唐明良

30年地方立法的實踐,實際上是一個不斷追求立法公開、民主、科學的過程。地方性法規(guī)草案文本的大量公開、地方立法聽證會的頻繁舉行、專家參與立法實踐的廣泛探索等等,都是地方立法追求公開化、民主化、科學化過程中的典型標桿。

公開:實現(xiàn)三個轉變

在漢語的表達習慣里,“立法”既是一個名詞,又是一個動詞。因此,只要我們僅僅對“立法”這兩個字作名詞和動詞的雙重解讀,便可大概管窺所謂“立法公開”的深廣內(nèi)涵:從靜態(tài)意義(名詞)上來說,“立法公開”系指立法草案文本、立法成果的公開;而從動態(tài)意義(動詞)上來看待,“立法公開”又包括整個立法過程及其中間性成果(信息)的公開。因此,地方立法的公開至少應包括三個轉變:

——從偶然性的公開轉變到常態(tài)化的公開。2008年4月20日,十一屆全國人大常委會第二次委員長會議決定,此后全國人大常委會審議的法律草案,一般都予以公開,向社會廣泛征求意見。應該說,這一決定對推動立法公開具有里程碑意義。在此之前,法律草案是否公布,常取決于許多偶然性的因素,比如說領導人的關注程度、草案本身的成熟性等等。在地方立法公開的制度化建設上,各地有著不一致的步驟,山東、遼寧、天津等地人大已在近期相繼決定,今后擬出臺的法規(guī)草案一律公開,但全國其他大部分省市尚未作出類似決定。我們認為,常規(guī)化的公開至少有著兩方面的意義:其一,只有常態(tài)化,公開才能在法律上被確認為立法機關的一項程序義務,若不公開,則將承擔相應的不利后果(如在美國,依法需要在《聯(lián)邦公告》登載草案、說明而沒有登載的規(guī)范性文件,將因為不符合立法程序要件而不能生效),否則“公開”只是制度外的一種“錦上添花”;其二,只有常態(tài)化,關于立法公開的其他各項操作性具體制度設計,如公開的信息范圍、公開的方式等才能依次展開。

——從單純的草案文本公開轉變?yōu)榱⒎ㄟ^程中全方位信息的公開。目前,地方人大立法公開的內(nèi)容基本上僅限于法規(guī)草案文本,而對于立法過程中的其他大量信息,比如起草者說明、審議過程中的各種觀點、聽證會記錄、審議報告等則處于“不足為外人道”的狀態(tài)。事實上,即使是法律專家,如果其面對的僅僅是一個單薄的草案文本,也很難真正把握住密密麻麻的條文背后所隱藏的深刻內(nèi)涵,更遑論普羅大眾了。因此,我們認為,整個立法過程以及立法過程中所形成的文本信息的公開是大勢所趨。具體地說,一是要公開立法機關的立法會議,允許公民旁聽(這一點許多地方人大已經(jīng)做到),條件成熟時,還應當通過網(wǎng)絡、電視直播等方式,向公眾展示審議過程。二是要公開立法過程中的文本信息,除草案文本外,還應當包括起草說明(其內(nèi)容應涵蓋立法背景、立法目的的闡述,重點條款的內(nèi)涵及其制定理由,起草中的爭議及其解決方案甚至典型案件等),聽證會記錄,其他各種議事記錄等。

需要強調(diào)的是,在立法日趨專業(yè)化的情形下,立法機關僅僅公布立法草案是遠遠不夠的,還必須同時公開立法背景、立法意圖等重要信息,并詮釋立法所涉及的典型案例、生疏術語等等,如此,民眾才能真正理解立法意圖并有效參與。

——從單一載體轉變?yōu)榫W(wǎng)絡社會中的多元化公開。網(wǎng)絡社會的到來,使得立法公開的載體有了更多的選擇空間。當下,大部分地方人大已在其自己建設的網(wǎng)站及政府門戶網(wǎng)站上公開法規(guī)草案,并與網(wǎng)民就立法主題進行互動。而廣東等地則已開始探索在網(wǎng)易等大型公眾門戶網(wǎng)站進行立法公開,這是一個值得注意的趨勢。一般而言,公眾對網(wǎng)易、新浪、搜狐等公眾門戶網(wǎng)站的關注度遠遠高于政府和人大網(wǎng)站。在香港,法律法規(guī)出臺前有關部門除利用公眾傳媒予以公開外,還將立法內(nèi)容印刷成小冊子到公共場合派發(fā)。在我們的地方立法中,特別是較大市的地方立法中(派發(fā)地相對集中,可操作性強),也可以借鑒這樣的方式。

