孫 鵬

摘要:城市軌道交通具有快捷、準(zhǔn)時(shí)、安全、高容量、低污染、低能耗的優(yōu)點(diǎn),是解決當(dāng)前城市交通及環(huán)境問(wèn)題的重要途徑。不過(guò)當(dāng)前傳統(tǒng)的政府投資為主的融資模式已不能夠滿足城市軌道交通的發(fā)展,尋求多元化及市場(chǎng)化的融資模式將是必然趨勢(shì)。本文介紹了國(guó)內(nèi)在探索主體多元化及運(yùn)作市場(chǎng)化的幾種常見(jiàn)融資模式,并分別分析了各自的特點(diǎn)以及在國(guó)內(nèi)城市軌道交通中的應(yīng)用和面臨的問(wèn)題。認(rèn)為PPP 模式是一種適合當(dāng)前社會(huì)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)環(huán)境融資模式。

關(guān)鍵詞:軌道交通工程;融資模式;PPP融資模式

1、當(dāng)前我國(guó)城市軌道交通的常見(jiàn)融資模式

近年來(lái)新產(chǎn)生的多元化的融資模式為我國(guó)城市軌道交通融資開(kāi)拓了新的思路,拓寬了融資渠道?，F(xiàn)對(duì)國(guó)內(nèi)外應(yīng)用比較廣泛的新型主體多元化、運(yùn)作商業(yè)化的融資模式進(jìn)行分析介紹,并分析其在我國(guó)城市軌道交通中的應(yīng)用,主要包括BOT、TOT以及PPP。

1.1 BOT融資模式

1.1.1 BOT融資模式的含義

BOT即建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—移交融資模式是指由項(xiàng)目所在國(guó)政府或所屬機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)提供—種特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的基礎(chǔ),由本國(guó)公司或外國(guó)公司為項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營(yíng)者安排融資、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目,并在有限的時(shí)間內(nèi)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目獲取商業(yè)利潤(rùn),最后,根據(jù)協(xié)議將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓給有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)的一種獨(dú)特融資模式。BOT 融資在找國(guó)也稱(chēng)為“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)融資方式”,主要以外資為融資對(duì)象,其含義是指國(guó)家或者地方政府部門(mén)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議,授予簽約方的外商投資企業(yè)承擔(dān)公共性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、建造、經(jīng)營(yíng)和維護(hù);在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi),項(xiàng)目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán),允許向設(shè)施使用者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)見(jiàn),由此回收項(xiàng)目投資、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)成本并獲得合理的回報(bào);特許期滿后,項(xiàng)目公司將設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門(mén)。

1.1.2 BOT融資模式的含義

BOT項(xiàng)目融資方式由國(guó)內(nèi)外私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供股本資金,進(jìn)行融資建設(shè),政府只需提供一些附屬性擔(dān)保及優(yōu)惠政策。這樣,在不增加政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)的同時(shí),又促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。BOT方式具有重大意義:(1)減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān),促進(jìn)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展;(2)促進(jìn)外資流入我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施,同時(shí)引進(jìn)先進(jìn)的設(shè)計(jì)。施工生產(chǎn)技術(shù)及豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn);(3)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資,不影響國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府借貸資金的限額,使得政府可以有更多的建設(shè)資金用于我國(guó)急需建設(shè)的基礎(chǔ)項(xiàng)目;(4)實(shí)現(xiàn)了間接利用外資,改變了我國(guó)以前只是直接利用外資的單一狀況,優(yōu)化了我國(guó)利用外資的結(jié)構(gòu);(5)政府部門(mén)對(duì)BOT的實(shí)施實(shí)行全權(quán)參與,加強(qiáng)了對(duì)重大項(xiàng)目的宏觀管理。

