林 龍 翟 峰

人大決策民主化、科學(xué)化水平的提高,基于人大代表履職能力的提升;“一府兩院”依法行政、公正司法狀況的改進(jìn),反映著人大代表監(jiān)督力度和效果的增強(qiáng)。在新形勢(shì)下,代表工作如何在前行的道路上繼續(xù)開疆?dāng)U土,收獲累累碩果,人們充滿期待。

專業(yè):認(rèn)識(shí)你自己

“我們開會(huì),前面8分鐘是在歌功頌德,對(duì)報(bào)告歌功頌德,對(duì)自己歌功頌德……”2009年全國(guó)人代會(huì)上,全國(guó)人大代表鐘南山針對(duì)部分人大代表“10分鐘發(fā)言8分鐘歌功頌德”的表現(xiàn),進(jìn)行了“炮轟”。同樣是在這次全國(guó)人代會(huì)上,溫家寶總理參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)的審議,溫家寶曾對(duì)農(nóng)民代表顧雙燕說:“你是人大代表,有要求我的權(quán)利?！?/p>

監(jiān)督“一府兩院”工作是法律賦予人大的權(quán)力,可就是這樣最為基本的常識(shí),還要讓總理來強(qiáng)調(diào),這從一個(gè)側(cè)面反映出代表對(duì)自身權(quán)力意識(shí)的淡薄,對(duì)自己身份和角色的懵懂無知。

代表法開宗明義:“全國(guó)人民代表大會(huì)代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員,地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員?！薄叭珖?guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表,代表人民的利益和意志,依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán),參加行使國(guó)家權(quán)力。”

對(duì)代表工作頗有研究的全國(guó)人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)辦公室主任李伯鈞認(rèn)為,代表職務(wù)從本質(zhì)上講,是一種具有實(shí)在內(nèi)容的政治職務(wù)。同時(shí),人大代表所執(zhí)行的是一種法定的職務(wù)。與社會(huì)上其他通過指派、任命、協(xié)商等方式產(chǎn)生的職務(wù)不同,人大代表的職務(wù)是依法選舉產(chǎn)生的,因而是法定的。雖然代表的某些權(quán)利可以放棄,但片面地強(qiáng)調(diào)放棄權(quán)利,卻是失職的表現(xiàn);反過來,代表的義務(wù)則必須承擔(dān),不然就是代表的不稱職?！叭嗣襁x我當(dāng)代表,我當(dāng)代表為人民”。這是每一名人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的責(zé)任要求。

因此,代表要依法履職,就必須要有一種職業(yè)的精神和操守,而不能把代表當(dāng)作是一種榮譽(yù)、一種象征、一種敷衍。而要真正做到這一點(diǎn),除了意識(shí)要不斷強(qiáng)化外,能力的提升至關(guān)重要。

人大代表要在明確其扮演的角色的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步通過代表依法履職活動(dòng)的實(shí)踐,切實(shí)提升自己履行代表職責(zé)的能力。一是調(diào)查研究能力。調(diào)查研究是人大代表的一個(gè)基本工作方法,是掌握民情、政情、社情的重要渠道。人大代表應(yīng)掌握調(diào)查研究的各種方法并能經(jīng)常地、熟練地加以運(yùn)用,以獲取正確而豐富的第一手資料,為其依法行權(quán)奠定基礎(chǔ)。二是綜合分析能力。人大代表是代表人民的利益與意志,而當(dāng)今社會(huì)多元化的發(fā)展趨勢(shì),決定了人民之間利益差異性的增大,人大代表要準(zhǔn)確、全面地反映人民的利益與意志,必須對(duì)人民的各種建議進(jìn)行綜合分析,去粗存精,去偽存真,把那些零散的材料加工成系統(tǒng)的、真實(shí)的、具有較強(qiáng)典型性的意見、建議,這樣方能真正代表人民群眾的利益。三是議事能力。人大代表參與管理國(guó)家的事務(wù)活動(dòng),審議、決定本行政區(qū)域的重大事項(xiàng)的形式有:出席本級(jí)人代會(huì),列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議和下一級(jí)人代會(huì),參加人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織的評(píng)議會(huì)及對(duì)執(zhí)法工作開展視察、檢查,督促辦理建議、批評(píng)和意見等,每項(xiàng)活動(dòng)都需要人大代表有相應(yīng)的議事能力。四是語(yǔ)言表達(dá)能力?！罢Z(yǔ)言表達(dá)”是人大代表工作專業(yè)的最主要的表現(xiàn)形式。群眾的意見要反映給人大及其常委會(huì)或者“一府兩院”,人民代表大會(huì)的決定、決議要向群眾傳達(dá),國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)群眾意見的辦理情況要向群眾反饋,憲法及法律、法規(guī)要向人民群眾宣傳,“一府兩院”的工作要進(jìn)行評(píng)議,這些都需要人大代表有較強(qiáng)的語(yǔ)言表達(dá)能力,能說會(huì)道又敢于說話。

