佟玉凱 田淑華

摘 要:美國政府應(yīng)對金融危機(jī)措施所表現(xiàn)出來的法制程序完備、干預(yù)但不破壞市場機(jī)制、注重調(diào)動私營資本和不拘泥于意識形態(tài)等方面的特點(diǎn),對于我國國有金融資產(chǎn)管理改革具有重要的借鑒價值。我國國有金融資產(chǎn)管理改革,應(yīng)進(jìn)一步完善民主法制基礎(chǔ),要以市場機(jī)制為基礎(chǔ)完善國有金融資產(chǎn)的管理方式,探索將國有金融資產(chǎn)的增持或減持與常規(guī)政策工具結(jié)合起來運(yùn)用調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,并建立健全國有金融資本與民營資本的共生機(jī)制。

關(guān)鍵詞:金融危機(jī);金融救援;金融資產(chǎn)

中圖分類號:F831.59文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1000-176X(2009)12-0064-04

一、面對危機(jī)我們應(yīng)有的“知”與“行”

2007年8月爆發(fā)的華爾街金融風(fēng)暴拖著美國經(jīng)濟(jì)像“自由落體式”地下滑,快速蔓延成了世界性金融危機(jī)。面對危機(jī),在經(jīng)濟(jì)全球化的形勢下,沒有哪一個國家能夠獨(dú)善其身,也不會有誰是確定的贏家。惟一不同的是,誰從危機(jī)中吸取了有益的教訓(xùn),將危機(jī)當(dāng)作機(jī)遇,誰就會獲得發(fā)展的先機(jī)。我們只有正確地認(rèn)識這場危機(jī)及其對我國的影響,采取有效的對策,達(dá)到“知”“行”合一,才能化危機(jī)為機(jī)遇。

我國并未發(fā)生金融危機(jī),目前的問題是不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式長期積累的矛盾在世界金融危機(jī)下的顯現(xiàn)和暴露。從目前的形勢來看,金融危機(jī)已經(jīng)深刻地影響到了我國實(shí)體經(jīng)濟(jì),但是,由于不需要像美國那樣修補(bǔ)破碎的金融體系,我國政府及時采取了有效措施,因此,我們的經(jīng)濟(jì)可能率先復(fù)蘇。但是,即便如此,我們也并不具備在世界“當(dāng)頭兒”的實(shí)力,韜光養(yǎng)晦,苦練內(nèi)功,仍然是我們必須堅持的方針。美國政府處理危機(jī)的方式方法及其體現(xiàn)出來的文化和法制意蘊(yùn),具有重要借鑒價值。美國的自由市場經(jīng)濟(jì)曾經(jīng)是新興經(jīng)濟(jì)體國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的樣板,也自覺不自覺地成為我國經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)模式。在新舊模式交替之際,美國兩屆政府采取金融救援措施依法履行職責(zé)所表現(xiàn)出來的特點(diǎn),是值得我們借鑒的,更是需要我們學(xué)習(xí)的。此“師”非彼“師”。師夷之長以自治,最重要的是虛心學(xué)習(xí)和去粗取精的借鑒。

危機(jī)常常決定了歷史中某些重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn),往往也是形成新的改革動力的契機(jī)。面對危機(jī),我們不能沉浸在西方“捧殺”的溢美之中,更不能僅僅關(guān)注誰動了我們巨額外匯儲備的“奶酪”,要實(shí)實(shí)在在地“先辦好我們自己的事”:采取有力措施,防止金融危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)和長久損害進(jìn)一步擴(kuò)大;汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),防止未來在我國出現(xiàn)類似的危機(jī);調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,探索出一條經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的新路經(jīng);進(jìn)一步推進(jìn)金融改革和創(chuàng)新,在有效監(jiān)管下實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的穩(wěn)健高效發(fā)展;積極促進(jìn)國際貨幣金融體系的重構(gòu),不斷提高我國在國際經(jīng)濟(jì)金融事務(wù)中的話語權(quán)[1]。抓住目前的契機(jī),有效推進(jìn)國有金融資產(chǎn)管理改革,應(yīng)該是我國最重要的改革行動之一。因?yàn)槲覈鴩薪鹑谫Y產(chǎn)管理改革的滯后,已經(jīng)成為阻礙經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和影響社會和諧的重要因素;另外,刺激內(nèi)需保增長,也需要國有金融資產(chǎn)管理改革的新突破。

