朱夏婉

摘要:我國城市居民最低生活保障制度在逐漸完善的同時,遇到了諸如低保標準整體偏低且結(jié)構(gòu)單一、低保標準調(diào)整不夠科學(xué)、低保家庭收入審核難度大等難題。文章在充分借鑒國外社會救助實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,探討我國城市最低生活保障制度走出困境的具有可行性的出路,即科學(xué)制定多元彈性標準,分類施保;健全就業(yè)促進制度等。在建立各專項救助的基礎(chǔ)上,構(gòu)建綜合的“大低保”體系。

關(guān)鍵詞:社會保障;最低生活保障;最低生活保障制度

中圖分類號:F249.2 文獻標識碼:A文章編號:1006-8937(2009)20-0177-02

近些年,我國經(jīng)濟發(fā)展迅速。在大多數(shù)國民日益走向富裕的情況下,由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動力市場結(jié)構(gòu)的調(diào)整,國有企業(yè)、集體企業(yè)職工遭遇下崗、失業(yè)。失去了工作就意味著收入的中斷。過去失業(yè)保險制度的缺失及現(xiàn)今的不完善使得這些群眾的生活變得非常艱難。城市居民最低生活保障制度正是在此背景下建立的,意在保障城市貧困群眾的日?；旧?被稱之為“民心工程”,在社會保障體系中起“最后安全網(wǎng)”的作用。

1城市居民最低生活保障制度面臨的困境

①低保標準欠科學(xué)。城市居民最低生活保障標準,又稱為城市居民最低生活保障線,是國家為救濟社會成員收入難以維持其基本最低生活需求的人口而制定的一種社會救濟標準。低保標準是城市低保制度中最基本的內(nèi)容,也是計算低保戶救助資金不可或缺的一個方面。目前,低保標準欠科學(xué)已成為新一輪城市低保制度改革的瓶頸,主要體現(xiàn)在三個方面:低保標準整體偏低;低保標準結(jié)構(gòu)單一;低保標準調(diào)整不夠科學(xué)。②低保家庭收入審核難度大。我國目前的家庭收入審核制度與專業(yè)“家庭經(jīng)濟調(diào)查”的要求相差甚遠,也因此使低保制度已經(jīng)變成了“進來容易出去難”、低保對象動態(tài)管理弱的缺乏可持續(xù)性的制度。能否準確核算低保申請對象的家庭收入是檢驗低保工作成敗的關(guān)鍵所在,因此盡快完善家庭收入審核制度是當務(wù)之急。家庭收入審核制度之所以在實施過程中遭遇困難,文章認為主要原因在于“家庭經(jīng)濟調(diào)查”的缺失和社會成員道德風(fēng)險的普遍存在。

2城市居民最低生活保障制度擺脫困境的出路

我國城市居民最低生活保障制度目前面臨的最主要困境在于標準欠科學(xué)、家庭收入審核難度大及相關(guān)的教育、醫(yī)療扶貧體系不夠完善等。文章在充分考慮我國城市低保實際情況的基礎(chǔ)上,提出了我國城市低保制度走出現(xiàn)實兩大困境的出路。

2.1科學(xué)制定多元彈性低保標準

2.1.1遵循的基本原則

①保障生存,兼顧發(fā)展。生存權(quán)不僅是公民在現(xiàn)代生活中最重要的權(quán)利,也是公民享受其他合法權(quán)益的基礎(chǔ),因此保障全體國民的生存權(quán)是國家和社會義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。我國城市最低生活保障制度建立的目的正是為了保障城市貧困居民的基本生活,維護其生存權(quán)。而兼顧發(fā)展,這里指的是低保標準的制定在以保障生存為核心的前提下,還應(yīng)著眼于標準的層次性、積極性和激勵性,即標準的制定不僅是為了讓有勞動能力的低保對象能夠依賴低保金生存,更主要的是為了促進那些“懶漢”和勤勞的低保對象擺脫窮困,走上自立的道路。②低于其他保障標準。最低生活保障是在落實了國家規(guī)定的各項保障措施之后的“兜底”保障,既然是“兜底”,保障標準就應(yīng)該是最低的。如果這個標準不是最低的或者配套的優(yōu)惠措施過多,就會吸引一些人放棄其他保障加入到低保行列中來,從而失去“兜底”作用的意義。就目前而言,低保標準不應(yīng)高于當?shù)刈畹凸べY標準和失業(yè)保險金標準。③考慮當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平及財政承受能力?！稐l例》規(guī)定“城市居民最低生活保障所需資金,由地方人民政府列入財政預(yù)算”。也就是說,城市低保資金是由地方財政出資的,與地方財政的實力一般成正相關(guān)關(guān)系。因此,低保標準的制定勢必要考慮當?shù)氐呢斦惺苣芰?否則,隨著低保人群規(guī)模的逐漸增大,財政無力承受的同時,低保制度功虧一簣。

