楊　銳

摘要 在城市不斷向農(nóng)村擴(kuò)張發(fā)展的背景下,出現(xiàn)了一個(gè)新的群體——被征地農(nóng)民。一方面他們失去了賴以生存的土地,另一方面隨著社會(huì)就業(yè)壓力的增大,促使他們面臨一些新的社會(huì)問(wèn)題:如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等。鑒于我國(guó)國(guó)情和被征地農(nóng)民的迫切要求,現(xiàn)階段政府應(yīng)盡快為被征地農(nóng)民構(gòu)建“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、壯有所業(yè)”的社會(huì)保障機(jī)制,尤其是生有所靠的養(yǎng)老保障機(jī)制。這成為現(xiàn)階段維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益、提高農(nóng)民生活保障水平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的最佳選擇。

關(guān)鍵詞 被征地農(nóng)民 養(yǎng)老保障 城市化進(jìn)程

中圖分類號(hào):F840.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-270-02

被征地農(nóng)民是順應(yīng)歷史潮流,伴隨城市化進(jìn)程加快而出現(xiàn)的,這些農(nóng)民原本是靠土地來(lái)維持自身生存和發(fā)展的,一旦土地被征用,他們將面臨著“種田無(wú)地,就業(yè)無(wú)崗,低保無(wú)份”“三無(wú)”困境,可能成為社會(huì)發(fā)展中一股新的不穩(wěn)定因素。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前被征地農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)超過(guò)5000萬(wàn)人,而且以每年新增300萬(wàn)人的速度增長(zhǎng)。到2020年,我國(guó)新增被征地農(nóng)民大約有4200萬(wàn)人左右。預(yù)計(jì)到2030年,我國(guó)被征地農(nóng)民數(shù)量累計(jì)超過(guò)1億人。在現(xiàn)行的制度下,龐大的被征地農(nóng)民群體面臨的問(wèn)題更加促使政府盡快構(gòu)建被征地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制。本文從與被征地農(nóng)民利益最相關(guān)的養(yǎng)老問(wèn)題出發(fā),試圖為政府構(gòu)建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度提供若干政策建議。

一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建立的必要性

在我國(guó),土地承擔(dān)著農(nóng)民擁有最基本生活保障的功能。一旦土地被征用,農(nóng)民將會(huì)喪失自身的生活保障,他們所承擔(dān)的生活風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)加大,這也會(huì)使這一部分失去土地的農(nóng)民產(chǎn)生一些問(wèn)題,這迫切要求我國(guó)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

(一)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是替代原有土地保障的必然選擇

目前,我國(guó)并沒(méi)有建立具有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系,被征地農(nóng)民主要靠以下幾部分來(lái)維持自己的生活:

1.家庭中兒女的責(zé)任

在統(tǒng)一的養(yǎng)老模式?jīng)]有有效發(fā)揮作用時(shí),家庭養(yǎng)老則成為被征地農(nóng)民最后的依靠。這種家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)在廣大中國(guó)的農(nóng)村仍然是比較穩(wěn)固的,尤其是多子女的家庭,老年人養(yǎng)老更有保障。一方面是受到傳統(tǒng)教育的影響,另一方面農(nóng)村中的輿論氛圍也發(fā)揮了很大的作用。

2.一次性的征地補(bǔ)償安置費(fèi)

這種安置一般是政府或用地部門通過(guò)支付一定費(fèi)用置換農(nóng)民使用的土地,讓農(nóng)民自己解決就業(yè)和養(yǎng)老問(wèn)題。一般有兩種方式:一種是一次性貨幣安置,即對(duì)失去土地使用權(quán)的農(nóng)民一次性發(fā)放貨幣;另一種是分期貨幣安置,即征地單位由村級(jí)組織代理逐月發(fā)放生活費(fèi)。這種安置并不是就業(yè)指向性的安置,由于安置補(bǔ)償費(fèi)用分配過(guò)程中存在著集體和農(nóng)民分配不均的現(xiàn)象,農(nóng)民獲得只是一小部分,所以安置費(fèi)并不能保證被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題。即使農(nóng)民得到了比較多的安置補(bǔ)償費(fèi),由于自身素質(zhì)的限制,也不會(huì)為自己設(shè)計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃,考慮個(gè)人養(yǎng)老問(wèn)題。因此費(fèi)用分配到農(nóng)民以后,可能短時(shí)期內(nèi)就被揮霍一空,其長(zhǎng)期的生活保障仍然得不到解決。

針對(duì)當(dāng)前存在的這種現(xiàn)狀,為了維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定和被征地農(nóng)民群體的利益,應(yīng)該盡早建立起被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障的長(zhǎng)效制度,促使他們老有所養(yǎng),老有所靠。

(二)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是促使農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵

農(nóng)民失去土地后由于受到一些因素影響可能會(huì)產(chǎn)生諸多問(wèn)題,一方面一部分農(nóng)民不愿意離開(kāi)自己的土地,對(duì)于土地被征收的事實(shí)不愿意接受,所以采取一些過(guò)激的行為來(lái)干擾土地征用的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程中甚至采用武力手段,可能引發(fā)小范圍沖突或是流血事件。另一方面,一些農(nóng)民拿到安置補(bǔ)償費(fèi)用后,可能開(kāi)始揮霍錢財(cái),或用于還債,或因?yàn)橐率碂o(wú)憂產(chǎn)生惰性,無(wú)心就業(yè)。一旦安置費(fèi)用用光后,他們不會(huì)審視自己犯下的錯(cuò)誤,而是把責(zé)任歸咎于征地的主動(dòng)方,最多的就是政府。正是由于農(nóng)民在征地問(wèn)題上的弱勢(shì)地位和被征地農(nóng)民自我保障意識(shí)的淡薄,更加迫切要求政府做出合理的制度安排和政策選擇,這也是維護(hù)農(nóng)村社會(huì)秩序乃至國(guó)家社會(huì)秩序穩(wěn)定的關(guān)鍵。

(三)建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的促進(jìn)劑

我國(guó)社會(huì)正經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌,社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期,而這種社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型就是從城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展過(guò)程。城市居民具有各方面的保障制度,而如果要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,首先要做的就是要實(shí)現(xiàn)城市居民和農(nóng)民之間在待遇上的平等。當(dāng)然由于我國(guó)目前的國(guó)情所致,把農(nóng)民全部納入國(guó)家的社會(huì)保障體系只是一個(gè)美好的憧憬。但是作者認(rèn)為可以通過(guò)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立來(lái)為全體農(nóng)民加入社保體系做出一個(gè)成功的范例,這也是具有可行性的。建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度則成為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的促進(jìn)力量,對(duì)于全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)也具有重要的戰(zhàn)略意義。

二、國(guó)內(nèi)城市關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建立的探索現(xiàn)狀

2006年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)出《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》,將被征地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等生活保障問(wèn)題提到中央工作的日程上來(lái)。國(guó)內(nèi)一些城市也開(kāi)始探索建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。有一些城市的做法如下:

(一)北京模式

北京是2004年開(kāi)始出臺(tái)的有關(guān)建設(shè)征地補(bǔ)償?shù)陌仓棉k法,其中對(duì)征地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人群的社會(huì)保障問(wèn)題進(jìn)行闡述:一是對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”勞動(dòng)力將其納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系,依法參加各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn),由征地單位從征地補(bǔ)償費(fèi)中直接撥付到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。對(duì)于不同年齡段的人員按照不同的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳保險(xiǎn)費(fèi),養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)均以依法批準(zhǔn)征地時(shí)上一年本市職工平均工資的60%為繳費(fèi)基數(shù)。對(duì)于專超人員則是享受城鎮(zhèn)居民低保待遇,資金由市財(cái)政和征地單位共同承擔(dān)。

(二)西安模式

西安市是于2005年出臺(tái)關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的文件,其中關(guān)于被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是這樣規(guī)定的:對(duì)新被征地農(nóng)民按照不同年齡段一次性分別繳納5-15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),由國(guó)土資源管理部門從土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中一次性扣除。對(duì)過(guò)去已經(jīng)被征地的農(nóng)民分別設(shè)立不同的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)供其選擇,繳費(fèi)方式與新征地農(nóng)民相同,不同的是所繳費(fèi)用由村集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人合理分擔(dān),同時(shí)財(cái)政相應(yīng)給予23%-30%的補(bǔ)助。

(三)煙臺(tái)模式

煙臺(tái)市是從2005年1月出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)征用農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償費(fèi)管理的通知》的文件,文件規(guī)定:征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是,每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),最高不得超過(guò)被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。

煙臺(tái)市的安置補(bǔ)償費(fèi)具體按以下規(guī)定安置:

第一,對(duì)征地時(shí)滿60周歲的被征地人員,為其一次性繳納農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金,從次月起按月發(fā)給征地時(shí)城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金。

第二,對(duì)征地時(shí)40-59周歲的被征地人員,為其一次性繳納農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金,到年滿60周歲后按月領(lǐng)取相當(dāng)于征地時(shí)城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金,此前每月按征地時(shí)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的70%發(fā)給生活補(bǔ)助費(fèi)。

第三,對(duì)征地時(shí)30-39周歲的被征地人員,一次性發(fā)給26000元/人生活補(bǔ)助費(fèi)。

第四,對(duì)征地時(shí)29周歲以下(含29周歲)的被征地人員,一次性發(fā)給20000元/人生活補(bǔ)助費(fèi)。

三、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題

(一)缺少國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)及政策依據(jù)

在2006年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)出了《關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》后,2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問(wèn)題的通知》。這些文件具有一定的指導(dǎo)性作用,對(duì)于緩解征地過(guò)程中的矛盾發(fā)揮了積極作用。但是缺乏實(shí)施的細(xì)則,比如被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度該如何建立,政府在這個(gè)建立的過(guò)程中有哪些作用?被征地農(nóng)民的利益如何保障等等。目前階段只有政策文件的支持,而沒(méi)有國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定,不能不說(shuō)是一個(gè)缺憾。

