李保

中圖分類號:F812.2 文獻標識碼:A

內容摘要:省以下財政轉移支付制度的規(guī)范化運行對改善我國縣市級次政府的財政狀況,提供基本公共服務具有重大影響。但目前省以下財政轉移支付制度存在諸多不足,已有的研究成果集中在制度的定性研究上,定量研究不足,且關于最低級次的轉移支付的研究成果較為匱乏,財政轉移支付制度研究尚有較大空間。

關鍵詞:省以下財政轉移支付制度 公共服務均等化

自1996年各省仿效中央對省《過渡期轉移支付辦法》開始建立各自的轉移支付制度以來,關于省以下財政轉移支付制度的研究成果也日益豐富。文章從以下幾個方面對這些成果作了梳理。

省以下財政轉移支付制度的效果

省以下財政轉移支付制度的主要目的是保證各地區(qū)政府的正常運轉,并逐步提高各級政府的財力水平,使其有能力為本地區(qū)居民提供均等化的基本公共服務,同時還要激勵約束下級政府努力增加本級財政收入。從總體上看,目前各省都建立了激勵機制,有效地促進了地方經濟的發(fā)展。但是,我國各省以下轉移支付制度在平衡地方財力差距,實現基本公共服務均等化的效果上還存在很大差異。

(一)有效促進地方經濟的發(fā)展

中共河北黨校課題組和張平英從公平與效率兩方面研究了湖南、河北、廣東等九省2004年省以下財政轉移支付政策,根據各省人均財政收入、人均財力、人均轉移支付的數據并結合三者之間的相關性分析,得到的結果表明,有七個省份在進行轉移支付時政策導向主要體現效率原則,即著重鼓勵各類地區(qū)都積極致力于發(fā)展經濟。分析結果也表明,以效率為主導的轉移支付促進了地區(qū)經濟的發(fā)展。

楊加猛、張智光和劉忠信運用ISM方法,對“十五”以來江蘇省財政轉移支付的績效進行了實證評價,分析結果與張平英等的研究結論基本一致,均表明江蘇省財政轉移支付在促進地區(qū)經濟發(fā)展,改善地方經濟福利方面的效率穩(wěn)中有升。

江依妮、張光采用多元線性回歸方法,對江西省2003年各地縣的財政數據建模,數量分析的結果表明,江西省財政轉移支付的政策取向以效率為主,轉移支付被更多用來刺激地方發(fā)展經濟。

李波、陳明考察了湖北省2004-2006年縣級地方一般預算收入的增長數據,結果表明,通過建立激勵約束機制,省級財政轉移支付充分調動了地方發(fā)展經濟的積極性。

(二)平衡地區(qū)間財力差異、實現基本公共服務均等化方面的效果不一

1.對縮小地區(qū)間的財力差異有良好效果。李波、陳明考察了湖北省2004-2006年的縣級人均財力標準差的變化,指出湖北省財政轉移支付的均等化效果比較明顯,人均財力差異穩(wěn)步下降,橫向財力分布不均衡的情況初步好轉。李雪紅建立了兩個假設,人均財政本級收入代表財政轉移支付前地區(qū)的財政能力,人均財政本級支出代表財政轉移支付后地區(qū)的財政能力,以此為標準,分析了2001-2005年四川省的財政轉移支付均等化效果。數據分析表明四川省對各地區(qū)的轉移支付對于均衡各地區(qū)的財政能力差異起到了一定作用,且作用逐年增強。

2. 對縮小地區(qū)間的財力差異有一定作用,但效果不明顯。楊加猛、張智光和劉忠信運用ISM方法,構建了反映區(qū)域財政轉移支付績效的評價指標體系,從財政轉移支付的效率和公平目標出發(fā),對“十五”以來江蘇省財政轉移支付的績效進行了實證評價,其結果表明,江蘇省財政轉移支付在保證政府職能正常運轉,改善地方經濟福利方面具有積極作用。雖然江蘇省財政轉移支付在縮小蘇南、蘇北地區(qū)貧富差距和實現政府公共服務均等化方面的政策導向比較明顯,但其績效尚不顯著。

