)祥地的安徽，按照中央的統(tǒng)一部署和要求，2000年在全國率先全面開展了以“三個取消，一個逐步取消，兩個調(diào)整和一項改革”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費改革，取得了突出的成效，為全國范圍內(nèi)全面取消農(nóng)業(yè)稅提供了經(jīng)驗。為應對后稅費時代農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況，為了不讓“稅取消了，費又來了”的狀況出現(xiàn)，安徽省從2005年7月起，又在全省選擇18個縣以深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為切入口，以為民服務為核心，進行農(nóng)村綜合改革的試點，其主要內(nèi)容和要求是“一個轉(zhuǎn)變、三個建立、一個改進”，即：轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作職能從管制型向服務型轉(zhuǎn)變，逐步把經(jīng)濟工作重點轉(zhuǎn)向政策引導、制定規(guī)劃、服務主體和營造環(huán)境，努力提高社會管理和公共服務水平上來。在農(nóng)村綜合改革的具體實施中，安徽各地堅持開拓創(chuàng)新，闖出了一條新路。毫州市譙城區(qū)在借鑒山東、四川和本省宣城、金寨等地經(jīng)驗的基礎上，把提高基層政府的公共服務能力、打造服務型政府，作為深化農(nóng)村綜合改革的基本目標取向，規(guī)范化、程序化、數(shù)字化、制度化地實施為民服務全程代理制，探索出后稅費時代農(nóng)村綜合改革新機制，形成了獨具特色的為民服務全程代理制“譙城模式”。

二、譙城模式的做法與特點

我們所說的譙城模式是指基層政府為城鄉(xiāng)居民提供公共服務的工作范式。為民服務全程代理制是指基層政府以無償?shù)男问剑ㄟ^行政系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)運作，依法為群眾提供行政審批、行政許可和公共服務等代理、代辦活動的工作機制。

1．全員參與的三級網(wǎng)絡，推進“零梗阻”。區(qū)級設立為民服務全程代理中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設立為民服務全程代理室，村設立全程代理接收點，構(gòu)成了上下貫通的區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級“樹狀”服務網(wǎng)絡。其中，區(qū)、鄉(xiāng)兩級全程代理接收機構(gòu)是主干，區(qū)、鄉(xiāng)職能部門受理室是枝干，村級全程代理接收點是根基，相互之間分工明確、銜接有序，形成了接收、代理、受理、回復各個環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)有序、便捷高效的封閉式辦事系統(tǒng)。同時，該區(qū)把加強組織領導作為制度導入的關鍵，將為民服務全程代理制作為“一把手工程”，列為干部考核的主要內(nèi)容。

2．全程代理的服務主題，覆蓋“零空白”。譙城區(qū)在推行為民服務全程代理制過程中，突出服務主題，不斷調(diào)整、充實、完善服務內(nèi)容，逐步將為民服務向群眾所需、所盼、所想、所急的各個領域延伸，力求不留肓區(qū)，群眾全覆蓋，服務全覆蓋。對30個項目審批權(quán)力下放一級，將代理項目由最初的93項擴充至206項，涉及行政審批、許可和公共服務等方面，幾乎涵蓋群眾生產(chǎn)生活、務工經(jīng)商、證照辦理等各個領域。

3．全息跟蹤的監(jiān)控機制，細節(jié)“零疏漏”。全區(qū)著力建章立制，對全面開展這項工作的操作規(guī)程和相關制度進行了固定和規(guī)范，實行了“四件四制”(即辦件直接辦理制、承諾件限時辦結(jié)制、上報件全程代理制、退回件明確答復制)、首問負責制、村干部輪流坐班制以及投訴處理制等各項規(guī)章制度，基本實現(xiàn)了用制度管事、用制度推動工作。為確保各環(huán)節(jié)緊密銜接，高效運轉(zhuǎn)，取得實效，自主開發(fā)了一套智能辦公系統(tǒng)，建立了全程跟蹤監(jiān)控機制、投訴機制和督導機制。