(二)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平較低

由于各地方在探索解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題所需資金主要來(lái)源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)。而這方面我國(guó)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低,地方政府能夠給被征地農(nóng)民的補(bǔ)助和補(bǔ)貼又比較少,所以導(dǎo)致被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障也隨之減少。雖然有個(gè)別地方把被征地農(nóng)民納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn),但這種社會(huì)保險(xiǎn)不是以穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系作為參加社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)、以工資收入作為繳費(fèi)基數(shù),而是以土地安置補(bǔ)償費(fèi)一次性繳費(fèi),再確定退休后的定額發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),一部分被征地農(nóng)民實(shí)質(zhì)上享受不到相應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)。

(三)養(yǎng)老保障缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源

現(xiàn)行的制度在養(yǎng)老保障資金籌措方面采取了多方集資的辦法,但是實(shí)際操作過(guò)程中仍然面臨著較大的困難。首先政府的資金方面有些情況下只是停留在政策承諾上,并沒(méi)有把全部的安置費(fèi)和補(bǔ)貼發(fā)放,而這一點(diǎn)也是一個(gè)不穩(wěn)定的因素。其次如果要被征地農(nóng)民自身來(lái)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用的話,農(nóng)民本身喪失土地以后繳費(fèi)能力進(jìn)一步受到限制。因而諸多方面的原因致使這種保障缺乏比較穩(wěn)定的資金的源頭。

四、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障機(jī)制構(gòu)建的措施

(一)完善法律法規(guī)和政策規(guī)范

對(duì)于一個(gè)社會(huì)保障機(jī)制健全和成熟的國(guó)家而言,完備的社會(huì)保障法律體系是必不可少的。只有法制、體制、機(jī)制健全和完善才能保證公民和社會(huì)組織按照規(guī)范來(lái)行使自己的權(quán)力和義務(wù)。目前國(guó)內(nèi)各地方城市出臺(tái)的關(guān)于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的制度都是從各自城市的角度出發(fā)來(lái)制定的,并且不具有普遍適用性。各個(gè)地方在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措渠道、被征地農(nóng)民是否繳納等方面并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定,所以在這種情況下,國(guó)家有關(guān)部門更應(yīng)該及時(shí)制定統(tǒng)一的有關(guān)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的規(guī)定,同時(shí)對(duì)于整個(gè)社會(huì)保障體制進(jìn)行革新。

(二)建立專項(xiàng)資金保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行

十六屆六中全會(huì)明確提出各級(jí)政府要把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村,國(guó)家財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村,逐步加大政府土地出讓金用于農(nóng)村的比重的要求。在全面建設(shè)小康社會(huì),建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的時(shí)代背景下,更需要農(nóng)村秩序的穩(wěn)定,而保障農(nóng)民工,保障被征地農(nóng)民,乃至全體農(nóng)民的利益成為一個(gè)重中之重。要把握機(jī)遇將社會(huì)保障作為被征地農(nóng)民安置的基本政策措施,按照逐步增加公共財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)投入力度的要求,盡快建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障專項(xiàng)資金,建立起妥善安置被征地農(nóng)民的長(zhǎng)效機(jī)制。在規(guī)范土地出讓收支管理的同時(shí),在財(cái)政收入中建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障專項(xiàng)資金,可以采取“政府出資,村集體補(bǔ)資,個(gè)人繳費(fèi)”的籌資方式。

(三)積極推動(dòng)被征地農(nóng)民的就業(yè)安置工作

針對(duì)部分被征地農(nóng)民濫用安置補(bǔ)償費(fèi)用的情況,為了能夠建立一個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制推動(dòng)養(yǎng)老保障工作的有序進(jìn)行,可以從促進(jìn)就業(yè)方面著手。因?yàn)榫蜆I(yè)對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)也是另外一種形式的保障,這種方式比讓他們繳納一定的保險(xiǎn)費(fèi)用更能促進(jìn)他們的積極性。所以政府可以通過(guò)各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、技校、成人教育中心、農(nóng)業(yè)科技站等途徑對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行一系列的培訓(xùn),提高他們的技能,更好的適應(yīng)社會(huì)和用人單位的需要。通過(guò)多方面的努力,為被征地農(nóng)民提供比較好的就業(yè)環(huán)境。

2008年9月7日,山東煙臺(tái)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障工作的意見(jiàn)》中明確指出被征地農(nóng)民納入城鄉(xiāng)就業(yè)的范圍,全力解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題。這種做法也可以在全國(guó)有條件的城市推廣。

綜上所述,被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障是亟待解決的問(wèn)題,這對(duì)于我國(guó)社會(huì)保障制度的完善來(lái)說(shuō)也是至關(guān)重要的。相信只要各政府部門齊心協(xié)力,心系民眾,就能夠早日構(gòu)建統(tǒng)一并可行的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

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