安瑛暉 趙慶明

根據(jù)財(cái)政部等五部委《關(guān)于印發(fā)〈企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范〉的通知》要求,《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱“基本規(guī)范”)自2009年7月1日起在上市公司范圍內(nèi)實(shí)施,并鼓勵(lì)非上市企業(yè)實(shí)行。我國(guó)商業(yè)銀行作為特殊企業(yè),在內(nèi)控體系建設(shè)方面有一定的歷史,需要在對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,以“基本規(guī)范”為標(biāo)準(zhǔn),充分考慮目標(biāo)模式和實(shí)施約束,逐步建立既適應(yīng)外部監(jiān)管要求又滿足商業(yè)銀行內(nèi)在發(fā)展需要的內(nèi)部控制體系,進(jìn)一步提高經(jīng)營(yíng)管理效率,促進(jìn)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)控體系建設(shè)

存在的問(wèn)題與思考

我國(guó)企業(yè)的內(nèi)部控制研究起步較晚,經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展,取得了一定的成績(jī),但與現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理需要相比,仍存在明顯的差距。經(jīng)過(guò)多年的內(nèi)部控制體系建設(shè)實(shí)踐,特別是通過(guò)自我評(píng)價(jià),我國(guó)商業(yè)銀行存在的問(wèn)題也是不容忽視的:一是對(duì)內(nèi)部控制環(huán)境重視不夠。而內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行,受制于各種環(huán)境因素?？刂骗h(huán)境是整個(gè)內(nèi)部控制體系完善和有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。二是對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位,缺乏科學(xué)、合理的定位。一些商業(yè)銀行錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部控制制度;以為內(nèi)部控制就是手冊(cè)、文件和制度;或者認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部成本控制、內(nèi)部資金安全控制等控制方式。對(duì)不同層次的內(nèi)部控制,特別是公司治理控制和管理控制的認(rèn)識(shí)不清晰,或者不能整體認(rèn)知。三是缺乏良好的人文環(huán)境。整個(gè)銀行系統(tǒng)內(nèi)控文化尚未真正建立起來(lái),基層工作人員未充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)內(nèi)涵。四是內(nèi)部控制的技術(shù)方法相對(duì)落后。銀行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理取得了長(zhǎng)足進(jìn)展,但是依然不能從理論方法和技術(shù)手段上為具體的風(fēng)險(xiǎn)管理和全面風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐提供充分的支持。五是缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)控制激勵(lì)和約束機(jī)制不健全,普遍存在重業(yè)務(wù)開(kāi)拓輕內(nèi)部控制、重短期績(jī)效輕長(zhǎng)期利益、重懲罰輕激勵(lì)等,難以促使員工把內(nèi)部控制活動(dòng)當(dāng)做日常工作和一種自覺(jué)的行為。六是現(xiàn)行的內(nèi)控制度不健全。主要體現(xiàn)在:內(nèi)控制度牽制乏力,銀行內(nèi)部控制制度在部門與部門之間,不僅相互割裂,有的甚至是相互抵觸;賞罰有度的獎(jiǎng)懲制度沒(méi)有確立,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的承擔(dān)未提供強(qiáng)大支持;內(nèi)控制度不能適應(yīng)新業(yè)務(wù)的發(fā)展需要,快速跟進(jìn)機(jī)制沒(méi)有建立,內(nèi)控領(lǐng)域存在空白點(diǎn)。七是有章不循,違章操作的現(xiàn)象依然存在。八是信息溝通不暢。信息是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)?，F(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部控制需要大量真實(shí)、合理而完整的信息,并將其用于引導(dǎo)控制制度的設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)過(guò)程。由于信息技術(shù)、信息人員素質(zhì)與現(xiàn)代商業(yè)銀行的要求有很大差距,直接影響了信息獲取的數(shù)量、質(zhì)量和傳遞速度,會(huì)計(jì)信息的不真實(shí)、管理信息的不全面、信息傳遞的不暢通,造成管理層決策和控制效率低下。九是監(jiān)督評(píng)價(jià)與銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)程度不相適應(yīng),內(nèi)審部門難以實(shí)施過(guò)程的、動(dòng)態(tài)的內(nèi)控審計(jì)評(píng)價(jià)。