民主:代議制民主下的公眾參與

談到立法民主,現(xiàn)有的大量研究成果都將目光聚焦于立法聽證等一些“時髦”的制度載體上。但如果我們仔細研判現(xiàn)當代立法民主的發(fā)展,卻不難發(fā)現(xiàn),包括我國在內(nèi)的世界上大部分國家,當下承載立法民主的主要載體普遍為代議制度,或謂之“間接民主”,即通過民眾的代表參與立法實現(xiàn)民主。以此為基礎,為彌補代議制之下的“代表性不足”,為立法獲取更多的民主因子,又都引入直接民主的一些制度元素,比如說向公眾征求意見、座談會、聽證會、立法協(xié)商等等。在有些國家甚至還設計了全民投票、全民公決等制度。因此,筆者認為,至少在一個相當長的歷史時期內(nèi),追求地方立法的民主化,應該從兩方面著力:一是完善代議制民主本身的各項制度,改善和加強人大代表的“代表性”;二是完善公開征求意見、座談會、聽證會、立法協(xié)商等面向社會公眾的民主立法載體。

代議制民主本身各項制度的完善,本質(zhì)上是整個人民代表大會制度如何更完善的問題。僅就立法表決機制而言,傳統(tǒng)的方式是將立法案的整體提交會議表決,并采行簡單多數(shù)決。這樣一種表決機制,總體上是符合民主要求和規(guī)律的。然而,這種立法表決機制的缺陷也是顯而易見的。當某個法規(guī)草案總體上較為成熟,但個別條款各方存異、分歧較大,一旦付諸表決,投票者往往會舍棄自己對爭議條款的保留意見,而投贊成票。若對爭議條款進行單項表決,其支持率將會很低(這一現(xiàn)象,在國際上已被一些學者在理論上加以論證,并常被表述為“不可能性定理”)。

為應對這樣一種尷尬的局面,在地方立法中可以審慎、適度地引入單項表決機制。我國已有這方面的實踐。2006年5月26日下午,湖北省十屆人大常委會第二十一次會議對法規(guī)草案進行表決。主持會議的省人大常委會主任楊永良宣布:“經(jīng)主任會議決定,在對《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例(建議表決稿)》表決之前,先對第四十二條第(三)項中的有關占道經(jīng)營違法行為實行‘暫扣物品的規(guī)定,進行單項表決,如果法定多數(shù)贊成這一規(guī)定,則該項規(guī)定寫入法規(guī),否則將該規(guī)定刪除?！北頉Q結果:贊成24票,反對25票,棄權7票,贊成票未獲得常委會全體組成人員65人的過半數(shù),“暫扣物品”的規(guī)定從該條例(建議表決稿)中刪除。會議緊接著對該條例(建議表決稿)進行表決,并以高票通過。

單項表決顯然不能適用于所有的法規(guī)表決程序,但無疑為我們提供了一種新的方法,若能審慎合理地加以利用,當能促進更精細、更嚴謹?shù)摹傲⒎裰骰薄?/p>

而面向社會公眾的民主立法載體,主要包括立法調(diào)研、公開征求意見、座談會、聽證會、專家論證、立法協(xié)商等等。因此,我們首先需要明確,在促進地方立法公眾參與的過程中,立法聽證會不是唯一甚至不是主要的制度載體。有人曾經(jīng)做過一個簡單而形象的類比:從收集信息的總量看,立法聽證顯然不如將法規(guī)草案向社會公開征集意見;從意見理性程度來看,立法聽證則又往往弱于專家論證會。此外,從成本的角度來看,立法聽證會又是比較“昂貴”的。所以,不能絕對化地看待立法聽證的功能,而應選擇涉及公民重大權利義務、各方分歧較大的立法事項適度采用聽證會這一形式。

與理論界對立法聽證寄予厚望所不同的是,現(xiàn)實中有相當一部分立法聽證會卻遭遇冷落。這其中自然有多方面的原因,比如傳統(tǒng)文化的影響,或者聽證會主題不為公眾所關心等等,但其中一個不容忽視的原因是聽證規(guī)則本身的設計不周,導致“聽了白聽”。其實,在世界上許多國家和地區(qū),都在討論同一個問題,那就是聽證會的組織者是否要在聽證會之后對每一位參加聽證的代表給出一個回復,以闡明其對聽證代表所表達觀點的采納情況或者解釋。在筆者看來,不管這種回復程序設置與否,以及怎樣設計,其中的關鍵乃在于對參與者的尊重和聽證會效力本身的認可,而不是出于某種“作秀”需要。