1.2 TOT 融資模式

1.2.1 TOT融資模式的含義

TOT是指通過(guò)出售現(xiàn)有投產(chǎn)項(xiàng)目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金來(lái)建設(shè)新項(xiàng)目的一種融資方式。一般做法是東道國(guó)把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的項(xiàng)目在一定期限內(nèi)移交給投資者經(jīng)營(yíng),以項(xiàng)目在該期限的現(xiàn)金流量為標(biāo)的,一次性地從外商那里獲得一筆資金,然后可以用于開(kāi)發(fā)建設(shè)新的項(xiàng)目;而投資者在約定的期限內(nèi)擁有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán),通過(guò)該項(xiàng)資產(chǎn)取得的現(xiàn)金流量收回全部投資和合理的回報(bào)后,再把原來(lái)的項(xiàng)目移交回東道國(guó)。它最突出的特點(diǎn)是以現(xiàn)有資產(chǎn)項(xiàng)目為基礎(chǔ),無(wú)需償還資金,因而風(fēng)險(xiǎn)較低。TOT是一種既不同于以資信為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)融資方式,也不同于BOT 方式的新融資方式。我國(guó)利用TOT 模式是特指中方把已經(jīng)投產(chǎn)的項(xiàng)目移交給資金實(shí)力雄厚的外國(guó)投資者經(jīng)營(yíng),憑借項(xiàng)目在未來(lái)若干年內(nèi)的現(xiàn)金流量,一次性地從國(guó)外融得一部分資金,用于建設(shè)國(guó)內(nèi)的新項(xiàng)目。在約定的時(shí)間,外國(guó)投資者擁有該項(xiàng)資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),經(jīng)營(yíng)期滿,外方再把項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)無(wú)償移交給中方,即我國(guó)政府或公共部的一種融資模式。

1.2.2 TOT融資模式的特點(diǎn)

TOT項(xiàng)目融資模式之所以能得到各界人士的極度關(guān)注,是因?yàn)槠渚邆渲T多BOT項(xiàng)目融資模式所不具備的優(yōu)勢(shì),主要表現(xiàn)如下:(1)能夠盤(pán)活國(guó)有存量資產(chǎn),為城市建設(shè)提供資金。(2)TOT模式不包括建設(shè)期間的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),因而風(fēng)險(xiǎn)大大降低,加之TOT 模式涉及環(huán)節(jié)少,相應(yīng)的一些附屬費(fèi)用也會(huì)減少。融資成本的有效降低有利于產(chǎn)品價(jià)格的降低。(3)TOT模式只涉及已建項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán),在我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)的范圍內(nèi)容易操作解決,不至于在引資方面有太大的阻力。(4)通過(guò)對(duì)已投產(chǎn)項(xiàng)目的T-O操作,類(lèi)似貿(mào)易買(mǎi)賣(mài),容易獲得資金來(lái)投資新項(xiàng)目,縮短新建項(xiàng)目籌措資金的時(shí)間,有利于新建項(xiàng)目的盡早建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。(5)在BOT方式下,融資對(duì)象一般是比較大的商業(yè)銀行和財(cái)團(tuán)、相當(dāng)規(guī)模建筑公司等,而在TOT模式下許多金融機(jī)構(gòu)、基金組織和私人資金都有機(jī)會(huì)參與投資和經(jīng)營(yíng),拓寬了融資渠道。

1.3 PPP融資模式

1.3.1 PPP融資模式的含義

20世紀(jì)90年代后,一種嶄新的融資模式——PPP模式(Public Private Partnership),即公共部門(mén)與私人企業(yè)合作模式)在歐洲流行起來(lái),在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,尤其是在大型、一次性的項(xiàng)目,如公路、鐵路、地鐵等的建設(shè)中扮演著重要角色。PPP 模式是一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式,以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念,其典型的結(jié)構(gòu)為:政府部門(mén)或地方政府通過(guò)政府采購(gòu)的形式與中標(biāo)單位組建的特殊目的公司簽訂特許合同,由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議,這個(gè)協(xié)議不是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議,而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定,這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

1.3.2 PPP融資模式的特點(diǎn)

PPP模式的基本特征包括共享投資收益、分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)和承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。其模式具有以下特點(diǎn):(1)PPP融資模式可以使更多的民營(yíng)資本參與到項(xiàng)目中,以提高效率,降低風(fēng)險(xiǎn)。也正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所鼓勵(lì)的政府的公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程合作,雙方共同對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。PPP 融資模式的操作規(guī)則使民營(yíng)企業(yè)能夠參與到城市軌道交通項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中來(lái),這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn),而且能將民營(yíng)企業(yè)的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中來(lái),還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制,從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn),較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。(2)PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。私營(yíng)部門(mén)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目,無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的投入的。而采取PPP模式,政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償,如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。(3)PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)的前提下,提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下,公共部門(mén)和民營(yíng)企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資,有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量,進(jìn)而降低資產(chǎn)負(fù)債率,這不但能節(jié)省政府的投資,還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民營(yíng)企業(yè),從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙方可以形成互利的長(zhǎng)期目標(biāo),更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。(4)PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來(lái),從過(guò)去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管的角色,從而保證質(zhì)量,也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力。