4．全面發(fā)動的宣傳手段，服務“零距離”。全區(qū)通過組織會議、講座、培訓、試點引路、現(xiàn)場觀摩、文藝演出、印制手冊、發(fā)放年畫、專欄宣傳、郵送書信等立體式、全方位、多視角的廣泛宣傳，使為民服務全程代理深入人心，“群眾有困難，請找代理員”、“群眾動嘴，干部跑腿”、“把方便留給群眾，把事情交給干部”等口號家喻戶曉。同時，堅持以民為本，實現(xiàn)工作重心下移，村級全部設立接收點，把便民窗口開在最基層、開在群眾家門口，確保了服務群眾“零距離”。

5．追求實效的體制創(chuàng)新，改革“零成本”。為減少改革阻力，譙城區(qū)在制度設計上，力求在現(xiàn)行行政體制框架下，著力于內(nèi)部協(xié)調(diào)，權(quán)力規(guī)正，依法行政，盡可能維護各社會群體的正當利益，不增加額外行政成本，不收取群眾一分錢費用，努力讓群眾得到實惠，讓干部得到政績，讓部門得到依法行政的良好環(huán)境。

三、譙城模式的成效與價值

為民服務全程代理制，是安徽農(nóng)村基層組織建設的一大亮點，也是中國農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)村治理中的又一偉大創(chuàng)造。從2007年10月到2008年8月，譙城區(qū)就為群眾辦理全程代理類事項90000余件，辦結(jié)率已達98％，群眾滿意率接近100％。譙城區(qū)為民服務全程代理制的實施，既是農(nóng)村綜合改革的重要內(nèi)容，也是推動農(nóng)村綜合改革不斷深化的重要載體和方法途徑?？梢哉f，它牽為民服務一發(fā)，動農(nóng)村基層政權(quán)建設、農(nóng)村綜合改革、建立農(nóng)村工作新機制全身。

1．干群關系正常歸位，加速政府職能轉(zhuǎn)變。在中國農(nóng)村，數(shù)千年來形成的官本位意識非常濃厚，農(nóng)民群眾找政府辦事是“天下第一難”。譙城區(qū)為民服務全程代理制，服務的主體是干部，服務的對象是農(nóng)民，群眾真正行使了做主人的權(quán)力，干部也找到了開展工作的新感覺，達到了“群眾得實惠、干部受歡迎”的雙贏效果，實現(xiàn)了干群關系向正常狀態(tài)的回歸。為民服務全程代理制的實施，推進了農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變，不僅使政府從管制型向服務型轉(zhuǎn)變，而且使政府的服務由淺層次服務向深層次服務轉(zhuǎn)變，由被動服務向主動服務轉(zhuǎn)變，由松散服務向規(guī)范服務轉(zhuǎn)變。

2．減少權(quán)力尋租空間，促進基層民主法制建設。近年來，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程加快，農(nóng)村的村民自治制度建設滯后，基層組織權(quán)力尋租的內(nèi)驅(qū)力增加。要從根本上消除權(quán)力濫用，堵塞權(quán)力尋租空間，就必須用制度管權(quán)、用制度管人、用制度管事。譙城區(qū)為民服務全程代理制把服務項目、責任單位、申報材料、辦事程序、承諾時限、監(jiān)督機構(gòu)等全部公開，把涉及人民群眾切身利益的各類權(quán)力運行過程作為政務公開的重點內(nèi)容，擴大公開的范圍和層次，規(guī)范公開的內(nèi)容和形式，變暗箱操作為陽光作業(yè)。同時通過上級機關的強力督導和群眾的投訴監(jiān)督，把各項事務的辦理置于社會各方的監(jiān)督之下，強化了基層干部依法行政意識，增強了群眾依法辦事的積極性，杜絕了“搭便車”現(xiàn)象，減少了權(quán)力尋租空間。

3．完善服務工作機制，實現(xiàn)干部自身價值。后稅費時代，農(nóng)村工作的內(nèi)容和方式發(fā)生了變化，廣大基層干部從繁重的“催糧收款要命”的任務中解脫出來，他們所扮演的越俎代庖的角色最終成為歷史。同時，鄉(xiāng)村干部—夜之間變成無權(quán)、無錢、無抓手的“三無”干部，不可避免地滋生消極情緒，政績觀出現(xiàn)迷茫，不知干什么、怎么干、怎樣服務。為民服務全程代理的開展，使農(nóng)村基層干部轉(zhuǎn)變角色，從“收稅者”角色向“服務者”角色轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村干部更好地聯(lián)系群眾、開展工作創(chuàng)新了工作機制，找到了新的抓手，提供了施展自身能力、實現(xiàn)自身價值的新平臺。