按照一個(gè)合理的假設(shè)——“任何企業(yè)在沒(méi)有外部壓力的情況下不會(huì)產(chǎn)生對(duì)控制的內(nèi)在動(dòng)力”的觀點(diǎn),如果沒(méi)有監(jiān)管,商業(yè)銀行缺乏內(nèi)部控制的內(nèi)源動(dòng)力。事實(shí)上,由于商業(yè)銀行被動(dòng)地接受外部監(jiān)管的要求,從歷史發(fā)展的視角看,各階段存在的問(wèn)題與其相應(yīng)的外部規(guī)則要求存在的問(wèn)題基本是類似的。“基本規(guī)范”的頒布實(shí)施必將為我國(guó)商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制體系提供可靠的監(jiān)管保證。

我國(guó)商業(yè)銀行進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)的措施建議

針對(duì)普遍存在的問(wèn)題,按照外部監(jiān)管規(guī)則要求,我國(guó)商業(yè)銀行完善內(nèi)部控制體系工作需要從兩個(gè)大方面著手,一是認(rèn)知,二是實(shí)施。具體講,就是強(qiáng)化“三個(gè)認(rèn)知”和落實(shí)“六項(xiàng)措施”。

三個(gè)認(rèn)知:

(一)按照系統(tǒng)的觀點(diǎn)和整體效率的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制體系,并充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的價(jià)值創(chuàng)造性質(zhì),整體效率和價(jià)值創(chuàng)造是內(nèi)部控制“內(nèi)源動(dòng)力”產(chǎn)生的認(rèn)知基礎(chǔ)。在系統(tǒng)和整體效率的考量下,研究分析內(nèi)部控制的外部監(jiān)管規(guī)則和商業(yè)銀行的自身特性,理清內(nèi)部控制系統(tǒng)的邊界,明確內(nèi)部控制體系的目標(biāo),并進(jìn)一步區(qū)分內(nèi)部控制的不同層級(jí),以確定內(nèi)部控制結(jié)構(gòu),清晰地界定內(nèi)部控制活動(dòng)內(nèi)容。

(二)內(nèi)部控制的不斷完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程的概念,內(nèi)部控制的動(dòng)態(tài)過(guò)程性是建立在長(zhǎng)效工作機(jī)制的認(rèn)知基礎(chǔ)上。內(nèi)部控制的對(duì)象、業(yè)務(wù)活動(dòng)、管理控制等內(nèi)容是動(dòng)態(tài)的,這就決定了內(nèi)部控制需要?jiǎng)討B(tài)地參與經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程;同時(shí),內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作,既不可能一蹴而就,也不可能一勞永逸,對(duì)外部環(huán)境變化和建設(shè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理的變革要跟蹤分析并及時(shí)調(diào)整和完善內(nèi)部控制體系。

(三)要充分認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制框架、內(nèi)部控制指引等規(guī)范要求與商業(yè)銀行的“異質(zhì)性”特征,從內(nèi)部控制的深度和廣度全方位認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制體系的復(fù)雜性,這是提高內(nèi)部控制體系建設(shè)工作有效性的認(rèn)知基礎(chǔ)。商業(yè)銀行需要在目標(biāo)導(dǎo)向基礎(chǔ)上,遵循五項(xiàng)基本原則,樹(shù)立成本收益的理念,按照歷史和現(xiàn)實(shí)“截面”兩個(gè)維度,尊重歷史發(fā)展,摸清現(xiàn)實(shí)狀況,明確初始狀態(tài);參照現(xiàn)實(shí)規(guī)則,查找存在問(wèn)題;針對(duì)需要和資源,確定演進(jìn)路徑,逐步推進(jìn)工作。同時(shí),內(nèi)部控制文化,特別是內(nèi)部控制創(chuàng)造價(jià)值的理念必須在董事會(huì)、高管層、監(jiān)事會(huì)及全員中逐步形成。

六項(xiàng)措施:

(一)研究分析外部監(jiān)管規(guī)定,準(zhǔn)確把握監(jiān)管實(shí)質(zhì)和具體要求。商業(yè)銀行應(yīng)站在被監(jiān)管者的角度,針對(duì)內(nèi)部控制基本規(guī)范及相關(guān)應(yīng)用指引,研究分析監(jiān)管者的意圖以及實(shí)現(xiàn)監(jiān)管意圖的具體措施和監(jiān)管要求,把監(jiān)管規(guī)則用銀行自身適用的語(yǔ)言模式表達(dá)出來(lái),形成研究報(bào)告,作為工作的起點(diǎn)。這不僅僅是簡(jiǎn)單的“翻譯”,透過(guò)這項(xiàng)工作,企業(yè)更能夠正確理解監(jiān)管規(guī)則和要求,指導(dǎo)相關(guān)工作開(kāi)展,還可以有效避免由于認(rèn)知偏差導(dǎo)致執(zhí)行偏離的現(xiàn)象出現(xiàn)。

(二)深入研究制定商業(yè)銀行內(nèi)部控制政策及相關(guān)制度,圍繞目標(biāo)、要素、控制活動(dòng)、控制措施、績(jī)效評(píng)價(jià)、約束激勵(lì)等關(guān)鍵內(nèi)容,為內(nèi)部控制體系建設(shè)提供政策制度支撐。制定內(nèi)部控制政策需要解決的主要問(wèn)題。其中包括:內(nèi)部控制的邊界;內(nèi)部控制的目標(biāo)與合理保證;內(nèi)部控制的基本要素;內(nèi)部控制的層級(jí)結(jié)構(gòu);內(nèi)部控制活動(dòng);內(nèi)部控制的組織架構(gòu);內(nèi)部控制流程與信息交流溝通;內(nèi)部控制的監(jiān)督與評(píng)價(jià);內(nèi)部控制的問(wèn)題糾正與完善等內(nèi)容。

(三)及時(shí)開(kāi)展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作,充分了解和認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)狀況;在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明確初始狀態(tài)、約束條件和遷移方式。完善內(nèi)部控制體系,需要對(duì)現(xiàn)行內(nèi)部控制體系進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià),梳理和明確初始狀態(tài),參照標(biāo)準(zhǔn)要求,查找存在的問(wèn)題,確定內(nèi)部控制建設(shè)的出發(fā)點(diǎn);分析現(xiàn)實(shí)約束,探討目標(biāo)模式的實(shí)現(xiàn)方法;充分考慮成本收益和路徑依賴,確定內(nèi)部控制體系的遷移方式。

(四)按照內(nèi)部控制政策要求,建立和完善內(nèi)部組織機(jī)構(gòu),承擔(dān)相應(yīng)職責(zé),確保機(jī)構(gòu)設(shè)置與功能職責(zé)的匹配,滿足實(shí)施內(nèi)部控制的組織要求,構(gòu)建長(zhǎng)效的工作機(jī)制。

(五)強(qiáng)調(diào)必要的人員配備、培養(yǎng)與儲(chǔ)備,加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。人力資源是最重要的資源,沒(méi)有人力資源支撐將一事無(wú)成,沒(méi)有合理的人力資源適用也會(huì)于事無(wú)補(bǔ)。要科學(xué)合理地選拔適合內(nèi)部控制工作的人才,必須樹(shù)立新的內(nèi)部控制人才觀,把相應(yīng)的人員配備到適合的崗位,并加大培訓(xùn)和儲(chǔ)備力度,才能滿足日益增加的內(nèi)部控制人才需求和業(yè)務(wù)發(fā)展需要。

(六)建立交流溝通機(jī)制,強(qiáng)化外部聯(lián)系與溝通,增進(jìn)內(nèi)部信息共享與交流。信息交流和共享是內(nèi)部管理高效運(yùn)行的基礎(chǔ),是獲得外部理解和支持的保障。對(duì)外來(lái)說(shuō),商業(yè)銀行應(yīng)盡快與外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立長(zhǎng)期聯(lián)系和溝通機(jī)制,持續(xù)跟蹤、學(xué)習(xí)、研究相關(guān)部門出臺(tái)的文件,確保及時(shí)跟進(jìn),并進(jìn)行適時(shí)溝通和交流,共同促進(jìn)工作開(kāi)展。對(duì)內(nèi)部來(lái)說(shuō),商業(yè)銀行要建立信息交流的中心和平臺(tái),相關(guān)部門信息要集中共享,盡量避免信息不對(duì)稱,實(shí)現(xiàn)信息資源的最大利用,通過(guò)對(duì)相關(guān)信息的收集、整理、歸納、分析,制定應(yīng)對(duì)措施,提供科學(xué)決策依據(jù)。

(作者單位 中國(guó)建設(shè)銀行總行)