李成言 莊德水

財(cái)政腐敗是一種制度性腐敗,與我國(guó)財(cái)政體制的發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)。由于財(cái)政腐敗與公共利益緊密相聯(lián),其危害性和破壞范圍更大。

當(dāng)前,財(cái)政腐敗正愈演愈烈。據(jù)統(tǒng)計(jì),在腐敗集中發(fā)生的10個(gè)主要領(lǐng)域中,財(cái)政領(lǐng)域腐敗造成的損失排在第二位,僅次于金融領(lǐng)域造成的經(jīng)濟(jì)損失。

2008年度審計(jì)報(bào)告表明:2007年有53個(gè)中央部門存在超過(guò)293億元人民幣的問(wèn)題金額。13個(gè)省區(qū)挪用2.58億元救災(zāi)資金。此外,全國(guó)133個(gè)城市中有20億元住房公積金被不當(dāng)挪用。

財(cái)政腐敗是一種制度性腐敗,與我國(guó)財(cái)政體制的發(fā)展現(xiàn)狀密切相關(guān)。由于財(cái)政腐敗與公共利益緊密相聯(lián),其危害性和破壞性更大。

何以發(fā)生財(cái)政腐敗

我國(guó)現(xiàn)行的“雙軌制”財(cái)政體制,它一方面具有公共服務(wù)型財(cái)政體制的新成分,另一方面又留有傳統(tǒng)財(cái)政體制的不良傳統(tǒng),是一種吃飯財(cái)政。我國(guó)財(cái)政體制的痼疾在于財(cái)政權(quán)力過(guò)于集中。

財(cái)政腐敗的體制性原因在于財(cái)政管理的權(quán)力優(yōu)勢(shì),體現(xiàn)在預(yù)算權(quán)力、預(yù)算外資金權(quán)力、稅收權(quán)力、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)力等方面。這種權(quán)力過(guò)于集中的現(xiàn)象導(dǎo)致政府預(yù)算的膨脹、預(yù)算資金的浪費(fèi),預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)化為預(yù)算外資金,稅收和國(guó)有資產(chǎn)的大量流失,并導(dǎo)致政府預(yù)算部門化、部門利益?zhèn)€人化。加上財(cái)政分權(quán)不合理,最終導(dǎo)致財(cái)政腐敗的滋生蔓延。

現(xiàn)行的財(cái)政預(yù)算一直存在管理不足問(wèn)題。政府財(cái)政預(yù)算不公開(kāi),不由人大進(jìn)行實(shí)質(zhì)審批,不交人大監(jiān)督,致使預(yù)算審批過(guò)程流于形式。國(guó)家的財(cái)政大權(quán)完全掌握在政府手中,而具體工作又掌握在財(cái)政部及各部委手里。

另一個(gè)具體問(wèn)題是財(cái)政支出預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理。行政管理支出占比過(guò)高,增長(zhǎng)過(guò)快,這說(shuō)明政府機(jī)構(gòu)中吃“皇糧”的人員越來(lái)越多。在我國(guó)目前財(cái)政的各類支出中,行政管理費(fèi)占到18.6%,年均增長(zhǎng)速度達(dá)到20.06%,大大擠占了本來(lái)就有限的財(cái)政資金。

第三個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題是預(yù)算資金管理的困境。受部門利益的驅(qū)使,一些部門隨意增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目,擴(kuò)大收費(fèi)范圍,甚至私設(shè)“小金庫(kù)”,胡花濫用,中飽私囊,這實(shí)際上為腐敗打開(kāi)了大門。財(cái)政預(yù)算管理不足是產(chǎn)生財(cái)政腐敗的根本原因。

目前,財(cái)政監(jiān)督制度并沒(méi)有以法律規(guī)范的形式確定下來(lái),財(cái)政監(jiān)督的職能定位與公共財(cái)政體系建設(shè)的內(nèi)在要求仍不契合。財(cái)政監(jiān)督方面的行政經(jīng)費(fèi)和人員保障方面存在不足,偏向和缺位現(xiàn)象仍然存在。財(cái)政監(jiān)督弱化也是財(cái)政領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生源頭之一。

財(cái)政腐敗的特點(diǎn)