保障:成為你自己

“預(yù)算不分明細(xì),不知道錢分到哪里去,不夠合理。”

“這個(gè)預(yù)算報(bào)告實(shí)在太專業(yè),從頭看到尾,看得頭都暈了,還是不太明白。”

2009年2月,廣東省十一屆人大二次會(huì)議上,廣東省人大代表在對(duì)省政府財(cái)政計(jì)劃和預(yù)算報(bào)告進(jìn)行分組審議時(shí),專業(yè)性過強(qiáng)的厚厚一疊文件讓許多代表頻頻搖頭。專業(yè)的表述、復(fù)雜的圖標(biāo)、紛繁的數(shù)據(jù),讓多數(shù)非財(cái)經(jīng)專業(yè)出身的代表如墜云霧。

一個(gè)法治的政府、一個(gè)憲政的政府首先是一個(gè)透明的政府,應(yīng)該是對(duì)社會(huì)透明的,更不要說是對(duì)我們的人大代表透明。換言之,讓人大代表知道政府的各種信息,是人大代表參與履行職責(zé)的必要條件。如果連政府的信息都不了解,就不可能來行使權(quán)力。一些重大事項(xiàng)的決定,如財(cái)政問題的決定,如果沒有真正地讓代表知道詳細(xì)情況,就很難行使對(duì)財(cái)政的監(jiān)督權(quán)。

“知情知政權(quán)是人大代表履行職責(zé)的最最基本的條件,沒有這一點(diǎn)就談不上履行憲法和法律賦予的職責(zé)了?！遍L(zhǎng)期研究人大制度的中國(guó)政法大學(xué)教授蔡定劍說。

鑒于此,無論是作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方各級(jí)人大及其常委會(huì),還是作為地方國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的地方各級(jí)“一府兩院”,都必須依照憲法和法律的要求,為保障人大代表更好地依法履職提供充足的信息。

人民代表大會(huì)行使職權(quán)都在會(huì)議上。近年來,改革當(dāng)前人代會(huì)開會(huì)的形式,提高會(huì)議的效率,成為社會(huì)各界熱議的話題。

“那么寶貴的發(fā)言機(jī)會(huì),都給領(lǐng)導(dǎo)講了,基層的代表講什么呢?” “領(lǐng)導(dǎo)代表平時(shí)有許多機(jī)會(huì)發(fā)表意見,而作為基層的代表,一年來努力收集和整理的意見卻沒有發(fā)言的機(jī)會(huì),這樣的安排不合理?！庇腥舜蟠砗懿粷M意有關(guān)部門在人代會(huì)上對(duì)審議發(fā)言的安排。

另外一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是,由于代表對(duì)所討論的議題都沒有直接交流的機(jī)會(huì),只能在按地區(qū)劃分的小組范圍內(nèi)交流,這實(shí)質(zhì)上也就不可能展開充分的討論。因此,有專家呼吁建立人代會(huì)辯論制度。其實(shí)早在1956年,周恩來就指出,將來在代表大會(huì)上要建立辯論制度。人大代表提出的意見,政府要出來回答,回答對(duì)了,代表滿意;不對(duì),就可以起來爭(zhēng)論。

此外,在為代表提高履職能力提供服務(wù)及保障條件方面,還有一些突出矛盾尚需解決。比如,因人大會(huì)議及其閉會(huì)期間活動(dòng)的集中組織方式較為傳統(tǒng)、粗放,故與代表履職過程中的自主性、獨(dú)立性增強(qiáng)這一方面形成的矛盾;再如,不少地方在為代表提供履職條件和服務(wù)保障條件,因其模式的固有化和統(tǒng)一化,故與代表工作呈現(xiàn)出的個(gè)性化、多元化的需求這一方面形成的矛盾。這些都有待在實(shí)踐中破題。

評(píng)判:審視你自己

“誰來監(jiān)督監(jiān)督者?”從來都是權(quán)力運(yùn)行領(lǐng)域的永恒話題。近年來,這樣的問題我們問過“省委書記”,問過“審計(jì)署”,問過“紀(jì)委”,但卻很少向同為監(jiān)督者的“人大代表”發(fā)問。

