李宜強(qiáng)

摘要:新公共管理理論的主要思想是應(yīng)當(dāng)按照管理企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)去管理公共部門和官僚體系。它主張?zhí)蕹膊块T中的次要的、多余的部門,使得政府能將主要精力放在主要業(yè)務(wù)當(dāng)中。與此同時(shí),運(yùn)用企業(yè)管理的辦法來(lái)提高工作效率和減少成本。受企業(yè)管理的影響,公共部門服務(wù)的對(duì)象不再被稱為用戶,而是顧客。

關(guān)鍵詞:德國(guó);新公共管理理論;公共部門

中圖分類號(hào):D523文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)30-0210-02

1.(policy-analysis)“政策分析”或“政策網(wǎng)絡(luò)分析”(policy-network analysis)的爭(zhēng)論。它們主要是圍繞著地方政府應(yīng)扮演的角色、以及地方政府與中央政府的關(guān)系而展開[1]。

2.圍繞著“統(tǒng)治”(gouvernance)和“統(tǒng)治或政府”(gouvernance versus gouvernement)的爭(zhēng)論。它們關(guān)注的重點(diǎn)主要是政府的管理方式,也就是說(shuō),政府如何從過(guò)去高度集權(quán)化和等級(jí)化的巨大官僚機(jī)構(gòu)解放出來(lái),逐漸過(guò)渡成為在管理公共事務(wù)中更為注重充當(dāng)社會(huì)不同階層和不同力量的調(diào)解員。

3.主要是關(guān)注于公共改革中的實(shí)踐與操作的。有幾種可以讓普通公民更多的參與到地方政府管理事務(wù)中的方法。這些實(shí)踐方法實(shí)際上源于“公共參與”理論和“社會(huì)資本”理論。

在德國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中,國(guó)家一直采取一種讓公民積極參與建設(shè)的辦法。如在規(guī)劃設(shè)計(jì)一些大型項(xiàng)目之前。組織群眾參與項(xiàng)目的構(gòu)思。廣泛聽取群眾意見,并且采取一些調(diào)節(jié)或妥協(xié)的方法,使要開工建設(shè)的項(xiàng)目受到較小的阻礙,最大的減少社會(huì)矛盾。

在社會(huì)領(lǐng)域,在外來(lái)移民或中下層民眾較集中的地區(qū),組織居民采取互助的方法,目的是使得這些處在社會(huì)邊緣的群眾能最大限度滲透到主流社會(huì)中來(lái)。

在地方民主領(lǐng)域,也有讓公民積極參與地方管理事務(wù)的政策和讓地方?jīng)Q策更為透明的傳統(tǒng)。

4.以提高公共部門效率的理論:新公共管理理論(New Public management)。這是一種較新的政府管理理論。它更注重管理績(jī)效和管理效率,更注重市場(chǎng)的力量,更注重管理的彈性而不是僵化,更注重公共部門運(yùn)行于其中的相關(guān)的政治環(huán)境,更注重私營(yíng)部門管理方式在公共部門的應(yīng)用等等。另外一種理論要求國(guó)家更加注重政府與個(gè)人的關(guān)系。國(guó)家應(yīng)該保障公民在社會(huì)生活中的權(quán)利和義務(wù)能得到最大的體現(xiàn)。