4．修繕政令通道，實現(xiàn)黨的政策與農(nóng)民利益的有效對接，改革30年來，我們已經(jīng)建立起一個消費型社會。社會成員的消費需求的三類產(chǎn)品中的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品都很容易獲取，而政治產(chǎn)品的獲取卻十分艱難。譙城區(qū)設置206項代理服務項目都是農(nóng)民需要消費的政治產(chǎn)品。譙城區(qū)為民服務全程代理制，通過整合職能、提高辦事效率、減少行政審批、延伸便民服務觸角，把基層政府和干部為民服務的內(nèi)容和方式細化、量化、具體化和規(guī)范化，促進了各項惠農(nóng)政策的落實，同時又使農(nóng)民群眾的利益訴求能夠通過正當、規(guī)范的渠道進入政府的決策，從而固化了政令暢通和下情上傳的通道，促進了黨的政策與農(nóng)民利益的有效對接。

5．激發(fā)社會活力，推動農(nóng)村和諧社會建設?，F(xiàn)代的農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，這必然要求農(nóng)村基層黨組織、政權(quán)組織和領導干部必須整合好各階層的經(jīng)濟、政治利益關系，不斷夯實農(nóng)村干群關系和諧化的群眾基礎。譙城區(qū)為民服務全程代理制改變了農(nóng)村工作中長期形成的自上而下的強制性行為，使農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的各項事務逐漸變成一個上下互動的管理過程。通過建立基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的新型關系，革新基層政府運作模式，使農(nóng)民群眾的根本利益與基層干部追求的政績目標相統(tǒng)一，在鄉(xiāng)村建立起有效的民主制衡機制，激活了廣大農(nóng)民的主動性和創(chuàng)造性，讓農(nóng)村社會各種力量成為發(fā)展的主體，讓這些主體在伙伴關系的基礎上協(xié)同共治，激發(fā)了農(nóng)村社會活力，推動了農(nóng)村和諧社會建設。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于開展時間不長，譙城區(qū)為民服務全程代理制還存在一些問題：一是工作的長效機制尚需建立和完善?，F(xiàn)在工作的開展主要靠行政推動，激勵機制、考核機制、財政保障機制等以制度為主體的長效工作機制尚在建設之中。比如，村干部的待遇雖有所提高，但還很有限，讓他們支付為群眾代理過程的材料復印、交通等費用，難以持久。群眾和基層干部在眾口一詞稱贊這種做法的同時，也普遍希望這項工作能夠長期堅持下去。不要“一陣風”。二是代理服務工作需要向上延伸。目前代理服務只限于村、鄉(xiāng)、區(qū)三級代理，有的需要市級審批的事項則不能代理。另外，一些部門特別是“條條部門配合不力，協(xié)調(diào)難度大。三是開展項目有待拓展。為民服務全程代理盡管規(guī)劃了幾乎涵蓋方方面面農(nóng)民所需求的206項行政服務，但群眾辦理的主要集中在計劃生育、戶籍變更、勞動就業(yè)、種養(yǎng)加工、支農(nóng)補貼發(fā)放等幾類項目上，今后需要進一步拓展服務領域，特別是關系農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的服務項目應該進一步增加。四是代理員素質(zhì)偏低。村級代理員由民主選舉的村干部兼任，其中一部分人文化水平較低，具體辦事能力不足，不適應代理服務工作的需要。在一些村，值班代理員表格填寫不規(guī)范、不能審查確定群眾報送的證明材料是否齊全，導致上報到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至區(qū)里后因材料不全而被退回的情況時有發(fā)生。

四、推進中國農(nóng)村改革的啟示與思考

2008年是我國改革開放30周年，也是農(nóng)村大包干30周年。作為農(nóng)村大包干的發(fā)源地，國內(nèi)外再一次將目光聚焦安徽。下一步，農(nóng)村改革向何處去?其未來趨勢是什么？在新階段，如何明確方向、把握趨勢、遵循規(guī)律，更加科學地推進和深化農(nóng)村改革？譙城區(qū)的做法給了我們很多啟示。