二、美國政府金融救援的特點(diǎn)

金融危機(jī)爆發(fā)后,美國兩屆政府先后采取了大規(guī)模的金融救援措施,其基本形式主要有政府接管、財政和央行注資、收購股權(quán)和有毒資產(chǎn)、降低利率和減稅等措施。政府接管措施主要針對房利美和房地美公司的“兩房”問題,具體包括美國聯(lián)邦住房金融管理局接管這兩家公司,撤換公司高管,收購發(fā)行的高級優(yōu)先股,財政部在公開市場收購“兩房”發(fā)行的房貸抵押證券,同時將通過美聯(lián)儲紐約分區(qū)銀行向“兩房”提供特別信貸額度。財政和央行注資措施包括美聯(lián)儲以收購股份的方式直接注資銀行、為銀行間同業(yè)拆借提供擔(dān)保、向銀行注入急需的流動性資金等。政府收購股權(quán)措施主要表現(xiàn)在“五大投資銀行”問題上。2008年3月摩根大通收購?fù)顿Y銀行貝爾斯登,條件是美聯(lián)儲通過摩根大通公司向貝爾斯登提供應(yīng)急資金,以緩解該公司的流動性短缺危機(jī);2008年9月,五大投資銀行中排名第三的美林公司也在美聯(lián)儲的壓力下出售給美國銀行。降低利率和減稅等貨幣政策和財政政策措施的頻繁采用,表明從2007年次貸危機(jī)爆發(fā)后,美國政府加大了政策調(diào)節(jié)的力度,在調(diào)節(jié)手段的選擇上,傾向貨幣政策和財政政策雙管齊下,在實(shí)施貨幣政策的同時,實(shí)施了更為激進(jìn)的財政政策。

以上措施中,力度最大和引起高度關(guān)注的是前兩種。有人將這兩種形式的措施稱為金融企業(yè)的“國有化”,其實(shí)質(zhì)是通過增持國有金融資產(chǎn),來改變金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和改善其資金狀況,用國家信用替代企業(yè)信用來提振市場信心,以阻止整個金融體系陷入崩潰。站在中國的角度來觀察這些救援措施,能夠發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn):

1.法制程序完備

美國實(shí)行的是三權(quán)分立的國家治理結(jié)構(gòu),重大事項(xiàng)必須獲得立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)政府才能實(shí)施。2007年8月次貸危機(jī)爆發(fā)后,特別是雷曼兄弟破產(chǎn)和“兩房”、AIG被政府接管后,為了防止金融體系全面崩潰和經(jīng)濟(jì)陷入大蕭條,布什政府于2008年9月20日向國會提交了7 000億美元的“問題資產(chǎn)救助計劃”(Trouble Assets ReliefPlan,TARP),9月29日遭到了國會眾議院否決,一直到10月4日眾議院再次表決時才獲得通過。不過立法草案附加了救助效果評估和分期付款、嚴(yán)格監(jiān)督和納稅人保護(hù)等條款,其核心就是這筆錢怎么花不能完全由政府說了算。2009年2月3日,眾議院表決通過了奧巴馬政府提交的總額為7 870億美元的“金融穩(wěn)定計劃”(Financial Stability Plan,FSP),但是,共和黨無一人投贊成票,奧巴馬所屬的民主黨也有7人投了反對票。所有這些都表明,美國政府的金融救援計劃,不論是TARP還是FSP,其法律程序是完備的,國會對政府的制衡與約束是有效的。另外,美國國會在最終方案出爐的當(dāng)天晚上就把它公布到了網(wǎng)上,讓公眾瀏覽。這也說明,其決策是高度透明的。

