張軍擴(kuò) 侯永志 劉培林

摘要：在基準(zhǔn)情形下，2010～2020年我國(guó)城鎮(zhèn)人口總規(guī)模均年增長(zhǎng)1，650萬(wàn)人左右，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到56％左右，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_(dá)到8億左右。這個(gè)時(shí)候我國(guó)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向是：繼續(xù)擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模，更加注重提高城鎮(zhèn)化得質(zhì)量；根據(jù)各地資源環(huán)境承載力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，結(jié)合實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)劃分，優(yōu)化城市在國(guó)土空間上的布局，提升沿海和東北城市人口承載量，促進(jìn)形成中部城市群體系，著力培養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展；在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的物質(zhì)和精神文明成果。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌城市發(fā)展方式

一、我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的基本態(tài)勢(shì)

過(guò)去30年我國(guó)城市化水平以年均近一百個(gè)百分點(diǎn)的速率提高，未來(lái)10年我國(guó)城鎮(zhèn)化仍會(huì)以較快的速度推進(jìn)。這是因?yàn)椋?/p>

(1)未來(lái)十年我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍然會(huì)以較高的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化有可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)。2008年，我國(guó)人均增長(zhǎng)GDP達(dá)3,260美元左右，已接近上中等收入國(guó)家的下限值。我國(guó)將會(huì)在2010年左右進(jìn)入上中等收入國(guó)家的行列。進(jìn)入這個(gè)行列后。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與前30年相比將有所放慢，但是仍會(huì)維持較高的水平，經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)張和城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必將為廣大農(nóng)民提供更多的非農(nóng)業(yè)就業(yè)和在城鎮(zhèn)安家落戶(hù)的機(jī)會(huì)，城市必然伴隨著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而繼續(xù)向前推進(jìn)。(2)農(nóng)村人口眾多和耕地資源有限，城鎮(zhèn)化有強(qiáng)大的內(nèi)在壓力和動(dòng)力。截止2008年，我國(guó)尚有；18億畝左右，人均占有量不足3畝。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，使農(nóng)村居民過(guò)上現(xiàn)代文明生活，只有把農(nóng)村具名轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，舍此，別無(wú)他途。而擴(kuò)大農(nóng)民自身也有比較強(qiáng)烈的愿望到城鎮(zhèn)尋找生活發(fā)展的機(jī)會(huì)。

“十二五”時(shí)期至2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率仍將快速提升，但是慢于過(guò)去10年；城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴(kuò)大速度相對(duì)過(guò)去10年則明顯放緩。這主要是由如以下三個(gè)方面的因素決定。首先我國(guó)總體上還將保持相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，人口在城鄉(xiāng)和城區(qū)之間的流動(dòng)還有較強(qiáng)的拉動(dòng)力。其次，未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)將慢于前10年，第三，城鎮(zhèn)化的成本也會(huì)不斷的提高，對(duì)于城鎮(zhèn)化率的提高產(chǎn)生了一定的抑制作用。

我們以學(xué)術(shù)界通常使用的logistic曲線(xiàn)方法預(yù)測(cè)我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化率的趨勢(shì)，該預(yù)測(cè)方法的基本假定是：(1)每個(gè)經(jīng)濟(jì)體自身的各種條件決定了其城市化率的峰值水平；(2)每個(gè)經(jīng)濟(jì)體城市化率隨著時(shí)間的推移，呈現(xiàn)出一個(gè)類(lèi)似于S型的軌跡。大致經(jīng)過(guò)三個(gè)階段，第一個(gè)階段緩慢上升，第二個(gè)階段快速上升，第三個(gè)階段則又是緩慢上升逼近與峰值。我們預(yù)測(cè)時(shí)還假定目前的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑不變。

為進(jìn)行預(yù)測(cè)，首先需要確定我國(guó)城鎮(zhèn)化率的峰值，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和理論分析都可以看出，對(duì)于絕大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，其城市化水平既不可能達(dá)到百分之百，也并非越高越好，而是會(huì)在一定的水平上達(dá)到平衡，即達(dá)到其峰值。這是因?yàn)?，第一，總有一些生產(chǎn)活動(dòng)(比如農(nóng)業(yè)、開(kāi)采業(yè)等)不能實(shí)現(xiàn)集中；第二，當(dāng)生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)于集中反而會(huì)效率降低，也不利于環(huán)境保護(hù)；第三，隨著發(fā)展階段和生活水平的改變，以及通訊交通條件的改善，分散化居住往往成為改善居住條件、提高生活質(zhì)量的一個(gè)途徑。正因?yàn)槿绱?，在一定的發(fā)展階段上，甚至可能會(huì)出現(xiàn)城市人口比例降低的逆城市化現(xiàn)象。顯然，由于各國(guó)資源環(huán)境的特點(diǎn)及人口的規(guī)模的不同，不同國(guó)家達(dá)到峰值時(shí)的城市化率也是不同的。