2.1.2 制定多元彈性標準,分類施保

首先,可參照國外社會救助的制度結(jié)構(gòu),將低保金的框架分為“基本生活救助金”、“特別需要救助金”和“酌情發(fā)放救助金”三種?！盎旧罹戎稹笔菨M足生存需求的部分,“特別需要救助金”是根據(jù)需要而給予救助的部分。如醫(yī)療、教育、住房及老、弱、病、殘群體的護理費用,在一個最高限額下實行實報實銷。“酌情發(fā)放救助金”主要是指購買比較耐用的家用物品的資金;其次,主要對基本生活救助標準進行多元彈性化。

2.1.3 完善低保標準調(diào)整機制

近些年,生活消費品物價的持續(xù)攀升對城市貧困家庭的日常生活帶來了很大的影響。如何完善現(xiàn)行的低保標準調(diào)整機制?首先,各地要盡快編制低收入群體居民消費價格指數(shù),使低保家庭基本生活物價補貼有據(jù)可依。其次,以各地低保標準的調(diào)整辦法為依據(jù),據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況,結(jié)合消費品物價上漲的幅度,對本地低保保準適時進行調(diào)整。最后,在物價上漲較快年份,對低保對象實行一次性基本生活物價補貼。原則上,低收入群體居民消費價格指數(shù)在3%～5%(含)之間的,給予低保戶不低于當?shù)匕雮€月全額低保金的物價補貼;低收入群體居民消費價格漲幅在5%～10%之間的,給予其不低于當?shù)匾粋€月全額低保金的物價補貼;低收入群體居民消費價格漲幅在l0%以上的,須另行研究確定補貼標準。對于低收入群體居民消費價格指數(shù)下降或持平的,不予扣減原救助標準。

2.2健全低保家庭收入審核與就業(yè)促進制度

①完善家庭收入審核制度。建立和完善城市低保家庭財產(chǎn)收入申報制度和審核辦法,規(guī)范各工作人員的收入審核工作,強化對被保障家庭的收入、財產(chǎn)、就業(yè)狀況的動態(tài)管理,是個長期的過程。針對我國城市低保家庭收入審核中存在的問題,首先應(yīng)盡快出臺《城市居民最低生活保障申請者家庭收入核算細則》,《細則》出臺的重要意義在于:能夠進一步明確什么情況下城市居民家庭中的農(nóng)業(yè)戶口成員應(yīng)當享受低保,哪些人的收入應(yīng)當計算為家庭收入,什么樣的收入應(yīng)該計算為家庭收入,什么樣的收入不計入家庭收入,該計入的如何折算等,從而使低保家庭收入審核更加公平、科學(xué),使收入審核制度有法可依;其次,定期復(fù)核,動態(tài)管理。定期復(fù)核,動態(tài)管理可以使城市低保對象保持相對的流動性,清除“進來容易出去難”的痼疾,也可使低保金保持相對的變化:增加、減少或取消,增強制度的效率和可持續(xù)性;最后,引進和培訓(xùn)專業(yè)人才,確保低保工作專業(yè)化。我國低保領(lǐng)域的工作人員除了在數(shù)量規(guī)模上不能滿足日益增加的低保工作的需求外,還存在著其基本素質(zhì)不高、職業(yè)道德觀念薄等問題。

②健全就業(yè)促進制度。加強就業(yè)審查,強制有勞動能力的低保對象進行失業(yè)和求職登記、參加職業(yè)培訓(xùn)計劃以及接受所提供的就業(yè)機會,否則他就要受到諸如取消資格、減發(fā)或停發(fā)救助金的處罰;規(guī)定在領(lǐng)取低保金期間,有勞動能力的對象必須參加社區(qū)公益勞動,具體可以參照“大連模式”(社區(qū)公共服務(wù)社組織社區(qū)內(nèi)低保人員參加社區(qū)公益活動);實行收入豁免額。由于低保對象大多難以找到穩(wěn)定工作,工作后所獲收入比較低,有時甚至與享受的低保金相差無幾。差額救助使得這些低保對象往往選擇了放棄工作。因此,設(shè)置收入豁免額有利于促進低保對象就業(yè),如可以考慮至少20%的工作收入豁免額。

③加大教育和醫(yī)療扶貧,構(gòu)建“大低?！斌w系。城市低保對象和亞貧困群體的收入很低、不穩(wěn)定,抵御風(fēng)險的能力也因此變得很弱。由于低保標準是定位于維持起碼生存需求的,其他的需求就無法滿足,如子女的學(xué)費問題、房租問題、生病就醫(yī)的醫(yī)療費問題等。如何妥善解決貧困家庭遇到的種種難題?有學(xué)者提出,低保制度不應(yīng)是單純的生存救助,而是應(yīng)該針對困難群眾的諸多困難,給以多項綜合救助,即“大低?！斌w系。

參考文獻:

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