2.政府干預(yù)建立在市場機(jī)制的基礎(chǔ)上

在國會通過TARP后,布什在白宮發(fā)表講話時表示,采取這些措施“并不是要接管自由市場,而是為了保護(hù)它”。布什政府使用國會授權(quán)的2 500億美元資金收購金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn),是通過競爭招標(biāo)機(jī)制來確定資產(chǎn)管理者,資產(chǎn)收購價格也將通過招標(biāo)的形式確定。奧巴馬政府的“公私合營投資計劃”(Public Private Investment Program,PPIP)中,私營投資者可以在廣泛的公開市場上購買這些有毒資產(chǎn),交易價格通過反競拍確定;財政部為PPIP提供資本金,聯(lián)邦保險公司和美聯(lián)儲為私營投資者提供融資和擔(dān)保;納稅人與私營投資者共擔(dān)風(fēng)險,利潤分享。另外我們還看到,美國政府接管“兩房”和AIG后,都引入了新的高管層,重構(gòu)了公司的治理結(jié)構(gòu);AIG派發(fā)高額紅利引發(fā)社會強(qiáng)烈不滿,美國國會是通過立法課以重稅的形式來加以阻止,而不是用行政命令退還“紅包”了事。我們還看到,不論是布什政府還是奧巴馬政府,在設(shè)計金融救援計劃時,就預(yù)設(shè)了政府退出通道。所有這些都說明,美國政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是建立在市場機(jī)制基礎(chǔ)之上的,是用“看得見的手”來彌補(bǔ)“看不見的手”的失靈。

3.調(diào)動私人資本參與救援

如果說布什政府的TARP是“救火”式的方案,那么奧巴馬政府的FSP則是解決問題的方案。2009年3月23日,美國財政部公布了剝離銀行有毒資產(chǎn)的PPIP。為了推進(jìn)這一計劃,美國財長蓋特納在《華爾街日報》上發(fā)表署名文章,專門闡述了調(diào)動私人資本參與處置金融機(jī)構(gòu)有毒資產(chǎn)的各種考量。此舉不僅僅是為PPIP的實(shí)施賺足人氣,事實(shí)上,如果缺少了私人資本的參與,剝離有毒資產(chǎn)就會變成純粹的政府行為,納稅人的錢遭受損失的不確定性將會提高,也可能進(jìn)一步破壞資本市場的資源配置和價格發(fā)現(xiàn)功能。為了有效吸引私人資本參與這一計劃,美國政府采取了聯(lián)邦存款保險公司(FDIC)和美聯(lián)儲為私人投資者提供優(yōu)惠利率貸款、財政部將為其貸款提供貼息、FDIC為私人投資者收購的資產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保和給予私人投資者對基金的管理權(quán)等優(yōu)惠措施。為了打消私人投資者的顧慮,美國政府官員還間接表示,對于參與這一計劃的公司高管薪酬限制將實(shí)行與接受政府援助公司不同的政策。盡管目前有毒資產(chǎn)的定價問題尚未徹底解決,但美國政府的政策已得到私人投資者的積極回應(yīng)[2]。

4.從實(shí)際出發(fā),不拘泥于意識形態(tài)

危機(jī)爆發(fā)后,布什政府和奧巴馬政府所采取的大規(guī)模政府干預(yù)措施,在美國政界和民間、國內(nèi)和國際都遇到了意識形態(tài)方面的障礙。有人認(rèn)為,這些措施可能已經(jīng)表明盎格魯—撒克遜模式的終結(jié)。還有人將此稱為“美國特色的社會主義”,美國國內(nèi)有人甚至戲稱奧巴馬為“同志”。障礙主要來自三個方面:第一,自由市場經(jīng)濟(jì)是美國經(jīng)濟(jì)核心價值觀,是支撐美國經(jīng)濟(jì)霸主地位的哲學(xué)基礎(chǔ),是其向全世界營銷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,也是新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)樣板。如今,當(dāng)這一模式出現(xiàn)問題而不得不用“國有化”的藥方醫(yī)治時,毫無疑問,不論是美國的領(lǐng)導(dǎo)人、智庫還是普通納稅人,都不是心甘情愿的。第二,華爾街金融大鱷們的道德風(fēng)險行為將美國的“天”捅破了,而政府卻要用納稅人的錢來彌補(bǔ),這確實(shí)與美國一貫倡導(dǎo)的也是此次金融救援要體現(xiàn)的“公平”價值觀相悖[3]。第三,政府收購金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn),如果按照市價支付,無助于改善金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)狀況,如果高于市價,將被指控為浪費(fèi)納稅人的錢。美國政府采取的救援措施效果如何有待觀察,但可以肯定的是,政府對市場的干預(yù)程度將不取決意識形態(tài),而取決于金融危機(jī)下經(jīng)濟(jì)的衰退程度。鮑爾森在參議院銀行委員會聽證會上曾為救助計劃辯護(hù)時說,我從來都不是政府干預(yù)的支持者,我只是認(rèn)為我們面對的史無前例的形勢要求我們采取史無前例的舉措。在穩(wěn)定市場方面,除了政府干預(yù),別無他法。這種敢于面對危機(jī),不拘泥于意識形態(tài),“不管白貓黑貓,捉住老鼠就是好貓”的果斷行為魄力是值得贊賞的。