比如，總結(jié)24個(gè)高收入的OECD國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，盧森堡，芬蘭、比利時(shí)、德國(guó)、奧地利、希臘、瑞典和英國(guó)的城市化率在過(guò)去的三十年中的變化幅度較小。這些國(guó)家目前(2005)年的城市化率依次為82.8％、61.1％、97.2％、75.2％、66％、59％、84.2％、89.7％，最低是稀爛的59％，最高的事比利時(shí)的97.2％。這些國(guó)家當(dāng)中，人口最多的是德國(guó)，為8千多萬(wàn)元，人口最少的是芬蘭，為500多萬(wàn)。對(duì)于我國(guó)而言，參考意義較為大的可能是德國(guó)和英國(guó)。兩者2005年城市化率分別是75.2％和89.7％。

還需要指出的是，從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，在城鎮(zhèn)化率達(dá)到其峰值之前，城鎮(zhèn)化率的提高一般可以看作是一國(guó)現(xiàn)代水平的提高和享受現(xiàn)代化文明生活和人口的增加，但當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到峰值以后，城鎮(zhèn)化率的變化便不再適宜作為反映現(xiàn)代化水平和城鄉(xiāng)居民水準(zhǔn)的指標(biāo)。這時(shí)，在特定情況下，城鎮(zhèn)人口的減少也許是人們追求更高的質(zhì)量生活的結(jié)果。當(dāng)然，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率還不夠，我們還要在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，把提高城鎮(zhèn)化率作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)。

我國(guó)城鎮(zhèn)化率的峰值水平，也受到多種因素的影響，有些因素可能會(huì)使我國(guó)城鎮(zhèn)化率峰值水平高于一般國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的形式，有些因素則可能會(huì)使其低于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的形式，一方面，我國(guó)土地資源缺稀，人地矛盾突出，決定了我國(guó)城鎮(zhèn)化率值水平可能高于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的一般水平。而另一方面我國(guó)人口全球最多，所需糧食量巨大。為保證糧食安全，必須主要依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)滿(mǎn)足糧食需求。這樣。即使土地資源和資本投入不斷增加，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)密集程度也要高于國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的情形，這就決定了我國(guó)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口比例可能比發(fā)達(dá)國(guó)家一般水平要高。當(dāng)然。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些農(nóng)業(yè)人口最終也能享受到城市現(xiàn)代化的生活方式。還要考慮，由于人口總規(guī)模異常龐大，在城鎮(zhèn)化率相同的情況下，中國(guó)城鎮(zhèn)人口總規(guī)模要比一般國(guó)家多很多。人口向城鎮(zhèn)的聚集所帶來(lái)的成本會(huì)高于一般的國(guó)家。這一因素也可能會(huì)使中國(guó)城鄉(xiāng)人口的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)的來(lái)臨早于人口規(guī)模不如中國(guó)大的國(guó)家。綜合這些因素，我們認(rèn)為我們城鎮(zhèn)化得峰值，保守估計(jì)在75％～80％之間；較高的估計(jì)則約在80％～85％之間，為此，我們以100％、85％、75％、70％等五個(gè)城鎮(zhèn)化率峰值情形，估計(jì)了我國(guó)城鎮(zhèn)化Logistic軌跡方程。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率不可能達(dá)到100％，所以該情形只是一個(gè)參考，在其余的四個(gè)情形中，以80％的城鎮(zhèn)化峰值水平的情形為基準(zhǔn)情形。

在不同的城鎮(zhèn)化率峰值水平下，利用我國(guó)1978—2008年的城鎮(zhèn)化率歷史數(shù)據(jù)，估計(jì)出Iogistic軌跡的相應(yīng)參數(shù)，之后外推，得到了城鎮(zhèn)化流程的預(yù)測(cè)結(jié)果。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合聯(lián)合國(guó)最新完成的各國(guó)人口預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，推算出相應(yīng)城鎮(zhèn)人口規(guī)模，見(jiàn)表1、表2、表3、表4，以及圖1、圖2，這～結(jié)果高于聯(lián)合國(guó)2007年對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化率所作的預(yù)測(cè)，而低于麥肯錫公司2008年所作的預(yù)測(cè)，具有較大的合理性和較高的可信度。