近年來(lái),德國(guó)國(guó)家的公共金融狀況令人擔(dān)憂。特別是自2003年以來(lái),德國(guó)中央政府的財(cái)政赤字已經(jīng)連續(xù)幾年突破了歐盟所規(guī)定的3%的警戒線。為此,歐洲央行還對(duì)德國(guó)政府提出了懲罰的警告。德國(guó)中央政府的財(cái)政狀況不佳,而其地方政府財(cái)政,特別是市鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政狀況更為糟糕。德國(guó)全國(guó)市鎮(zhèn)財(cái)政的虧空從1992年的20億歐元竟然擴(kuò)大到2003年的140億歐元,這一情況在這幾年中更為嚴(yán)重。與德國(guó)公共部門相反,德國(guó)私有部門卻十分的富裕。德國(guó)企業(yè)通過(guò)減員增效,它們的利潤(rùn)和競(jìng)爭(zhēng)力一直在不斷提高,所以企業(yè)主和高級(jí)經(jīng)理階層則越來(lái)越富裕。與此同時(shí),由于失業(yè)人口增多,地方政府用于救助失業(yè)者的專項(xiàng)基金日見增加。如,在2004年1 522.5億歐元的全國(guó)城鎮(zhèn)支出中,就有317.5億歐元是用于社會(huì)救濟(jì)領(lǐng)域的,而在2002年這一數(shù)字僅為290億歐元。德國(guó)企業(yè)的大規(guī)模裁員也造成了地方稅收的減少和公共投資的減弱。如在2002年,德國(guó)全國(guó)的公共投資是236億歐元,而到了2004年則降為221歐元[2]。

從以上數(shù)據(jù)我們可以看出,德國(guó)市鎮(zhèn)一級(jí)的金融狀況潛藏著危機(jī)。這一危機(jī)實(shí)際上是德國(guó)失業(yè)人口增加所造成:失業(yè)人口增多造成了個(gè)人所得稅的減少,與此同時(shí),由于失業(yè)人數(shù)多,用于公共福利的投資也因此增加,而公共投資的資金也就減少了。目前,很多德國(guó)市鎮(zhèn)處于入不敷出的尷尬境地。很多市鎮(zhèn)為了應(yīng)付當(dāng)前的危機(jī),只有大規(guī)模舉債。而根據(jù)德國(guó)法律,如果地方政府的債務(wù)達(dá)到規(guī)定的百分比之后,將凍結(jié)地方政府的主要開支,當(dāng)然,除了部分緊急開支之外。

1.新公共管理理論。新公共管理理論的主要觀點(diǎn)主要概括如下:(1)公共部門應(yīng)當(dāng)仿照企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的過(guò)程來(lái)安排自己的組織。(2)公共部門的工作結(jié)果應(yīng)當(dāng)是可以用數(shù)值來(lái)測(cè)算的,應(yīng)當(dāng)是可以控制的。(3)公共部門提供的服務(wù),應(yīng)如同企業(yè)生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品一樣,其質(zhì)量、后續(xù)服務(wù)等等都是應(yīng)當(dāng)受到管理和計(jì)算的。(4)應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)官僚體系。提高政府機(jī)構(gòu)辦事效率,減少財(cái)政支出,減輕納稅人負(fù)擔(dān)。(5)國(guó)家應(yīng)當(dāng)重視它所需要的固定資產(chǎn)價(jià)格和它所提供服務(wù)所需要的成本。

為了達(dá)到上述目的,其操作的手段有:(1)應(yīng)檢查存在于公共部門中的某項(xiàng)業(yè)務(wù)是否合理。如果其無(wú)足輕重,可以考慮將其剝離。應(yīng)當(dāng)檢查公共部門提供的服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是否達(dá)到了規(guī)定的要求。應(yīng)當(dāng)檢查某些公共產(chǎn)品的供應(yīng)商是否有資質(zhì)。(2)要適當(dāng)?shù)囊敫?jìng)爭(zhēng)機(jī)制。公共部門不應(yīng)當(dāng)壟斷某項(xiàng)業(yè)務(wù)。如,幼兒園的開辦。應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制讓社會(huì)中的其他成員參與其中。(3)公共部門提供服務(wù)的對(duì)象不是“顧客”而是“公民”。將私有部門的銷售手段運(yùn)用于公共部門,是一大創(chuàng)新。既然運(yùn)用私有部門的營(yíng)銷手段來(lái)提供服務(wù),公共部門則應(yīng)當(dāng)注重于向顧客提供更加個(gè)性化、人性化的服務(wù)。(4)將公共部門的部分業(yè)務(wù)承包給其他社會(huì)力量。不僅可以使公共部門減輕包袱,降低成本。還可以通過(guò)私有部門的管理,使得這些業(yè)務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量得到提高。(5)將政治和管理分離。通過(guò)選舉產(chǎn)生的政治階層與技術(shù)管理階層的劃分應(yīng)當(dāng)涇渭分明。在一系列的改革當(dāng)中,政治階層只需要專注于制定大的路線方針,而將具體的執(zhí)行與操作下放給技術(shù)管理階層。(6)合同的運(yùn)用與發(fā)展。通過(guò)合同的方式把公共服務(wù)交給私有部門。通過(guò)法律的形式來(lái)確定雙方的責(zé)任和義務(wù)。(7)建立更有彈性的工資和工作條件。官僚機(jī)構(gòu)越是傾向于獨(dú)立和自治,公務(wù)員的收入和工作條件的彈性就越大[3]。