江杰、李志慧通過對湖南省1999-2004年地區(qū)間財政自給能力差異的分析和對其地區(qū)間轉移支付均等化的實證分析,初步探尋了湖南省地區(qū)間轉移支付的均等化程度。實證分析表明,湖南省地區(qū)間轉移支付制度總體上還是注意到了對地區(qū)財力差異的彌補,一定程度上實現了各地區(qū)間財力的均等化。

3. 對縮小地區(qū)間的財力差異沒有效果。江依妮、張光采用多元線性回歸方法,對江西省2003年各地縣的財政數據建模,在把財政轉移支付分解為不可控轉移、可控轉移和轉向補助的基礎上,深入發(fā)掘了不同轉移支付項目所體現的政策取向和效果。計量分析結果表明,江西省財政轉移支付在地區(qū)發(fā)展上的效率先導和非均等化取向表現突出,經濟越發(fā)達的地區(qū),得到的轉移支付越多,地區(qū)差異被進一步加劇。財政轉移支付更多地被運用于填補政府運轉帶來的財政缺口以及促進“速度經濟”發(fā)展,而其保證最低公共服務等任務和功能被束之高閣。

馬拴友和于紅霞以地區(qū)為分析單位,證明轉移支付資金的分配沒有考慮區(qū)域面積、人均GDP、城市化、衛(wèi)生服務水平等因素,呈現非均等化傾向。江新昶基于1996-2004年我國分省面板數據,運用回歸分析表明轉移支付擴大了地區(qū)間經濟發(fā)展差距。這與馬拴友和于紅霞的研究結果一致。并且,江新昶的研究進一步證實,稅收返還和專項轉移支付擴大地區(qū)間發(fā)展差距的作用超過了財力性轉移支付縮小地區(qū)發(fā)展差異的作用?？傮w上,轉移支付沒有縮小地區(qū)發(fā)展差距。

劉銘達結合廣西實踐,認為省級財政轉移支付對調節(jié)地區(qū)間財力差異和促進基本公共服務均等的功能明顯不足。他分析原因在于轉移支付結構不合理,省對下的財力性轉移支付受到自有財力和各項既存的專項撥款的約束致使其力度不夠,依據來源地計算的稅收返還使得相對發(fā)達的市縣與落后市縣的財力差距不斷擴大。

袁飛、陶然、徐志剛、劉明興等通過對我國1994-2003年縣級面板數據的考察,得出結論:轉移支付增加與財政供養(yǎng)人口規(guī)模膨脹存在因果關系。這表明,當前地方轉移支付仍為政府規(guī)模的無度擴張買單,此種情況下,政府用于基本公共服務均等化方面的資金必然會被擠占,致使轉移支付起不到其應有的保證最低公共服務的作用。

現行省以下財政轉移支付制度存在的問題

(一)事權劃分不清且地方轉移支付責任模糊

劉德權認為,事權劃分不清的因素沒有真正剔除,阻礙了省以下轉移支付制度效用的發(fā)揮。蘇明、趙云旗、秦鳳翔、王恩奉等也贊同上述觀點,認為現行各省地方轉移支付制度存在的一個重要制度約束因素是地方各級政府事權與財權劃分不清,從而造成政府間轉移支付責任模糊,無法實現各自的預期目標。劉銘達、李曉瑩則具體指出事權劃分不清的突出表現是一些本應由基層財政承擔的事權項目卻由省本級財政安排了專項撥款,省級財政大包大攬。

(二)政策目標不明確

省以下財政轉移支付制度的近期目標是保證基層政府的正常運轉,均等各地區(qū)間的財力差異。遠期目標是實現各地基本公共服務均等化。但現行省以下財政轉移支付制度并沒有體現這一政策導向。宋超、紹智指出,目前省以下轉移支付制度組成形式過多,而且各組成部分在政策目標上相互沖突,造成整體目標不明,實施效果不佳。劉銘達則進一步具體地指出,省對下的各項稅收返還(包括“兩稅”返還和所得稅返還)與均等化財力的目標無關。且相當一部分專項補助涉及了所有的本屬下級的支出范圍,沒有體現特定的政策目標。