預(yù)測(cè)主要結(jié)果是：在假定2010年的城鎮(zhèn)化水平達(dá)到“一十五”規(guī)劃的47％的預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)之上，在基準(zhǔn)情形下，2010～2020年包括城市自然增長(zhǎng)的人口在內(nèi)，我國(guó)城鎮(zhèn)人口的總規(guī)模年均增長(zhǎng)1，650萬(wàn)人

左右，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到56％左右，城鎮(zhèn)總?cè)丝趯⑦_(dá)到8億左右。

二、我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向

每年有數(shù)千萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是規(guī)模空前的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程，將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面產(chǎn)生重大的影響，也向我們提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，要成功實(shí)行這一轉(zhuǎn)型過(guò)程，必須制定和實(shí)施符合我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)行的城鎮(zhèn)化攻略，明確城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路、戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向，妥善處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的若干重要關(guān)系。

“十二五”時(shí)期至2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化得戰(zhàn)略思路是：

以讓全體任命共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為核心目標(biāo)，堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一半規(guī)律，密切結(jié)合我國(guó)工業(yè)化所處的階段和基本國(guó)情特點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)特性作用，合理的界定和發(fā)揮各級(jí)政府尤其是中央政府和職能的作用，建立健全的體制機(jī)制，采取系統(tǒng)綜合措施，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)變。

把全體人民共享改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展作為城鎮(zhèn)化得核心目標(biāo)，是中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的本質(zhì)規(guī)定，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，首先要有利于不斷改善全體人民的生存環(huán)境，不斷提高全體人民的生活質(zhì)量，是全體人民共享我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，當(dāng)今和今后一個(gè)時(shí)期，要突出解決農(nóng)民工“半城鄉(xiāng)化”的問(wèn)題，重點(diǎn)移動(dòng)一億多農(nóng)民工及其贍養(yǎng)人口向城鎮(zhèn)居民全面而真正的轉(zhuǎn)變，逐步消除農(nóng)民工的“兩棲”狀態(tài)。同時(shí)城鎮(zhèn)化不僅僅是工業(yè)化的成果，也是工業(yè)化的動(dòng)力。有效和健康的推進(jìn)城鎮(zhèn)化，也有利于提高效率、促進(jìn)創(chuàng)新、擴(kuò)大需求、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等，從而為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展鑒定基礎(chǔ)。

——堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌是推進(jìn)城鄉(xiāng)化得重要原則。所謂的區(qū)域統(tǒng)籌，就是要突破區(qū)域分割式的城鎮(zhèn)化規(guī)模，打破一切阻礙要素特別是阻礙勞動(dòng)力要素流動(dòng)的壁壘。促使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)迎合人口向更適于的城鄉(xiāng)化地區(qū)集中，所謂城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一體化，產(chǎn)業(yè)布局的一體化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的一體化，公共服務(wù)一體化，管理體制的一體化和市場(chǎng)的一體化，所謂經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌和人與自然統(tǒng)籌，就是要突破城鎮(zhèn)化論城鎮(zhèn)化得思維，使人口向城鎮(zhèn)的聚集與城鎮(zhèn)就業(yè)崗位的創(chuàng)造和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革結(jié)合起來(lái)，城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)展布局和國(guó)土開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化特別是與主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施結(jié)合起來(lái)。

——遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的一半規(guī)律，密切結(jié)合我國(guó)工業(yè)化所處的階段和基本國(guó)情特點(diǎn)，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必須堅(jiān)持的一個(gè)重要的原則，人口在空間上聚集以及在城鎮(zhèn)空間上的分布，都有其自身的規(guī)律，但這些規(guī)律在不同的國(guó)家有不同的表現(xiàn)形式。比如：隨著收入的增長(zhǎng)，一般的說(shuō)，城鎮(zhèn)化率會(huì)相應(yīng)的提高。但是，他會(huì)以什么樣的水平卻因國(guó)家人口規(guī)模的大小、人口密度等因素的不同而不同。再如：城鎮(zhèn)人均生活的大小往往與一個(gè)國(guó)家人均國(guó)土面積的大小高度相關(guān)。人均故土面積比較大的國(guó)家，城鎮(zhèn)人均生活空間也會(huì)比較大，反之亦然。因此，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既不能違背規(guī)律，也要考慮國(guó)情的特點(diǎn)。同時(shí)在工業(yè)化的不同階段，城鎮(zhèn)化面臨的主要矛盾和沖突任務(wù)不同，所需要的政策也不同，需要根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。