新公共管理理論已經(jīng)在德國(guó)公共部門運(yùn)用了約十年。德國(guó)公共部門已經(jīng)開始改變其傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)制度。原有的公共會(huì)計(jì)制度被淘汰,取而代之的是新的會(huì)計(jì)體制;建立財(cái)會(huì)預(yù)算制度;按照組織目標(biāo)安排部門工作;按照預(yù)算建立不同部門和等級(jí)關(guān)系。所有的這一切新舉措都只有一個(gè)目的,即以盡可能小的成本來(lái)創(chuàng)造盡可能高的效率。

前文曾提到過(guò)的德國(guó)市鎮(zhèn)金融危機(jī),已經(jīng)造成了大量的公共部門的運(yùn)行困難甚至關(guān)門停業(yè)。如,游泳池關(guān)閉、幼兒園和小學(xué)校舍年久失修等等。所有這一切都需要運(yùn)用新的公共管理理論重新調(diào)整和改革。

2.“積極活動(dòng)國(guó)家”概念。(1)該概念更加強(qiáng)調(diào)個(gè)人在國(guó)家社會(huì)中的作用?！胺e極”這個(gè)詞,對(duì)于個(gè)人以為著要盡量發(fā)揮自己的長(zhǎng)處和能力以求在社會(huì)中得到生存與發(fā)展。實(shí)際上,這就將個(gè)人的命運(yùn)與個(gè)人的事業(yè)的成功與否緊密聯(lián)系起來(lái)了。對(duì)于個(gè)人而言,事業(yè)的成功就會(huì)獲得獎(jiǎng)勵(lì),如更多的收入、榮譽(yù)與地位等等。反之,如果失敗,就會(huì)受到懲罰,如破產(chǎn)、欠債等等。在當(dāng)前全球各國(guó)公共財(cái)力有限和更加注重市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”的大背景下,該理論認(rèn)為,由于人是“經(jīng)濟(jì)人”,其本能就是趨利避害,所以,以個(gè)人的努力為基礎(chǔ),以“成功—獎(jiǎng)勵(lì)”和“失敗—懲罰”為原則,就能最大限度地調(diào)動(dòng)一個(gè)國(guó)家的人力資源,從而對(duì)國(guó)家的發(fā)展形成強(qiáng)大的發(fā)展力。(2)對(duì)于國(guó)家而言,所需要做的,就是要加強(qiáng)“公民社會(huì)”的建設(shè)。國(guó)家應(yīng)加大培育國(guó)內(nèi)各種非政府組織的力度。通過(guò)非政府組織來(lái)彌補(bǔ)一些因市場(chǎng)和政府同時(shí)都失靈后的不良后果。如,救濟(jì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中失敗的人群和弱勢(shì)群體等等。