財(cái)政收入領(lǐng)域的腐敗類型,一是該收的不收好,如稅收腐敗,二是不該收的亂收,如行政亂收費(fèi)現(xiàn)象;財(cái)政支出領(lǐng)域的職務(wù)消費(fèi)腐敗和政府采購(gòu)腐敗;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域的“公賄”腐敗。

稅收領(lǐng)域是最容易發(fā)生腐敗的領(lǐng)域之一。就稅收立法而言,一方面某些利益集團(tuán)“俘獲”稅收部門和立法部門的決策人員,對(duì)稅收政策的制定和調(diào)整施加不正當(dāng)影響;另一方面稅收部門傾向于制定有利于本部門的稅法。就稅收?qǐng)?zhí)法而言,這是日常生活中最熟悉、最普遍的腐敗形式之一,具體表現(xiàn)為稅務(wù)人員貪污、挪用、擠占稅款,在稅收?qǐng)?zhí)法中吃、拿、卡、占、要,向納稅人索賄,收人情稅和關(guān)系稅等等。就稅收優(yōu)惠而言,一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)受個(gè)別企業(yè)的賄賂和游說(shuō),違規(guī)給予稅收優(yōu)惠承諾,甚至給自己親屬所辦公司也予以稅收優(yōu)惠。就稅收檢查而言,稅收檢查人員受單位利益驅(qū)使,對(duì)逃稅避稅行為視而不見(jiàn),甚至與違法者相勾結(jié),利益共沾。

行政亂收費(fèi)現(xiàn)象一直是社會(huì)反映強(qiáng)烈、政府著力改革的突出問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì),全國(guó)各級(jí)政府統(tǒng)計(jì)內(nèi)的預(yù)算外收費(fèi)高達(dá)5000億元,統(tǒng)計(jì)外的預(yù)算外收入至少3000億元,兩項(xiàng)相加即超過(guò)8000億元。而這其中相當(dāng)大的一部分,來(lái)源于政府亂收費(fèi)和亂罰款。

職務(wù)消費(fèi)腐敗是一種獨(dú)特的權(quán)力腐敗,是財(cái)政腐敗最集中、最典型的表現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō),表現(xiàn)在“吃、住、行、游、學(xué)”等五個(gè)方面?！俺浴北憩F(xiàn)為公款吃喝,“一支煙一斤油,一頓飯一頭牛”;“住”即公房違規(guī)消費(fèi),官“房”面積不僅大,而且擠占社會(huì)保障住房名額;“行”表現(xiàn)為公車消費(fèi),公事用占三分之一,領(lǐng)導(dǎo)干部私用占三分之一,司機(jī)私用占三分之一,加上公款報(bào)銷維修費(fèi)、加油費(fèi)等,公車不“公”;還有公費(fèi)“游”和“學(xué)”,“學(xué)習(xí)學(xué)習(xí),休息休息;聯(lián)系聯(lián)系,米西米西”。據(jù)統(tǒng)計(jì),我國(guó)職務(wù)消費(fèi)已分別占到全部財(cái)政收入和支出比例的10%和38%以上,這不僅帶來(lái)財(cái)政擴(kuò)張的“擠出效應(yīng)”,嚴(yán)重?cái)D占財(cái)政資金,而且增加了人民的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

現(xiàn)行政府采購(gòu)中存在腐敗現(xiàn)象一般有:采購(gòu)方制定特殊的規(guī)則來(lái)滿足其所傾向的特定的供應(yīng)商;采購(gòu)人將機(jī)密的競(jìng)爭(zhēng)信息向特定的供應(yīng)商提供;采購(gòu)人將處于緊急狀態(tài)和特殊情況作為借口,在無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的情形下與特定供應(yīng)商簽約;采購(gòu)人則通過(guò)主觀的資格審查排擠某些供應(yīng)商,使其喪失競(jìng)爭(zhēng)資格等。說(shuō)到底,采購(gòu)腐敗是公務(wù)消費(fèi)腐敗、炫耀性腐敗的先導(dǎo),它們是緊密相聯(lián)的。