(三)省級轉移支付資金規(guī)模過小

劉德權、劉銘達等認為,轉移支付規(guī)模過小,難以達到轉移支付應該達到的目的。蘇明等也指出省級自用財力規(guī)模有限,地方轉移支付難以起到應有的作用。對于財力規(guī)模過小,蘇明等分析原因有兩點:一是中央對省級政府轉移支付力度不足,尤其是用于均衡化的轉移支付資金過少。二是省以下地方政府的財力有限。現行分稅制使省級財政從增量收入中分得的份額越來越少。

(四)橫向轉移支付模式尚待建立和完善

蘇明、王恩奉等在考察黑龍江、安徽等地方轉移支付制度運行情況的總結報告中指出,我國目前的省以下轉移支付制度基本上是縱向的,缺乏橫向的轉移支付。市對市、縣對縣之間的轉移支付還沒有建立起來。橫向轉移支付的空缺,影響了省對下轉移支付制度的健全。

(五)地方轉移支付方式多樣化且結構不合理

雖然各省情況各異,但大體上省對下轉移支付都包括稅收返還、一般性轉移支付以及調整工資轉移支付、社會保障轉移支付、農村稅費改革轉移支付、體制補助和結算補助等內容繁雜的專項撥款。李萍指出當前具有均衡地區(qū)財力的一般性轉移支付在轉移支付總量中過低,而稅收返還等在地市縣財政收入中占較大比重的轉移支付資金分配標準仍遵循舊體制,使得各地富者愈富、窮者愈窮。劉銘達則以2005年廣西省對下轉移支付為例,指出總量為277億元的省級對下轉移支付資金中,一般性轉移支付為25億元,僅占9%;其它財力性專項轉移支付為184億元;規(guī)定具體用途的專項轉移支付達68億元,占轉移支付總量的24.5%。劉溶滄則指出除了以上存在的不足外,另一個問題是專項轉移支付項目與一般性轉移支付項目存在著大量交叉重疊領域,以教育為例,既得到了專項撥款,又被列入一般性轉移支付的標準支出中。

(六)轉移支付資金的分配辦法不科學

劉銘達指出其不規(guī)范之處主要是資金分配缺乏比較規(guī)范的標準和依據,存在“撒胡椒面”現象,存在“討價還價”甚至“人情款”的問題。

蘇明重點分析了目前地方轉移支付制度大部分實行的“因素法”的三點不足:一是邊遠欠發(fā)達地區(qū)的具體經費支出標準、收入能力與沿海發(fā)達地區(qū)的差異等特殊因素難以確定;二是對一些既無統(tǒng)一支出標準,又難以建立回歸模型的支出項目,無法準確計算,帶有一定的主觀因素;三是計算標準收入的增值稅等稅基還沒有一個科學的確定辦法。

宋超、紹智則深入分析一般轉移支付方式和專項轉移支付方式。針對各地實行的一般性轉移支付資金計算公式,在蘇明的分析上進一步指出了三點不足:一是一般性轉移支付標準收入的計算沒有考慮各級政府規(guī)模龐大的預算外資金,且在計算標準收入的增值稅等稅基的確定時,沒有考慮減免稅的因素。二是標準支出人員經費和公用經費按多元回歸法計算包含了現實中不合理的成分,在相關因素的選擇上,沒有做到“因地制宜”,人均GDP、投資率、改革成本、經濟發(fā)展階段等因素被忽略了。三是轉移支付系數帶有較強的主觀性。對于專項轉移支付,兩位學者指出專項資金由多家管理的分配方式導致資金安排透明度不高,資金分配效率低下且不便監(jiān)督。