5.以增持或減持國有金融資產(chǎn)作為長周期調(diào)控手段

有人說,華爾街的金融風(fēng)暴是美國經(jīng)濟(jì)的“痼疾”復(fù)發(fā),布氏和奧氏的救援“藥方”只不過是“羅斯福新政”的翻版。此說固然有欠科學(xué)準(zhǔn)確,但是,每當(dāng)美國經(jīng)濟(jì)陷入大蕭條時通過增持或減持國有金融資產(chǎn)來刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇確是美國政府屢試不爽的基本手段。將此輪美國金融危機(jī)與20世紀(jì)30年代大危機(jī)相比,我們至少可以發(fā)現(xiàn)兩個相同點(diǎn):第一,兩次危機(jī)都是由過度的投機(jī)行為引發(fā)的,政府都是由整頓救援金融系統(tǒng)入手來挽救經(jīng)濟(jì)的。第二,整頓救援金融系統(tǒng)的基本手段之一就是增持國有金融資產(chǎn)。1933年,羅斯福政府利用復(fù)興金融公司收購企業(yè)優(yōu)先股,并向銀行發(fā)放了30億美元的貸款;此次金融危機(jī),美國政府更是增持了上萬億美元的國有金融資產(chǎn)。在這兩輪危機(jī)中間,即20世紀(jì)70年代末80年代初,美國經(jīng)濟(jì)陷入嚴(yán)重滯漲。以時任美國總統(tǒng)的里根為代表的新自由主義認(rèn)為,這是凱恩斯主義指導(dǎo)下的政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)和管制造成的惡果。他在就職演說中指出:“就目前的危機(jī)而言,政府不能解決我們的問題,政府本身就是問題”。由此掀起一股私有化浪潮。其中公營企業(yè)私有化主要是通過減持國有金融資產(chǎn)來實(shí)現(xiàn)的。如果將這三次危機(jī)看作是美國經(jīng)濟(jì)長周期波動的表現(xiàn)形式,那么每一次政府都把增持或減持國有金融資產(chǎn)作為反周期的基本手段。

三、對我國國有金融資產(chǎn)管理改革的啟示

所有者主體缺位是長期以來我國理論界和業(yè)界探討國有資產(chǎn)管理體制改革時公認(rèn)的弊端。事實(shí)上,所有者從來就現(xiàn)實(shí)地存在著,那就是全國人民。只不過是缺乏體制上的載體,無法將其引入治理結(jié)構(gòu)中來。我國國有金融資產(chǎn)管理體制中管理主體不明確是最大的弊端。從目前我國國有資產(chǎn)管理體制看,人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會履行金融業(yè)的行業(yè)管理職能;財政部、中央?yún)R金投資公司、審計署分別代表所有者行使職能。行使所有者職能的機(jī)構(gòu)中,財政部掌握金融資產(chǎn)的占有、使用和變動狀況,檢查金融企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營狀況,在日常監(jiān)管中行使出資人的權(quán)利。中央?yún)R金投資有限公司,做為出資人而言,同財政部有些類似,設(shè)立初衷將其主要職能定位是支持國有獨(dú)資商業(yè)銀行進(jìn)行股份制改革,代表國家向試點(diǎn)銀行注資,并作為試點(diǎn)銀行的出資人,監(jiān)督促進(jìn)試點(diǎn)銀行落實(shí)改革方案確定的各項(xiàng)措施。審計署作為國務(wù)院組成部門,依法對國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計監(jiān)督,具有較強(qiáng)的行政性。另外,按照黨管干部原則,中央組織部對國有金融機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免考核管理,客觀上履行出資人對國有金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理人員的選擇權(quán)。從國有金融資產(chǎn)管理的體制現(xiàn)狀可以看出,多個國家職能部門對出資人職責(zé)進(jìn)行條塊分割,實(shí)行多頭管理,從表面上看是互相制約、各負(fù)其責(zé),但實(shí)踐中往往是誰都不負(fù)責(zé),都管都不管,并由此給國有金融資產(chǎn)管理帶來諸多弊端和問題。

美國政府在這次金融危機(jī)中采取的金融救援措施帶給我們?nèi)缦聠⑹尽?/p>

1.進(jìn)一步完善我國國有金融資產(chǎn)管理體制的法制基礎(chǔ)