1．在深化農(nóng)村改革的基本方向上，要堅持調(diào)整農(nóng)民與國家關系這條主線，并從重建立社會主義市場經(jīng)濟體制、解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，向完善市場經(jīng)濟體制、加快推進政治體制改革轉(zhuǎn)變。

我國30年農(nóng)村改革，主要目標取向是通過調(diào)整農(nóng)民與國家的關系特別是經(jīng)濟利益關系。譙城區(qū)為民服務全程代理制的做法，其本質(zhì)是解決政府和群眾的關系問題，是包含著經(jīng)濟、政治等多層次內(nèi)容和信息的綜合性、邊緣性改革，是對政府和農(nóng)民關系的逐步理順，是推動農(nóng)村社會向民主、法治轉(zhuǎn)型，基層政府和基層組織向法制型、服務型轉(zhuǎn)型的探索和實踐。其核心的實踐價值，是通過“服務”這一簡單的概念和載體，把中國農(nóng)村改革從事實上的經(jīng)濟領域悄然向經(jīng)濟、政治、社會等領域全面延伸，代表了今后農(nóng)村改革的基本方向。同時，譙城區(qū)為民服務全程代理制，體現(xiàn)了中國農(nóng)村改革限制公權(quán)、擴大民權(quán)的一貫思路。中國農(nóng)村改革實質(zhì)上是國家和農(nóng)民關系的調(diào)整，主要是國家歸還農(nóng)民的權(quán)利。改革30年來，國家歸還了農(nóng)民的多項權(quán)利，諸如土地承包權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)權(quán)、進城務工經(jīng)商權(quán)、發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟組織權(quán)等。但這些權(quán)利大多集中在經(jīng)濟領域，準確地說是集中在農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營領域，是“官營退民營進”，政策的著眼點是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、增加農(nóng)民收入。

當前，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革大局已定，黨的十七屆三中全會對農(nóng)村改革發(fā)展作出新的戰(zhàn)略部署，明確了在新的起點上推進農(nóng)村改革發(fā)展的指導思想、目標任務、重大原則。在這種情況下，中國農(nóng)村改革基本思路應從單純的生產(chǎn)經(jīng)營領域向政治、社會領域延伸，在維護和發(fā)展好農(nóng)民經(jīng)濟利益的同時，把改革的著力點放到切實歸還和保障農(nóng)民的公民權(quán)利上來。

2．在改革的核心任務上，要從“放權(quán)”、“減負”向“服務”轉(zhuǎn)變，著力打造服務型政府。

農(nóng)村改革的核心任務，是由生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系這一基本規(guī)律決定的，基本點是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益問題，維護農(nóng)民的民主權(quán)利問題，解放和發(fā)展生產(chǎn)力問題。但在不同階段又有著不同的具體表現(xiàn)。

第一階段的大包干，突出表現(xiàn)為農(nóng)民“生存權(quán)”的吶喊，某種意義上講是“餓”出來的，是生與死的選擇，改革政策對應的主題詞是“放權(quán)”。

第二階段的稅費改革，則是“逼”出來的，突出表現(xiàn)為“發(fā)展權(quán)”的要求，因為過于沉重的稅費負擔牢牢束縛了農(nóng)村經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，改革政策對應的主題詞是“減負”。

第三個綜合改革的核心任務，存在于廣大農(nóng)民群眾日益多元化的利益訴求之中，存在于農(nóng)民在發(fā)展中對精神文化的要求和民主權(quán)利的新期待之中，它是生產(chǎn)力有了一定發(fā)展、解決了溫飽之后的需求，必然要從經(jīng)濟領域逐步向其他領域拓展，進而推動整個農(nóng)村社會的進一步轉(zhuǎn)型?？梢哉f，這個階段改革政策的主題詞應是“服務”。

農(nóng)村綜合改革的目的就是調(diào)整不適應生產(chǎn)力發(fā)展的農(nóng)村生產(chǎn)關系和上層建筑的某些環(huán)節(jié)，為新農(nóng)村建設提供體制保障、財力支持和動力源泉，增強農(nóng)村發(fā)展的活力。譙城區(qū)為民服務全程代理制的核心是“服務”，目標是建設一個服務型政府，為農(nóng)民提供更多更好的公共服務。這項改革之所以廣受農(nóng)民群眾的歡迎，就在于它符合新階段農(nóng)民對公共服務的強烈需求，昭示了新階段農(nóng)村改革的核心任務。