誰來監(jiān)督人大代表?當(dāng)然是選民和選舉單位。人民依法選舉自己的代表,人民也有權(quán)監(jiān)督和撤換自己的代表。選舉法規(guī)定:代表受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。

近年來,各地人大在監(jiān)督代表方面進(jìn)行了有益實(shí)踐和探索。一是通過新聞媒體,最大限度地報(bào)道人大代表在人代會(huì)期間的工作情況和閉會(huì)期間的活動(dòng)情況,包括代表審議各項(xiàng)議案的情況,提出議案和建議的情況以及人代會(huì)決定的重大事項(xiàng)和代表開展活動(dòng)的成果,使選民隨時(shí)了解自己選舉的代表的工作情況。二是開展代表述職、評(píng)議代表活動(dòng),要求代表向選民和選舉單位認(rèn)真報(bào)告任期內(nèi)出席會(huì)議、履行職責(zé)、發(fā)揮作用情況,并接受評(píng)議。三是建立人大代表履行職責(zé)記事制度,將代表出席會(huì)議、參加活動(dòng)的情況,定期向選民或選舉單位通報(bào)。四是對(duì)少數(shù)不履行代表職責(zé),甚至不參加人代會(huì)期間和閉會(huì)期間活動(dòng)的代表,責(zé)成其辭去代表職務(wù)。

但是,以上做法的效果并不理想。近年來人大代表犯罪的案件屢見報(bào)端。雖然這些以身試法的人大代表最后都受到法律的制裁,但是人們不禁要問,為何他們都是在受到公檢機(jī)關(guān)拘留逮捕后才被終止人大代表資格?為什么沒有一人在受刑事追究之前就被罷免?

罷免制度是彌補(bǔ)選舉制缺陷的一項(xiàng)重要制度(選舉也有選錯(cuò)人的時(shí)候,即使選出的都是好人也會(huì)蛻變),也是防范人大代表為一己之私而濫用人民讓渡的權(quán)力的有效手段。但是實(shí)踐中,除了有些因“雙規(guī)”或“移送司法機(jī)關(guān)”而被罷免代表職務(wù)之外,很少聽說哪位人大代表因?yàn)樽h政能力不足、履職積極性不高而被罷免。

代表法規(guī)定,代表應(yīng)當(dāng)采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾的意見,回答原選區(qū)選民或者原選舉單位對(duì)代表工作和代表活動(dòng)的詢問。不可否認(rèn),大多數(shù)人大代表具有高度的責(zé)任感和使命感,會(huì)主動(dòng)自覺聽取人民群眾的呼聲,為人民利益鼓與呼。但對(duì)于那些只想以“人大代表”身份作為自己保護(hù)傘的代表來說,這條規(guī)定由于缺乏相應(yīng)的制度保障,形同虛設(shè)。人大代表選出后,在任職期間對(duì)其基本上沒有硬性的考核和評(píng)議,即使選民群眾對(duì)其已有微詞,也沒有合適的訴求通道。

而事實(shí)上,“選民不認(rèn)識(shí)、不了解人大代表”的問題也普遍存在。一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,僅有30%左右的選民知道或部分知道自己所在選區(qū)選出的代表。連人都不認(rèn)識(shí),又何談監(jiān)督呢?

因此,完善對(duì)人大代表日常監(jiān)督制度,首先要做好代表履職的公開化工作。在法律允許的范圍內(nèi),提高代表活動(dòng)的透明度,切實(shí)保障人民群眾對(duì)國(guó)家事務(wù)的知情權(quán),使之有更多、更暢通的渠道來獲取代表活動(dòng)的信息。

其次,要確定監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)。選民和原選舉單位有權(quán)監(jiān)督人大代表,但是選民和選舉單位分布廣泛,缺乏組織性和凝聚力,其監(jiān)督力量比較薄弱。要加大對(duì)人大代表的監(jiān)督,人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)的責(zé)任,對(duì)不合格代表及時(shí)組織提出罷免案,以使選民和選舉單位能夠更有效地行使監(jiān)督權(quán)。

最后,要想有效地實(shí)施監(jiān)督,還必須簡(jiǎn)化罷免程序。代表法中沒有具體規(guī)定罷免條件,這也讓罷免權(quán)的行使困難重重,罷免的啟動(dòng)程序過于復(fù)雜。因此,立法上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確罷免的條件,簡(jiǎn)化罷免程序,使其更具可操作性。

在改革和完善選舉制度的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)人大代表履職情況的監(jiān)督,提高和增強(qiáng)代表職務(wù)“不作為”的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任,這方面,我們?nèi)杂性S多工作要做。