(七)轉移支付資金的撥付和使用情況缺乏有效監(jiān)督和制約

蘇明針對資金的使用情況指出地方轉移支付制度缺乏透明度和公開度。劉銘達對此有詳細分析,認為依據現行的預算編制方法,專項撥款下達后,基本上不要求專門就某項資金上報決算。此外,上級對?？畹氖褂们闆r不能及時有效地掌握信息,且發(fā)現后處罰力度不夠。這些影響了轉移支付資金的使用效益。張秩楠、班士威也指出專項轉移支付資金存在上述管理不嚴、監(jiān)督不到位的現象。

省以下財政轉移支付制度的完善對策和配套措施

(一)完善省以下財政轉移支付制度的政策建議

1.擴大省級轉移支付資金的規(guī)模。蘇明認為,省級政府應積極壯大自身財力,確立穩(wěn)固的資金來源。資金籌措的渠道應注意:一是要大力發(fā)展經濟;二是把預算外資金納入預算內統(tǒng)一管理使用;三是減少稅收返還和體制補助,增加一般性轉移支付的力度。馬靜認為省對下轉移支付的規(guī)模并非越大越好,應依據轉移支付政策目標的層次而定。

2.加快發(fā)展橫向均等化。蘇明從地方轉移支付制度的完善角度提出,可借鑒德國橫向轉移支付的做法來建立我國地方橫向轉移支付模式。宋超、紹智認為可以通過一省內部財力充裕的地區(qū)向困難地區(qū)的財力轉移來緩解省級轉移支付財力不足的局面。而劉德權則提出了具體的設想:在省財政的協(xié)調下,各地通過協(xié)商確定調劑貧富的程度。即收入能力大于支出的富?？h、市應根據確定的平均程度出錢補助收入能力不足支出需要的貧困縣、市。計算各地轉移支付數量后,具體轉入轉出資金通過各地財政與省財政進行專項結算。

3.清理、合并轉移支付方式。宋超、紹智建議將調資補助、農村稅費改革等轉移支付調整到一般性轉移支付中,和其他的財政收支缺口一并計算一般性轉移支付數額。取消原體制補助和上解,并將原體制補助地區(qū)由此造成的財政缺口歸并到一般性轉移支付中統(tǒng)籌。適當的時候還要一次性地取消稅收返還。而對其他補助,則以效率、公平和透明度為準則來衡量是否取消或合并入其他類型的轉移支付中。

4.增加一般性轉移支付等具有均等化效用的資金,提高其在轉移支付資金總量中的比重。蘇明提出的調整原則是減少非均衡化方面的資金,如稅收返還、體制補助和專項撥款等,加大用于均等化的資金。馬靜承接這一觀點,并且認為從轉移支付制度改進的方向來看,要逐步縮減專項轉移支付,一般性轉移支付是轉移支付的主體,應加大對這部分轉移支付的資金規(guī)模。

5.進一步完善轉移支付的分配方法。劉德權提出了一個具體的計算標準財政支出的方法,認為標準支出的測算應首先確定與財政支出相關性較強的因素,通過計算確定各因素的系數,各系數相加得到每個地方的調整系數,再以全省縣、市人均財政支出數分別乘以各地方的調整系數,就可計算出各縣、市的標準人均財政支出需要數。進一步,他提出了應納入測算的九個因素。宋超、紹智提出完善的過程應包括兩個動態(tài)的方面,實際上指出了完善的方向:一是不斷完善因素法所選用的因素;二是不斷充實完善因素法所需基礎數據。楊繼瑞、何雄浪贊同廣東省財政專項資金招投標改革并認為,可以以招投標方式引入市場機制,對財政專項資金采取競爭性分配,這有利于提高資金的使用績效。

6.加快地方轉移支付制度的法規(guī)建設。蘇明等認為以立法的形式對地方轉移支付制度的目標、原則、方法、模式、監(jiān)督管理和數據的收集等問題作出具體的規(guī)定,是地方轉移支付制度正常運作的保證。李齊云、楊燦明、陳金永等認為,轉移支付制度實質上是政府間的一項契約,一定要規(guī)范化、法制化,要制定轉移支付的相關法規(guī)或把有關重要事項編入有關法規(guī)中。