——充分發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，合理界定和發(fā)揮各級(jí)政府尤其是中央政府的作用，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的必然要求。人口在空間上的聚集以及城鎮(zhèn)在空間上的分布既受市場(chǎng)的支配，也受政府法律、規(guī)劃、政策的影響，推進(jìn)城鎮(zhèn)化離不開(kāi)市場(chǎng)和政府的共同作用，這一點(diǎn)不言其明。需要強(qiáng)調(diào)的是，推進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化，必須更好的發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，城鎮(zhèn)化過(guò)程中的不少問(wèn)題，比如：農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，社會(huì)保障在全國(guó)范圍的持續(xù)問(wèn)題，建設(shè)用地指標(biāo)在區(qū)域間的調(diào)劑或建設(shè)用地全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立問(wèn)題等、都需要由中央政府出面在全國(guó)范圍統(tǒng)籌解決，而不宜或不能由各地政府各自為政解決。

——建立健全體制機(jī)制，是健康推薦城鎮(zhèn)化得根本保障。所謂建立健全體制機(jī)制，就是要通過(guò)深化改革，破除導(dǎo)致城鄉(xiāng)分割和城區(qū)分割的體制因素，營(yíng)造統(tǒng)一公平的有利于經(jīng)濟(jì)和人類(lèi)活動(dòng)的空間上合理分布的體制和改革環(huán)境。這就意味著國(guó)家所建立的與城鎮(zhèn)化有關(guān)的制度和所指定的與城鎮(zhèn)化有關(guān)的政策，應(yīng)普遍的使用于來(lái)自城市和鄉(xiāng)村，沿海和內(nèi)地的居民，所提供的基本社會(huì)保障和基本公共服務(wù)應(yīng)無(wú)差別的惠及全體國(guó)民。比如：要解決農(nóng)民工半城鎮(zhèn)化的問(wèn)題，但這個(gè)問(wèn)題很難也不應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民工的特殊政策來(lái)解決。換言之，制定相關(guān)政策要從有利于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展和整體推進(jìn)出發(fā)，進(jìn)行統(tǒng)一的設(shè)計(jì)。農(nóng)民工問(wèn)題應(yīng)該也只能在這種統(tǒng)一的政策框架中解決。

——采取系統(tǒng)綜合的措施，是由城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征所決定的，城鎮(zhèn)化不單是城鎮(zhèn)空間擴(kuò)大，也不盡是人口向城鎮(zhèn)化的聚集，還包括生產(chǎn)生活方式的改變、居民生活水平的提高及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提出的其他方面的要求，如就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造，公共服務(wù)的提供，交通通訊文化等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等，城鎮(zhèn)化也不單單是城鎮(zhèn)自身發(fā)展的問(wèn)題，還涉及到城鄉(xiāng)的互動(dòng)和城鎮(zhèn)之間的互動(dòng)等。這些都要求要對(duì)城鎮(zhèn)化政策進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，打破城鎮(zhèn)化政策制定和實(shí)施的部門(mén)分割。

“十二五”時(shí)期至2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)和政策取向是：

——繼續(xù)擴(kuò)大城市人口規(guī)模，更加注重提高城鎮(zhèn)化得質(zhì)量。我國(guó)城鎮(zhèn)化水平較低，擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的重要性事不言而喻的，它是城鎮(zhèn)化得題中應(yīng)有之義。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們所需要的城鎮(zhèn)化既是與我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)相適應(yīng)的健康有序的城鎮(zhèn)化，也是意義完整和內(nèi)容充實(shí)的城鎮(zhèn)化，就是說(shuō)，不僅要通過(guò)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷為城鄉(xiāng)居民創(chuàng)造更多穩(wěn)定的就業(yè)崗位，也要通過(guò)消除居民的身份差異和對(duì)農(nóng)民工的歧視，推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，使那些在城鎮(zhèn)就業(yè)，生活的居民在城鎮(zhèn)獲得比較穩(wěn)定的非農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，公平的享受現(xiàn)代城市文明生活，從根本上決定大量人口“鐘擺式”的流動(dòng)問(wèn)題。