3．在改革的方法論上，要從“摸著石頭過河”向“造橋過河”轉(zhuǎn)變，注重以規(guī)范化的制度和機制作為改革的載體。

30年農(nóng)村改革，我們基本上是“摸著石頭過河”。農(nóng)村改革走到今天，基本特征已發(fā)生重大變化。新階段的農(nóng)村改革必須積極尋求方法論的突破，實現(xiàn)從體制機制創(chuàng)新向全面制度創(chuàng)新、從政策推進向法律規(guī)范、從必然王國向自由王國的飛躍，逐步從原生態(tài)的“摸著石頭過河”走向理性的“造橋過河”。“摸著石頭過河”是鼓勵探索，“造橋過河”是把已經(jīng)探索出來的帶規(guī)律性的東西固定化、制度化、系統(tǒng)化，以制度和機制為載體，更加科學、自覺地改革。

譙城區(qū)為民服務全程代理制，把基層政府為民服務的項目、方式、程序細化、量化、固定化、規(guī)范化，這是“造橋過河”的改革方法。進一步深化農(nóng)村改革的載體，根本的還是制度，主要的是機制，就是要把為民代理服務等一個個具體做法逐步完善，加以規(guī)范化、制度化、程序化、數(shù)字化。當前，深化農(nóng)村改革要加強“造橋過河”的力度，許多試驗探索應逐步走上制度化、法制化。

4．在改革的動力上，要全面貫徹以人為本，從“行政推動式改革”向“農(nóng)民參與式改革”轉(zhuǎn)變，始終把農(nóng)民群眾作為最強大、最可靠的力量源泉。

在波瀾壯闊的農(nóng)村改革創(chuàng)新歷程中，每一項改革的真正創(chuàng)造者是廣大農(nóng)民。[4]農(nóng)民始終是農(nóng)村改革建設的主體，只有始終尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，才能充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。當前，農(nóng)村改革已進入攻堅階段，必須全面貫徹以人為本的科學發(fā)展觀，以農(nóng)民視角看待改革，始終把廣大農(nóng)民群眾作為農(nóng)村改革最強大、最可靠的動力源泉，不僅要問計于精英，更要問計于民，不僅要決策于廟堂，更要決策于鄉(xiāng)野，最充分地調(diào)動農(nóng)民群眾參與改革、推動改革的積極性，集中農(nóng)民群眾的智慧和力量。當前，農(nóng)村改革進入第三步，即實行以促進農(nóng)村上層建筑變革、建設服務型政府為核心的農(nóng)村綜合改革。與前兩步改革的重要區(qū)別在于，前兩步改革有農(nóng)民的直接參與和推動，第三步改革是政府的自我革新，與農(nóng)民直接聯(lián)系不明顯，農(nóng)民基本上是旁觀者，特別是在改革的制度設計上，一個重大的缺陷是忽略了農(nóng)民的作用，沒有調(diào)動農(nóng)民的參與熱情，缺少推動改革最關鍵的動力源。這是一些地方農(nóng)村綜合改革特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革步履艱難的根本原因。[5]30年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已改了多次，但越改冗員越多，根源在于農(nóng)民沒參與，上面要求改，基層不想改，每每應付，使改革流于形式。

譙城做法的成功秘訣，是充分調(diào)動了廣大農(nóng)民群眾參與改革、支持改革、監(jiān)督改革的積極性。通過廣泛征求農(nóng)民對改革方案方法的意見，使改革得到農(nóng)民群眾的認可和支持，206項服務項目都與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關；通過廣泛深入的宣傳發(fā)動，讓農(nóng)民明白了改革能給他們帶來哪些好處，引導農(nóng)民掌握政策，調(diào)動了其參與的熱情；通過簡化辦事程序，降低了農(nóng)民參與的門檻，使農(nóng)民坐在家中就可以參與其中；通過程序公開的陽光操作和建立投訴機制，讓農(nóng)民切實發(fā)揮了監(jiān)督作用：通過督導和回訪機制，讓農(nóng)民的評價成為考核政府、部門和基層干部的重要指標。譙城經(jīng)驗的核心理論價值是“農(nóng)民參與式改革”，農(nóng)民參與政府創(chuàng)新。

