焦艷芳　徐連海

摘要 本文從農(nóng)村基層最低生活保障工作開(kāi)展?fàn)顩r分析了農(nóng)村最低生活保障存在的誤區(qū),剖析了產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因,進(jìn)而提出了完善農(nóng)村貧困最低生活保障的管理體系,以期使貧困最低生活保障真正落實(shí)到確實(shí)需要最低生活保障的農(nóng)村居民手中,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度效益的最大化。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村最低生活保障 管理體系 人文關(guān)懷

中圖分類號(hào):D638文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)11-266-02

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展,黨和政府高度重視“三農(nóng)”工作,不斷加大扶貧開(kāi)發(fā)和社會(huì)救助工作力度。為了響應(yīng)黨的號(hào)召,十六大以來(lái),部分地區(qū)根據(jù)中央部署,積極探索建立了農(nóng)村最低生活保障制度,為全面解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問(wèn)題打下了良好基礎(chǔ)。但這一制度在實(shí)行的過(guò)程中還存在許多問(wèn)題需要我們研究和解決。本文就結(jié)合山東高密縣某村的實(shí)際情況來(lái)對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行研究。

一、農(nóng)村貧困最低生活保障存在的誤區(qū)

隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的不斷完善,享受農(nóng)村最低生活保障人數(shù)不斷增加,最低生活保障水平不斷提高。農(nóng)村貧困最低生活保障實(shí)施過(guò)程并不像政策預(yù)期的那么完善,在具體實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)以下幾個(gè)誤區(qū):

(一)最低生活保障待遇的發(fā)放不規(guī)范

《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)[2007]19號(hào),以下簡(jiǎn)稱《通知》)規(guī)定:無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人和扶(撫)養(yǎng)人,或雖有法定贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)人,但其無(wú)贍養(yǎng)、扶(撫)養(yǎng)能力的,按當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)全額享受;有一定收入的,按家庭人均純收入與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的差額享受。但據(jù)該村的村干部反映:只要某一個(gè)家庭一旦被確定為被救助的家庭,就全額發(fā)放最低生活保障金。這樣,接受救助的農(nóng)民的生活水平高于通過(guò)勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我保障農(nóng)民的生活水平,特別是高于處在最低生活保障邊緣的農(nóng)民。因此,不規(guī)范的最低生活保障待遇發(fā)放不僅沒(méi)有減少貧困,反而使原本可以通過(guò)勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)自我保障的群體放棄了勞動(dòng)而選擇等待政府的最低生活保障。

(二)保障對(duì)象的確定不合理

《通知》規(guī)定:農(nóng)村最低生活保障對(duì)象是家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民,主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。但據(jù)調(diào)查,該村低保家庭中除兩戶是殘疾人家庭外,其余都是子女有贍養(yǎng)能力的老年人家庭。這樣,將應(yīng)由其子女承擔(dān)的贍養(yǎng)責(zé)任轉(zhuǎn)移給了社會(huì)。在目前我國(guó)社會(huì)保障制度還不是很健全的情況下,家庭保障仍然是人們渡過(guò)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。而這一現(xiàn)象完全脫離了農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭保障為主的現(xiàn)實(shí)情況。

(三)人文關(guān)懷的缺失

農(nóng)村社會(huì)最低生活保障缺少人文關(guān)懷表現(xiàn)為高齡老人和殘疾人最低生活保障問(wèn)題。該村高齡老人四位(其中兩位是一個(gè)家庭的),沒(méi)有一位老人獲得最低生活保障;殘疾人八位(其中三位殘疾人沒(méi)有勞動(dòng)能力),僅有三位(其中兩位在一個(gè)家庭中)獲得最低生活保障。農(nóng)村高齡老人的衣食住行依靠其子女供給,而高齡老人的子女同樣是老年人,讓其承擔(dān)全部的贍養(yǎng)責(zé)任不僅降低了老年人的生活質(zhì)量,而且是尊老敬老傳統(tǒng)美德和人文關(guān)懷的缺失。

殘疾人是農(nóng)村困難群體,殘疾人尤其是嚴(yán)重殘疾的居民沒(méi)有獨(dú)立生活的能力,長(zhǎng)期需要親屬照顧,給親屬帶來(lái)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和沉重的心里負(fù)擔(dān),不被列為最低生活保障對(duì)象是農(nóng)村最低生活保障缺少人文關(guān)懷的又一體現(xiàn)。

(四)公平性的缺失

公平性的缺失主要表現(xiàn)在確定最低生活保障對(duì)象的過(guò)程中,具體來(lái)說(shuō)主要表現(xiàn)在下面三個(gè)方面:

第一,信息不對(duì)稱使最低生活保障對(duì)象大多是村干部的圈內(nèi)人、近親和利益相關(guān)者。據(jù)調(diào)查,該村接受救助的對(duì)象80%與村干部有關(guān)系,村民對(duì)這種現(xiàn)象反映最為強(qiáng)烈,但也只能無(wú)奈地接受這種無(wú)法改變的現(xiàn)實(shí),這反映出農(nóng)村最低生活保障在管理上存在諸多問(wèn)題。