——促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，更加注重發(fā)揮大城市再創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富、吸納轉(zhuǎn)移人口、帶動(dòng)中小城市發(fā)展、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和集約使用資源方面的積極作用，我國(guó)人地矛盾異常的尖銳，適宜于人類(lèi)生存和發(fā)展的空間有限，其城鎮(zhèn)必須走資源節(jié)約和環(huán)境友好之路，而大城市聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)顯著，發(fā)展大城市有利于就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造、土地資源的解決使用和環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施的共享，同時(shí)因?yàn)榇蟪鞘惺歉鞣N思想互相激蕩的場(chǎng)所，具有較強(qiáng)的知識(shí)益處效應(yīng)，大城市通常是科技創(chuàng)新的中心，發(fā)展大城市還可以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提供技術(shù)的支

撐。另一方面由于我國(guó)人口規(guī)模龐大，還由于中小城市在方便人民生活，為人民提供愜意的生活空間方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)沒(méi)在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的方面也有獨(dú)特的作用，中小城市的發(fā)展也應(yīng)受到高度的重視。

——根據(jù)各地資源承載力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，結(jié)合實(shí)施國(guó)家主體功能區(qū)的劃分，優(yōu)化城市在國(guó)土空間上的布局，提升沿海和東北城市群人口承載量，促進(jìn)形成中部城市群體系，著力培養(yǎng)西部核心城市。我國(guó)各地城市發(fā)展的條件差異很大。東部、中部和東北地區(qū)的相對(duì)平等、氣候相對(duì)宜人，可以承載更多的經(jīng)濟(jì)和人類(lèi)活動(dòng)，事宜發(fā)展更多的城市；西部多山地和沙漠戈壁，大規(guī)模聚集人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的條件不如其他三個(gè)地區(qū)。總體上說(shuō)，未來(lái)我國(guó)人口應(yīng)更多的流向東部，中部和東北地區(qū)。目前，沿海和東北的城市群已出具規(guī)模，繼續(xù)擴(kuò)大城市空間受到土地資源不做的制約；中部城市群尚在培育之中，繼續(xù)擴(kuò)大城市空間受到土地資源的制約弱于其他兩個(gè)地區(qū)。鑒于此，沿海和東北城市群不應(yīng)再單純追求空間的蔓延，而要在提高城市人口承載量的同時(shí)，降低人均占地水平，走集約式的發(fā)展道路，中部地區(qū)要采取空間適度擴(kuò)張和人口聚集并舉的城鎮(zhèn)化策略，積極推進(jìn)城市群發(fā)展。西部地區(qū)要把現(xiàn)有的核心城市打造成西部城鎮(zhèn)化的“引擎”，做大這些城市的規(guī)模；要控制資源環(huán)境容量較小的現(xiàn)有城市的人口擴(kuò)張。同時(shí)為優(yōu)化城市空間布局，還要在資源和土地等綜合條件較好、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)，在科學(xué)規(guī)劃的前提下，設(shè)立新的城市，使之發(fā)展成為新的人口聚集區(qū)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

——轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展?；緡?guó)情決定了我國(guó)大中小城市的得發(fā)展都要貫徹節(jié)約資源特別是土地資源的原則，形成節(jié)約資源的城市發(fā)展模式。要著力提高城市單位面積人口承載量，嚴(yán)格限制城市空間無(wú)序擴(kuò)張。要合理規(guī)劃、科學(xué)引導(dǎo)，優(yōu)化城市內(nèi)部功能分區(qū)，提供城市土地的利用效率，減少城市內(nèi)部通勤量，促進(jìn)土地、能源等的節(jié)約，提高居民生活的質(zhì)量。要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用和政府引導(dǎo)的作用，建設(shè)充滿(mǎn)生機(jī)和活力的城市，使城市就業(yè)充分、社會(huì)和諧，成為推動(dòng)和生產(chǎn)力增長(zhǎng)的中心。