首先,縮減失業(yè)者領(lǐng)取失業(yè)金的月份總數(shù)。過(guò)去,年紀(jì)較大的失業(yè)者可以持續(xù)領(lǐng)取36個(gè)月的失業(yè)金。現(xiàn)在,除了特殊情況下,一般只可以領(lǐng)取幾個(gè)月的失業(yè)金。其次,過(guò)去社會(huì)救濟(jì)金是由市鎮(zhèn)一級(jí)政府負(fù)責(zé)發(fā)放的。而如今則是由聯(lián)邦勞動(dòng)機(jī)構(gòu)來(lái)組織發(fā)放。并且其運(yùn)作方式也是按照“客戶—服務(wù)提供者”這種新的模式。按照改革后的“積極與尋求”原則,所有的顧客,也就是失業(yè)金救助者在領(lǐng)取失業(yè)金期間,必須積極尋求工作。如果在此期間出現(xiàn)懈怠情況,將會(huì)受到“懲罰”,即失業(yè)救濟(jì)金的停止發(fā)放。

3.社會(huì)城市。申請(qǐng)“社會(huì)城市”基金的程序主要為:首先,通過(guò)書面材料介紹候選城市的情況。如果材料獲得中央政府的批準(zhǔn),該城市所在的省份必須在資金、人力等方面大力支持該城市的社區(qū)建設(shè)。其次,吸收社會(huì)力量參與社區(qū)建設(shè)。政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐母鞣N非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人參與社區(qū)的建設(shè)。我們可以看到,“社會(huì)城市”項(xiàng)目一反過(guò)去政府內(nèi)部決定、內(nèi)部管理的運(yùn)作方式,采取了開放包容的姿態(tài),通過(guò)吸收各種社會(huì)力量和爭(zhēng)取省區(qū)政府的支持體現(xiàn)了項(xiàng)目民主管理、公平透明的原則。特別是公民參與項(xiàng)目建設(shè),這是候選城市通過(guò)中央政府審批的重要一條[4]。

首先,在這幾年德國(guó)公共部門的大規(guī)模改革,是根據(jù)各種不同學(xué)說(shuō)和流派而進(jìn)行的。這些不同的理論當(dāng)中,除了“新公共管理理論”與“積極活動(dòng)國(guó)家”兩者之間有較大聯(lián)系之外,其它的理論觀點(diǎn)共同點(diǎn)很少,甚至是互相矛盾的情況。如,在社會(huì)政策方面的改革與“社會(huì)城市”。在這里社會(huì)城市所要求民眾的廣泛的參與與合作,運(yùn)作得更加透明,這就與社會(huì)改革所要求的高效率和嚴(yán)格控制成本的原則形成的沖突。

其次,改革也是需要成本。在當(dāng)前德國(guó)市鎮(zhèn)政府出現(xiàn)嚴(yán)重財(cái)政虧空的背景下,無(wú)論哪個(gè)理論,哪個(gè)改革,其啟動(dòng)和運(yùn)行都需要一定的資金投入。而另外一方面由于財(cái)政虧空政府財(cái)政部門又緊緊捂住其口袋,這又給以減輕政府負(fù)擔(dān)為目的的新改革增加的新阻力。

最后,由于德國(guó)目前的失業(yè)率人高居不下,在2004年的失業(yè)人員總數(shù)超過(guò)了百分之十,高失業(yè)率所帶來(lái)的不僅僅是勞動(dòng)政策方面的問(wèn)題,它也促及了其他公共部門。工作機(jī)會(huì)減少使得購(gòu)買力下降最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。在政府財(cái)政稅收方面,由于個(gè)人的所得稅減少,而失業(yè)救濟(jì)金增加又加劇了國(guó)庫(kù)的虧空。這些問(wèn)題是十分令人擔(dān)憂的。

公共領(lǐng)域的改革是十分必要的。改革也是大勢(shì)所趨。但是如何將各種不同方面的改革聯(lián)系、配套起來(lái),減少相互間的矛盾與摩擦,這不僅僅是德國(guó)公共部門所需要面對(duì)的問(wèn)題,也是我國(guó)公共部門決策者需要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題。