7.建立健全轉移支付機構。劉德權、蘇明指出應盡快健全相應的轉移支付機構,并指出其責任是組織設計轉移支付制度,收集、處理數據資料;負責轉移支付的計算和年終清算等工作;對轉移支付制度進行必要的修正或調整;對轉移支付的支出效果進行評價;在預算法規(guī)的范圍內對地方政府的支出行為和收入能力進行監(jiān)督等。

(二)完善省以下財政轉移支付制度的配套措施

省以下財政轉移支付制度的規(guī)范運行離不開我國整體的經濟和財政政策這個大背景。因此,完善我國省以下財政轉移支付制度還需要加強與其相關的配套措施。

1.深化財政體制改革。蘇明指出改革的方向是合理劃分各級政府的事權和財權。他特別提到要改變原有的稅收返還基數,關注縣級財政困難。宋超、紹智提出應通過增加地方政府主體稅種、調整稅種的稅率和賦予地方政府適當的稅收立法權來充實地方政府的財政收入。成軍則提出了新形勢下縣鄉(xiāng)政府職能和財政支出責任。

2.轉變政府職能。蘇明、王恩奉等認為,地方政府職能轉變緩慢,對經濟事務仍然大包大攬是地方政府財力困難的主要原因。因此,各級政府應盡快轉變職能,將其主要職責轉移到提供公共服務上來,根據各級政府所承擔的公共事務的大小來合理確定轉移支付資金的數量。劉德權指出地方政府的主要職能是提供地方公共產品和勞務,即地方性的基礎設施建設、基礎教育、社會治安等。

3.加快政府機構改革。蘇明認為政府部門供養(yǎng)的財政人口不斷增加的狀況使得政府的財政收入難以發(fā)放人員工資,機構正常運轉也難以維持,而且扭曲了地方轉移支付制度的目標,使其淪為“吃飯財政”。因此地方政府機構改革勢在必行。

4.建立有效的激勵和監(jiān)督機制。劉德權認為轉移支付制度的有效運行必須有一套有效的監(jiān)督和激勵機制。李波、陳明也主張強化轉移支付資金的責任管理,提出在轉移支付設計時應充分考慮激勵約束因素,與各地工作實績掛鉤,引導地方政府盡量多地將轉移支付資金及自身財力分配落實到基層。加強對轉移支付的監(jiān)管,注重跟蹤問效。對難以進行監(jiān)管的財力性轉移支付,則可以對接收轉移支付的地方政府進行整體監(jiān)管和考核。

評述

省以下財政轉移支付問題涉及到的理論性與實踐性均較強,需要運用多種方法,進行多層面的考察。通過上面的梳理可以看出,已有的文獻從研究方法看,既有單個省、多個省的實證分析,又有規(guī)范分析;研究內容上,既有對理論本身的思考,也有結合實際的關于轉移支付制度運作方法的技術討論。學者與實踐工作者關注較多的是轉移支付制度的效果、存在的問題及改革和完善的對策,并形成了一些理論與實踐價值都較高的觀點和研究成果。

目前關于省以下財政轉移支付制度的研究還存在一些局限性。首先,對轉移支付制度的效果多是定性研究,定量研究太少,對轉移支付的效果缺乏完整的把握。其次,省以下轉移支付制度的研究集中在省對市、市對縣或省對縣市等層面,沒有就縣對鄉(xiāng)這樣最底層的轉移支付做深入研究。最后,關于標準財政收入的確定,多數學者主張采用稅基乘以稅率的辦法,但是對于各個稅種收入如何確定,現在仍沒有一個確定的標準。關于標準財政支出采用因素法,學者們都表示贊同,但是應包括哪些具體因素尚無統(tǒng)一的標準。另外,省以下橫向轉移支付制度怎樣運行、如何建立健全,這方面的研究成果尚不豐富。

參考文獻:

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2.江新昶.轉移支付、地區(qū)發(fā)展差距與經濟增長—基于面板數據的實證檢驗[J].財貿經濟,2007(6)

3.蘇明,趙云旗,秦鳳翔,王恩奉.完善地方轉移支付制度研究[J].財政研究,2002(2)