“公賄”就是利用公款行賄,簡(jiǎn)單地說(shuō),就是“跑部錢進(jìn)”、“進(jìn)京送寶”?！肮V”往往由單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員共同商定,以單位“公家”的面目出現(xiàn)。這種特點(diǎn)往往讓人們看不到危害性,使得“公賄”具有很大的欺騙性?！肮V”的目的,在于爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政投入、國(guó)家投資、重點(diǎn)工程建設(shè)、不正當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)等本地的“公共”事務(wù)。

“公賄”一方面對(duì)掌握撥款權(quán)的部門及其人員來(lái)說(shuō)是一種尋租行為,另一方面對(duì)地方政府和部門來(lái)說(shuō)是一種公對(duì)公的權(quán)錢交易。爭(zhēng)取到這些項(xiàng)目意味著當(dāng)?shù)卣蓡T不僅可以獲得個(gè)人政績(jī),而且可以“一個(gè)工程干三年,收益十年吃不完”,獲得個(gè)人私利。為此,一些單位和部門通過(guò)各種官場(chǎng)關(guān)系,紛紛拿出單位資金或所要爭(zhēng)取的財(cái)政經(jīng)費(fèi)一部分作為活動(dòng)經(jīng)費(fèi),甚至拿出投資額的5%-10%來(lái)“攻關(guān)”,于是產(chǎn)生“跑部錢進(jìn)”等腐敗問(wèn)題。

如何防治財(cái)政腐敗

防治財(cái)政腐敗是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要整個(gè)財(cái)政體制的改革作為支撐。即理清權(quán)力制約、資金監(jiān)控、行為規(guī)范、嚴(yán)格管理等關(guān)鍵部位和環(huán)節(jié),從源頭上預(yù)防和治理財(cái)政腐敗。財(cái)政體制改革的方向是實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政、民主財(cái)政和法治財(cái)政。

陽(yáng)光財(cái)政是公共財(cái)政的本質(zhì)要求,也是防治財(cái)政腐敗的基本要求?！瓣?yáng)光財(cái)政”的基礎(chǔ)在于規(guī)范管理,工作要求在于公開(kāi)透明,工作目標(biāo)在于提高財(cái)政績(jī)效。為此,在技術(shù)操作層面上,深化部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)直撥、政府采購(gòu)、“收支兩條線”管理、績(jī)效預(yù)算等財(cái)政預(yù)算管理改革。在制度層面上,加大社會(huì)監(jiān)督的力度和財(cái)政責(zé)任追究的力度,把行政監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合,把事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合,建立一個(gè)具有“合理的收支、嚴(yán)格的預(yù)算、規(guī)范的操作、嚴(yán)密的監(jiān)督”的公共財(cái)政體制。

民主財(cái)政是財(cái)政體制的核心,也是防治財(cái)政腐敗的關(guān)鍵舉措。

當(dāng)前根本性措施是,重新劃分與調(diào)配中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán),給地方政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)來(lái)保障其事權(quán),使二者相匹配。在下放財(cái)事權(quán)的基礎(chǔ)上,在地方實(shí)行財(cái)政民主制,即由現(xiàn)在的“上級(jí)監(jiān)控”,轉(zhuǎn)化為“當(dāng)?shù)丶{稅人監(jiān)控”,把財(cái)政問(wèn)責(zé)權(quán)交由當(dāng)?shù)厝舜?包括地方人事罷免權(quán)。只有處理好地方事權(quán)與財(cái)權(quán)二者關(guān)系,“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象才能得到遏制。

法治財(cái)政是公共財(cái)政實(shí)現(xiàn)公共性的具體要求。我國(guó)財(cái)政法治化不足,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是財(cái)政法律法規(guī)不夠完善,二是有法不依的現(xiàn)象比較普遍。為此,應(yīng)普及法治財(cái)政的意識(shí),樹立自覺(jué)的納稅意識(shí)、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督意識(shí),以及人人平等分享政府公共服務(wù)的權(quán)利意識(shí)。同時(shí),把已經(jīng)頒布實(shí)施的預(yù)算法、會(huì)計(jì)法、審計(jì)法、采購(gòu)法、稅法、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則,及相關(guān)實(shí)施條例、暫行辦法綜合起來(lái),形成一個(gè)綜合的財(cái)政法律體系。

(作者單位:北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心)