第二,特殊貧困人口群體受到歧視,從而失去獲得保障的機(jī)會(huì)。比如,該村有一人正在服刑,其家庭生活非常困難,父親已經(jīng)超過(guò)60歲,母親重病不起,妻子不務(wù)正業(yè),老父親為給老伴治病和撫養(yǎng)孫子,每天辛苦的耕種著幾畝地,閑時(shí)到大街去撿破爛。就是這樣的一個(gè)家庭卻沒(méi)有享受最低生活保障,其原因僅是家中有正在服刑的人。

第三,保障對(duì)象有進(jìn)無(wú)出,低保名額不能調(diào)劑。截至訪談期間,尚沒(méi)有一個(gè)家庭從最低生活保障家庭脫離被保障群體,進(jìn)入被保障范圍的家庭有所增加,沒(méi)有被保障的貧困群體依然存在。保障名額按人口比例分配,各村之間、生產(chǎn)組低保家庭之間的生活水平差距很大,貧困戶較多的村莊、生產(chǎn)組的保障名額不足,而貧困戶少的村莊、生產(chǎn)小組的名額有剩余;這使得有的貧困戶沒(méi)有受到保障,低保家庭的生活水平相差很多。比如該村一組和七組,一組有全村出名的貧困戶,七組是全村聞名的富裕組,按每組五個(gè)低保名額分配,顯然一組是不夠的而七組救濟(jì)的是生產(chǎn)組中的貧困戶,這些貧困戶生活水平卻是村中中等生活水平。

二、誤區(qū)產(chǎn)生的原因

針對(duì)上述現(xiàn)象進(jìn)行分析,可以把其原因歸結(jié)為以下幾點(diǎn):

(一)農(nóng)村血緣、人際關(guān)系的制約

以血緣關(guān)系為紐帶的農(nóng)村社會(huì)群體呈現(xiàn)明顯的氏族特征,大的氏族中必然有村干部,村干部在最低生活保障工作上側(cè)重于本氏族成員。農(nóng)村貧困居民一般是小氏族甚至是獨(dú)門獨(dú)戶的農(nóng)村家庭,氏族中沒(méi)有村干部,在確定是否被最低生活保障問(wèn)題上既沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)也沒(méi)有決定權(quán)。村干部腐敗問(wèn)題使富裕居民獲得最低生活保障成為可能,而有資金行賄使其在最低生活保障對(duì)象方面享有絕對(duì)的強(qiáng)勢(shì)地位。富裕家庭尤其是掌握一技之長(zhǎng)的農(nóng)村居民擁有良好的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò),而貧困居民因?yàn)樨毟F而受到村民排斥,如果貧困家庭屬于一個(gè)小氏族,那么他們就處在既沒(méi)有人為他們說(shuō)話也沒(méi)有人為他們申訴的困境中。

(二)監(jiān)督管理體系的不完善

監(jiān)督管理體系不健全表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.確定最低生活保障對(duì)象的過(guò)程不健全。目前,由于我國(guó)農(nóng)村的最低生活保障制度處在剛剛起步階段,工作人員少,因此在確定最低生活保障的對(duì)象時(shí)就只能依賴村干部提供的信息,這樣就為為非貧困居民騙取低保提供了機(jī)會(huì)。

2.缺少與群眾溝通的渠道。由于人員少、設(shè)備落后,目前農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施過(guò)程中沒(méi)有專門聽(tīng)取群眾心聲的渠道,即使農(nóng)村居民有想法也沒(méi)有渠道去反映,這樣就拉開(kāi)了管理機(jī)構(gòu)與群眾的距離,失去了獲取一手農(nóng)村居民生活水平的途徑。

3.低保的標(biāo)準(zhǔn)和享受待遇者的姓名不公開(kāi)。信息的不透明使村民不知道誰(shuí)應(yīng)該是低保對(duì)象,現(xiàn)在誰(shuí)正在享受低保,即使群眾有意愿監(jiān)督也沒(méi)明確的標(biāo)準(zhǔn)去衡量被最低生活保障者是否符合貧困條件,也不知道應(yīng)該去監(jiān)督誰(shuí)。

(三)制度規(guī)定不全面

農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)行僅兩年時(shí)間,相關(guān)規(guī)定沒(méi)有詳細(xì)的解釋,這使管理機(jī)構(gòu)有很大的解釋空間。最低生活保障的管理者有一定解釋空間,有助于更好的維護(hù)貧困居民的基本生存權(quán)。但現(xiàn)階段管理體系和配套制度不健全,管理者享有的解釋空間沒(méi)有起到維護(hù)貧困居民的最低生活,反而為保障非貧困群體提供借口。

三、完善農(nóng)村最低生活保障體系的措施

為了拉近政府與農(nóng)村居民的距離,掌握農(nóng)民生活狀況的真實(shí)信息;為了關(guān)注農(nóng)村弱勢(shì)群體,保護(hù)農(nóng)村特殊群體,將農(nóng)村最低生活保障落實(shí)到最需要保障的村民手中,以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障的效益最大化,需要進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度。