2、PPP融資模式在我國(guó)軌道交通中的應(yīng)用

北京地鐵四號(hào)線是貫穿城區(qū)南北的一條交通主干線,項(xiàng)目總投資約為153 億元,計(jì)劃于2008年初竣工,2009年底正式投入運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目已由國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)。該項(xiàng)目投資劃分為兩部分:A 部分包括征地拆遷、土建工程、軌道、人防工程等,其投資與建設(shè)由政府投資方負(fù)責(zé),占總投資的70%,約107 億元;B部分包括車(chē)輛、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)、信號(hào)和通信、空調(diào)通風(fēng)、給排水和消防、自動(dòng)扶梯和電梯、控制設(shè)備、供電設(shè)施等機(jī)電設(shè)備的采購(gòu)和安裝,占總投資的30%,約46億元。社會(huì)投資者(香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司)具體負(fù)責(zé)B部分的投資,并承擔(dān)四號(hào)線在特許期內(nèi)的運(yùn)營(yíng)管理。

2.1 PPP融資模式的運(yùn)作方式

(1)北京市政府指定的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為政府投資方,負(fù)責(zé)地鐵四號(hào)線項(xiàng)目A部分的投資、建設(shè),并享有A 部分資產(chǎn)的所有權(quán)。A 部分資產(chǎn)以租賃方式提供給下述成立的特許公司(PPP 合作公司)使用。(2)政府投資方(北京市基礎(chǔ)投資有限公司)和社會(huì)投資者簽署《合作協(xié)議》,共同成立特許經(jīng)營(yíng)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP合作公司),香港地鐵公司占49%,北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司占49%,北京市基礎(chǔ)投資有限公司占2%。政府投資方以部分中部分資產(chǎn)的使用權(quán)出資,社會(huì)投資方以現(xiàn)金出資。PPP合作公司中,政府投資方不具有公司日常經(jīng)營(yíng)管理的決策權(quán),但具有重大決策權(quán),不參與公司的收益分配,也不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)虧損;社會(huì)投資者享有公司日常經(jīng)營(yíng)管理的決策權(quán)及收益權(quán)。PPP合作公司負(fù)責(zé)B 部分資產(chǎn)的投資、建設(shè),所需資金全部由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)籌集。PPP 合作公司與政府投資方簽訂《租賃協(xié)議》,通過(guò)租賃的形式取得A 部分中另一部分資產(chǎn)的使用權(quán),并向政府投資方繳納租金;項(xiàng)目全部建成后,合作公司負(fù)責(zé)線路的運(yùn)營(yíng)管理,并負(fù)責(zé)所有資產(chǎn)的維護(hù)和更新,同時(shí)享有票款收入和其他相關(guān)業(yè)務(wù)的收入。(3)北京市政府交通委等部門(mén)與合作公司簽署《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》,授予PPP合作公司特許權(quán),同時(shí)明確政府與合作公司的權(quán)利與義務(wù),其中包括線路的票價(jià)政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后的項(xiàng)目設(shè)施移交標(biāo)準(zhǔn)等。為保證合作公司進(jìn)行線路正常的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件,同時(shí)建立相關(guān)的監(jiān)管和激勵(lì)機(jī)制,規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。如果合作公司嚴(yán)重違反有關(guān)法律法規(guī)和《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》,可采取包括收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的措施。特許經(jīng)營(yíng)期包括建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期為30年。

2.2 PPP融資模式的運(yùn)作配套措施

北京地鐵四號(hào)線實(shí)質(zhì)上是應(yīng)用了PPP 模式中的前補(bǔ)償模式。在城市軌道交通中應(yīng)用PPP 模式有利于解決解決資金短缺的瓶頸,使我國(guó)城市軌道交通順利發(fā)展,為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的城市環(huán)境。但是PPP 融資模式在我國(guó)還是新興事物,為了使PPP 模式能夠在我國(guó)城市軌道交通中更好的應(yīng)用,我們應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面的工作。