5.在改革的角色定位上，應把農(nóng)村綜合改革的突破點放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關鍵點放在縣(區(qū))，終端點放在農(nóng)民身上。

譙城區(qū)為民服務全程代理制，在制度設計上，突破點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村，重點是把鄉(xiāng)村干部工作職能由管理轉(zhuǎn)向服務；關鍵點在區(qū)一級，在政策設計、發(fā)起、督導、推動的各個方面，區(qū)一級都是核心；終端點在農(nóng)民，農(nóng)民既是代理服務的對象，又是政策執(zhí)行的監(jiān)督者、檢驗者。這種改革模式，反映了農(nóng)村改革特別是農(nóng)村綜合改革的角色定位。

突破點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(包含村一級準政權(quán)組織)，是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是直接與農(nóng)民打交道、聯(lián)系最緊密的最基層政權(quán)。作為一級政權(quán)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能又是不完全的，按我們國家的法律規(guī)定，很多法律的執(zhí)法主體都在縣以上人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級實際上是處在由政權(quán)管理向村民自治過渡這么一個角色上，因此，要強化“平民化”色彩，落實社會管理和公共服務職能，就必須要做到四點：為民服務，依法管理，依靠農(nóng)民，接受監(jiān)督。

關鍵點在縣、區(qū)，特別是縣。因為這一級政府從職能上說是相對完全的，不僅能夠做得了主，而且縣里的政策關注點、工作側(cè)重點、投入傾斜點，直接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)民服務的能力和水平。

終端點在農(nóng)民。因為農(nóng)民是體驗和檢驗改革成果的顯示終端，改革的成效到底如何？最終要由農(nóng)民說了算。政府要引導他們樹立法制意識、合作意識(信用)、歸屬意識(集體意識)和市場主體意識，引領他們做新農(nóng)民，形成與政府職能轉(zhuǎn)變的良性互動，共同推動經(jīng)濟發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型。

結(jié)語

當前,我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。[6]

作為農(nóng)業(yè)大省，安徽的農(nóng)村改革在全國都具有先導性和開創(chuàng)性。從首創(chuàng)農(nóng)村“大包干”，到首推農(nóng)村稅費改革，再到首開農(nóng)村綜合改革先河，農(nóng)村改革的“安徽經(jīng)驗”一次次走向全國、引領全國、造福于中國農(nóng)民。亳州市譙城區(qū)推行為服務全程代理的做法，是安徽農(nóng)村稅費改革后在鄉(xiāng)村社會治理中的又一創(chuàng)造，為當代中國鄉(xiāng)村社區(qū)發(fā)展的理論研究提供了實踐藍本，也為全國推行為民服務全程代理制提供了經(jīng)驗和示范。要結(jié)合紀念改革開放30周年和貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，宣傳推廣譙城經(jīng)驗。圍繞社會主義新農(nóng)村建設，加快農(nóng)村改革步伐，逐步擴大為民服務范圍，增加為民服務項目；圍繞加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，加快服務型政府建設，建立完善為民服務的長效工作機制。

[1] 溫家寶.不失時機推進農(nóng)村綜合改革，為社會主義新農(nóng)村建設提供體制保障[J]．求是，2006，（18）：3-9.

[2] 張新光.中國農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)涵及其政策走向[J]．東南大學學報（哲學社會科學版），2007，（1）：9-15.

[3] 劉奇.關于深化農(nóng)村改革的幾點思考[J]．理論視野，2008,（5）：9-11.

[4] 王光宇.推進新農(nóng)村建設，實現(xiàn)科學發(fā)展[A].農(nóng)村改革創(chuàng)新親歷記[C].合肥：安徽人民出版社，2008：1-2。

[5] 曹力群.農(nóng)村社區(qū)組織與社區(qū)發(fā)展[A]．農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心．中國農(nóng)村研究報告(2000年)[C]．北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2001：65-69.

[6] 中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定[N]．《人民日報》．2008-10-20.

（責任編輯 慶躍先）