(一)制定直觀的貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

按貧困的原因?qū)Σ煌N類的貧困者實(shí)施不同的低保措施。這就需要建立一個(gè)涉及生活水平、生活保障資源、貧困原因、健康狀況、年齡高低、勞動(dòng)能力狀況等因素的綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)把確定低保對(duì)象的條件分為資格條件、限制條件和優(yōu)先條件。嚴(yán)格限制子女有贍養(yǎng)能力的老人的低保權(quán)利,優(yōu)先保障符合五保條件尚未五保的農(nóng)村居民、需要親屬供養(yǎng)的殘疾人和需要老年人贍養(yǎng)的高齡老人,對(duì)其他的申請(qǐng)者則采取多標(biāo)準(zhǔn)衡量機(jī)制。

另外,對(duì)特殊群體(如遭遇意外災(zāi)害)需要打破是否貧困的一條否定制原則,優(yōu)先解決他們的生活問(wèn)題,通過(guò)貧困最低生活保障制度體現(xiàn)社會(huì)對(duì)特殊群體的關(guān)注。

(二)建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制

有效的監(jiān)督管理機(jī)制是包括最低生活保障申請(qǐng)、審核確定、長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)督的監(jiān)督管理體系。

首先,最低生活保障的申請(qǐng)應(yīng)建立專門的機(jī)構(gòu),改變村干部代為申請(qǐng)的做法,讓村民自己申請(qǐng),以保障農(nóng)村弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)。

其次,最低生活保障的享受對(duì)象應(yīng)由農(nóng)村議事會(huì)來(lái)確定,保障農(nóng)村議事會(huì)的發(fā)言權(quán),實(shí)現(xiàn)最低生活保障決定權(quán)從村干部做主向村民審議確定的轉(zhuǎn)變,使村民參與進(jìn)低保工作中來(lái),保證貧困居民被保障的公平性。

最后,將貧困最低生活保障納入村務(wù)公開(kāi)的范圍,全面公開(kāi)享受低保的村民的姓名、享受待遇的標(biāo)準(zhǔn),尊重村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán),杜絕村干部的暗箱操作問(wèn)題的出現(xiàn)。另外,管理機(jī)構(gòu)要建立與村民良好溝通的渠道,以保證村民有地方、有途徑向政府尋求幫助和反映情況,拉近管理機(jī)構(gòu)與村民的距離,確保管理機(jī)構(gòu)能夠了解貧困居民的實(shí)際生活水平。對(duì)長(zhǎng)期享受低保的村民跟蹤觀察,切實(shí)將有限的最低生活保障資源落實(shí)到最需要保障的村民手中,維護(hù)貧困居民的基本生存權(quán)。

(三)健全最低生活保障法律體系

實(shí)踐證明農(nóng)村最低生活保障工作僅依靠道德的約束是不夠的,村民的輿論壓力并不足以解決騙取最低生活保障的行為。積極借鑒城市貧困最低生活保障工作積累的經(jīng)驗(yàn),將城市最低生活保障工作的有關(guān)法令適用到農(nóng)村,健全農(nóng)村救貧工作的政策約束體系。在沒(méi)有社會(huì)保障法律、法規(guī)的客觀背景下,借助民法和行政法保障農(nóng)村最低生活保障工作,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障工作的輿論監(jiān)督向法制監(jiān)督的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)軟監(jiān)督與硬強(qiáng)制的結(jié)合。讓農(nóng)村居民看到貧困最低生活保障不是村干部親屬的最低生活保障,貧困最低生活保障不是富人的最低生活保障,每位貧困居民都享有被保障的權(quán)利;幫助農(nóng)村居民從傳統(tǒng)思想束縛中走出來(lái),認(rèn)識(shí)到最低生活保障是國(guó)家給予的幫助,是法律賦予每一個(gè)公民的權(quán)利。

(四)堅(jiān)持低水平、廣覆蓋的原則

為了滿足不同貧困程度的村民的實(shí)際需要,為了保證享受低保村民的生活水平不高于沒(méi)有享受者,為了保證貧困居民積極參入到社會(huì)勞動(dòng)中來(lái)以提高生活水平。農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)改變以往單一標(biāo)準(zhǔn)的保障水平,實(shí)現(xiàn)最低生活保障水平的差別化、層次化,豐富最低生活保障發(fā)放模式,開(kāi)設(shè)公共福利性崗位,實(shí)現(xiàn)直接最低生活保障與以工代賑的結(jié)合,促使有勞動(dòng)能力的低保村民最終擺脫貧困,走上富裕之路,從而使有限的低保資源用到刀刃上,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村最低生活保障制度的社會(huì)效益最大化。

總之,完善的農(nóng)村最低生活保障管理體系是切實(shí)把農(nóng)村最低生活保障待遇發(fā)放到最需要的村民手中的保證,是使這項(xiàng)保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的政策落到實(shí)處的保證。

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