一在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中推進(jìn)城鎮(zhèn)化，使城鄉(xiāng)居民公平分享城鎮(zhèn)化帶來(lái)的物質(zhì)和精神文明的成果。要在城鄉(xiāng)之間前瞻性的公平合理的分配公共資源，即使繼續(xù)留在農(nóng)村的居民也能享受工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來(lái)的物質(zhì)和精神文明成果，又要根據(jù)城鄉(xiāng)人口比例的變化搞好教育、醫(yī)療、文化等公共設(shè)施的空間布局，避免出現(xiàn)公共設(shè)施閑置和公共資源的浪費(fèi)現(xiàn)象。要統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)、城鄉(xiāng)社會(huì)相互融合。在城市空間必要擴(kuò)張和城市內(nèi)部功能調(diào)整過(guò)程中，土地產(chǎn)權(quán)和用途轉(zhuǎn)變將產(chǎn)生巨大的土地增值效益，遏制開(kāi)發(fā)商牟取暴利，保障居民和拆遷者正當(dāng)、合理權(quán)益。要在就業(yè)、子女就學(xué)、租住保障性住房等方面，是進(jìn)城農(nóng)民與城市居民享受公平的待遇。

三、我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化需要處理和協(xié)調(diào)好幾個(gè)重要的關(guān)系

健康有序的推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要妥善處理好一下四個(gè)方面的重要關(guān)系：

——政府和市場(chǎng)的關(guān)系，城鎮(zhèn)化是通過(guò)人口在各種生產(chǎn)要素向城市集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和積聚效應(yīng)及生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變。推動(dòng)這一過(guò)程的基本力量是市場(chǎng)。但是，要使城鎮(zhèn)化健康有序的推進(jìn)，還必須發(fā)揮政府的作用。要通過(guò)制定和實(shí)施具有綜合性，前瞻性的規(guī)劃，建立健全體制機(jī)制，是“國(guó)土變平”，消除人口和生產(chǎn)要素在國(guó)土上流動(dòng)和優(yōu)化配置的障礙，中央政府要通過(guò)進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和與基本公共服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)等，促進(jìn)區(qū)域和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為人口自由遷徙創(chuàng)造條件。城市政府也要按照以人為本和全面落實(shí)發(fā)展觀的要求，為其全部常住人口而非僅僅戶(hù)籍人口提供均等化得基本公共服務(wù)。

——各級(jí)政府關(guān)系。要按照全國(guó)一盤(pán)棋推進(jìn)城鄉(xiāng)鎮(zhèn)化的理念，規(guī)劃城市群和大中小城鎮(zhèn)布局，徹底破除和改變行政區(qū)域分割式城鎮(zhèn)化模式，要合理劃分中央和地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立全國(guó)統(tǒng)籌的公共服務(wù)提供體系，向全體人民提供公平的國(guó)民待遇。不宜提倡全國(guó)各省區(qū)市的城鎮(zhèn)化率同步提高。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的考核不宜簡(jiǎn)單的以城市空間的擴(kuò)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大為標(biāo)準(zhǔn)。

城鎮(zhèn)化速度和城市能力建設(shè)的關(guān)系，推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要一定的速度，但是速度不宜過(guò)快，速度超過(guò)某種界限，就會(huì)帶來(lái)城鎮(zhèn)失業(yè)、住房緊張、社會(huì)不穩(wěn)定的問(wèn)題。我國(guó)的城鎮(zhèn)化要走城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)創(chuàng)造能力、接納遷移人口能力、公共服務(wù)提供能力相協(xié)調(diào)的道路。要以時(shí)不我待得精神推進(jìn)城鎮(zhèn)化，也要周密籌劃，穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要著力建設(shè)文明城市、和諧城市。

——城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)系，我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，城鎮(zhèn)化水平即使大幅度提高到目前發(fā)達(dá)國(guó)家近80％的平均水平，仍有數(shù)以?xún)|計(jì)的人留在農(nóng)村，另一方面，考慮到人口總規(guī)模和收入水平的提高后對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的剛性增長(zhǎng)，我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期仍然需要保留人力密集的農(nóng)業(yè)耕作方式，仍讓需要相當(dāng)數(shù)量的人口留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于我國(guó)國(guó)情特點(diǎn)的決定，我國(guó)城鄉(xiāng)居民數(shù)量的動(dòng)態(tài)平衡點(diǎn)(城鎮(zhèn)化的終極水平)將很難達(dá)到目前發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平。因此，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，也要高度重視農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。要鼓勵(lì)農(nóng)村地區(qū)的人口適當(dāng)集中，以便統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)自來(lái)水、環(huán)境保護(hù)、交通通訊等設(shè)施建設(shè)，使農(nóng)民也能過(guò)上現(xiàn)代化的生活。

本文作者：

張軍擴(kuò)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)

侯永志國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)

劉培林國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部

責(zé)任編輯：姚開(kāi)建