科學: 適度超脫與合乎規(guī)律

立法的公開和民主除了保障人民民主和立法正當性的價值外,其功能還在于推進立法的科學化。但公開和民主并非推動立法科學化的全部路徑。在公開和民主的基礎上,助推立法科學化的其他體制機制建設也非常必要。

一是法規(guī)文本起草者的適度超脫。前些年有一個模糊的統(tǒng)計數(shù)據(jù),說我國90%以上的地方性法規(guī)草案,都是由政府部門起草。這些年可能有一些變化,但基本的格局和態(tài)勢仍然如此。 “國家立法部門化,部門立法利益化,部門利益合法化”,這種格局招致廣泛的批評。

由與擬出臺的法規(guī)有利害關系的部門提供法規(guī)草案,立場決定了其會較多地考慮管理方便和獲取利益,從而在草案中塞進本部門的“私貨”。這種“私貨”的典型表現(xiàn)形態(tài)是增設“機構”和“監(jiān)管性”條款、“處罰性”條款。隨著立法審議機制的加強和整個法治環(huán)境的改善,這些條款往往在立法博弈過程中被刪除,但這也意味著部門提供的草案中,會有更隱蔽的“私貨”內(nèi)容。從這個意義上說,保持法規(guī)文本起草者的“適度”超脫是非常重要的。

二是立法內(nèi)容的合規(guī)律性。立法內(nèi)容的合規(guī)律性主要包括兩個方面的內(nèi)涵:其一,擬立法的事項有必要通過法律來規(guī)范,且具有可規(guī)范的成熟性。有些事項只需由道德等其他范疇來規(guī)范,或者由法律來規(guī)范的條件尚未成熟(如正處于探索階段的工作),如果基于“政績”的需要而強行對這些事項進行立法,便有違事物本來的規(guī)律。其二,法規(guī)條文及其背后所蘊涵的制度規(guī)則、原理符合自然關系。盧梭曾經(jīng)說過,使一個國家的體制真正得以鞏固而持久,在于自然關系與法律在每一點上總是協(xié)調(diào)一致。地方立法中的專家參與,應更強調(diào)多學科的論證,以此盡可能消除認識盲區(qū),接近自然關系本身;應更強調(diào)立法前的成本效益評估和立法后的績效評估,以此矯正法規(guī)內(nèi)容中不符合自然關系的成分。從這一點出發(fā),目前地方立法實踐中的一些做法值得商榷,如盲目超前的所謂制度創(chuàng)新,拿來主義的條文設計等等。

總之,探討立法公開、民主、科學,不是為立法提出新設的目標,而是從學理層面思考如何使地方立法的民主化、科學化更具“質(zhì)感”和“厚度”。從某種意義上來說,民主化、科學化這個目標本身并沒有絕對理想的彼岸,它們將隨著歷史的發(fā)展而不斷向前行進。

地方立法創(chuàng)新

●網(wǎng)上立法聽證

2005年11月10日下午,重慶市政府法制辦在新華網(wǎng)(重慶頻道)舉行全國首個網(wǎng)上立法聽證會。聽證會就當前行政執(zhí)法過程中應如何保護違法行為人及相關人員應有的合法權益、防止行政許可和行政處罰的隨意性需要建立哪些制度等十大問題進行了兩個小時的聽證。

利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術舉行立法聽證會,克服了一般會議聽證的很多限制,在空間和范圍上大大擴展了立法聽證的范圍和領域,而且成本也低,堪稱是立法聽證形式上的一個創(chuàng)新。

●立法后評估制度

立法后評估,是指評估主體依照法定權限和程序,通過若干方法,對頒布實施一定時期后的法律或法規(guī)的協(xié)調(diào)性、可操作性和有效性等,進行分析評價的一種活動。立法后評估是立法工作的繼續(xù)和延伸,是提高立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

目前北京、上海、浙江等省市人大常委會推行立法后評估制度的基本做法是:第一,由常委會工作機構具體負責實施;第二,對法規(guī)整體或者部分規(guī)定作出評價;第三,評價的依據(jù)主要是通過實踐調(diào)查的結果;第四,評價的標準主要集中在合法性、可操作性和針對性等。

●區(qū)域立法協(xié)作模式

2006年7月,東北遼寧、吉林、黑龍江三省簽訂了政府立法協(xié)作框架協(xié)議。根據(jù)這一協(xié)議,東北三省的政府將打破地區(qū)封鎖,進行立法協(xié)作,通過整合三省立法力量,實現(xiàn)資源共享,降低立法成本,提高立法的效率和質(zhì)量。

不少專家表示,立法協(xié)作模式對我國區(qū)域法制協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的作用。