2.2.1 學(xué)習(xí)PPP模式的基本思想

(1)要詳細(xì)研究別國(guó)、尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn), 并根據(jù)中國(guó)的情況加以利用。這些研究包括 PPP 模式的理論基礎(chǔ)、PPP 的政策支持系統(tǒng)、實(shí)施PPP 項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)、PPP 項(xiàng)目的磋商過(guò)程及合同文本、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、PPP 項(xiàng)目評(píng)估、分行業(yè)的PPP案例研究、PPP 的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管和仲裁機(jī)制等。(2)要學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP 模式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),積極探索PPP 項(xiàng)目在城市軌道建設(shè)中應(yīng)用的可行性。

2.2.2加快政府角色轉(zhuǎn)變的步伐

地鐵項(xiàng)目的PPP模式,其實(shí)質(zhì)是在具有自然壟斷特征的公用事業(yè)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵就是政府職能的合理定位和有效執(zhí)行。PPP 模式中政府和私人企業(yè)是以特許權(quán)為基礎(chǔ)的合作關(guān)系,因而政府在城市軌道交通投融資中應(yīng)由過(guò)去在城市軌道交通建設(shè)中的主導(dǎo)角色,變?yōu)榕c私人企業(yè)合作,提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過(guò)程中,政府應(yīng)對(duì)城市軌道交通建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革,對(duì)管理制度進(jìn)行創(chuàng)新,以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。

2.3 建立較完善的管理辦法和政策法規(guī)

PPP項(xiàng)目實(shí)際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運(yùn)行的。PPP 作為一種合同式的投資方式,需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù),使雙方的談判有章可循而且標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。但現(xiàn)階段中國(guó)尚沒(méi)有成文的關(guān)于PPP 應(yīng)用的法律法規(guī),而且現(xiàn)行的法律法規(guī)的個(gè)別條款不支持政府為PPP 項(xiàng)目融資提供的一些扶持措施,如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經(jīng)營(yíng)收入擔(dān)保等?？梢?jiàn),法律不健全、不完善是制約PPP 模式在中國(guó)發(fā)展的主要障礙。政府部門(mén)對(duì)PPP 模式的最大支持應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以透明的、具有可預(yù)見(jiàn)性的、建立在合理法律框架上的監(jiān)管實(shí)踐中。 2.4 建立成本體系和票價(jià)調(diào)整機(jī)制

目前,國(guó)內(nèi)地鐵缺乏客觀、合理的成本數(shù)據(jù),如地鐵運(yùn)營(yíng)、維修等方面的業(yè)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn),客流量等重要參數(shù)。但是,只有建立科學(xué)合理的成本效益曲線,才能使政府的資本金投入、財(cái)政補(bǔ)貼的適度投放有據(jù)可依,投資者才能做出正確的投資決策,同時(shí)也為地鐵商業(yè)化運(yùn)作提供技術(shù)、財(cái)務(wù)等基礎(chǔ)資料。另外,地鐵票價(jià)問(wèn)題是地鐵項(xiàng)目市場(chǎng)化的核心。如何在政府為保證項(xiàng)目的公益性而實(shí)行的政府定價(jià)與地鐵項(xiàng)目商業(yè)化所需要的自主定價(jià)之間,建立科學(xué)、合理、靈活的票價(jià)調(diào)整機(jī)制,也是地鐵項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化操作的必要條件。

2.5 加強(qiáng)人才培養(yǎng)

PPP模式操作復(fù)雜,需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專(zhuān)業(yè)技術(shù)等的人才。中國(guó)缺少按照國(guó)際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。在中國(guó)PPP 模式尚屬新生事物,并具有國(guó)際融資項(xiàng)目的性質(zhì),我們?cè)谶@方面經(jīng)驗(yàn)不足。因此要著重加強(qiáng)人才的培養(yǎng),培養(yǎng)復(fù)合型、開(kāi)拓型人才,增強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)或外商的投資信心,確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。

總之,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,城市化進(jìn)程進(jìn)一步加快,隨之而來(lái)的交通擁擠問(wèn)題、城市污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。各大城市都在積極發(fā)展城市軌道交通,但因軌道交通的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)所需資金巨大,使得資金成為城市軌道交通建設(shè)的瓶頸,所以對(duì)城市軌道交通融資模式的研究就顯得異常重要。我們認(rèn)為,PPP融資模式將成為我國(guó)城市軌道交通發(fā)展的主要模式。

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(作者單位:青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)交通局)