我國國有金融資產(chǎn)管理體制法治基礎(chǔ)薄弱主要體現(xiàn)在以下兩個方面:第一,無限的政府行使國有金融資產(chǎn)所有者職能,真正的所有者——全國人民由于缺乏制度安排而不能有效地參與管理和監(jiān)督。第二,在政府內(nèi)部分類多頭管理過程中,由于管理部門之間的利益博弈,造成了國有金融資產(chǎn)的流失和低效。根據(jù)我國憲法的規(guī)定,人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是各級人民代表大會。因此,必須建立起由“人民代表大會—政府—市場經(jīng)營主體”構(gòu)成的委托代理機(jī)制,將真正所有者依法納入國有金融資產(chǎn)管理的國家治理結(jié)構(gòu)中來。由經(jīng)濟(jì)人組成的政府在大規(guī)模增持或減持國有金融資產(chǎn)時,諸如國家控股商業(yè)銀行外國投資者持股比例的確定,國有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)的剝離和處置等問題,必須獲得同級人民代表大會的依法授權(quán)并接受其監(jiān)督,否則應(yīng)視為違憲[4]。

2.以市場機(jī)制為基礎(chǔ)完善國有金融資產(chǎn)的管理方式

在引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)的過程中,市場有失靈,政府有缺陷。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,國有金融資產(chǎn)及其經(jīng)營主體都是市場的基本要素,因此,國有金融資產(chǎn)的微觀配置、結(jié)構(gòu)調(diào)整、定價和經(jīng)營者選擇等,必須在市場平臺上操作。政府在宏觀上對國有金融資產(chǎn)進(jìn)行配置和結(jié)構(gòu)調(diào)整以及涉及大規(guī)模增持或減持定價時,應(yīng)與市場機(jī)制互補(bǔ),可以干預(yù)調(diào)整市場的偏差,但不能破壞市場機(jī)制[5]。

3.將國有金融資產(chǎn)的增持或減持與常規(guī)政策工具結(jié)合起來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行

發(fā)達(dá)國家市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐證明,當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢處于長周期波谷階段上,常規(guī)的貨幣政策工具(如調(diào)整利率)和財政政策工具(如減稅)的熨平效能是有限的[6]。例如,危機(jī)爆發(fā)以來,美聯(lián)儲通過十幾次降息,但仍然無法改變整個金融體系持續(xù)頹敗和整體經(jīng)濟(jì)衰退的趨勢。目前在我國,利率尚未實(shí)現(xiàn)完全市場化,資本市場不發(fā)達(dá),居民和企業(yè)對市場價格信號不敏感,當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動時,應(yīng)將國有金融資產(chǎn)的增持或減持與貨幣政策工具、財政政策工具結(jié)合起來運(yùn)用,才會發(fā)揮理想的效應(yīng)。

4.建立國有金融資本與民營資本的共生機(jī)制

改革開放30年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明,國有資本支撐的國有經(jīng)濟(jì)是強(qiáng)國經(jīng)濟(jì),私營資本支撐的私有經(jīng)濟(jì)是富民經(jīng)濟(jì)。因此,要克服目前不利的經(jīng)濟(jì)形勢,實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,應(yīng)建立國有金融資本與民營資本的共生機(jī)制。從當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)來看,由于國有經(jīng)濟(jì)的規(guī)模巨大和壟斷地位,受世界金融危機(jī)的影響并不大,深受其害的是民營經(jīng)濟(jì)。國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張會強(qiáng)化其壟斷地位,使我國錯失經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展模式轉(zhuǎn)換的良機(jī),其溢出效應(yīng)可能會進(jìn)一步擠壓民營經(jīng)濟(jì)生存和發(fā)展空間。從有效克服世界金融危機(jī)消極影響的實(shí)際需要來看,單體民營資本規(guī)模是有限的,但其整體規(guī)模巨大,只有把整個民營資本的活力調(diào)動起來,才能真正實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大內(nèi)需,并使整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展獲得經(jīng)久不衰的活力。建立國有金融資本與民營資本共生機(jī)制的關(guān)鍵是在法治層面上確立共生模式和營建共生環(huán)境[7],進(jìn)一步打破國有經(jīng)濟(jì)的壟斷局面,放寬私營資本的準(zhǔn)入限制,更多地采用公私資本混合的形式構(gòu)建市場經(jīng)營實(shí)體。

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(責(zé)任編輯:劉 艷)