孫友光 魏毓勇 王軍波

國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督是國(guó)庫(kù)集中支付制度的一道“防火墻”。伴隨近幾年國(guó)庫(kù)集中支付改革,我國(guó)的國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督得到了發(fā)展,但也存在一些問(wèn)題,亟待加以解決。

一、當(dāng)前國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督存在的問(wèn)題

(一)分散收支制度下監(jiān)督難全面

國(guó)庫(kù)集中支付涉及的基礎(chǔ)法規(guī)包括:《預(yù)算法》及其實(shí)施條例、《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則、預(yù)算會(huì)計(jì)制度(包括國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)制度)等,這些法規(guī)制度都是建立在分散收支制度基礎(chǔ)之上的,而“收支分散”具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:

一是預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的區(qū)分。存在預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金兩個(gè)核算體系,使得預(yù)算外資金脫離于國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督。預(yù)算內(nèi)外資金的區(qū)分既不利于國(guó)家宏觀財(cái)政政策的制定,也有可能造成預(yù)算內(nèi)資金的流失;另外,預(yù)算外資金不納入國(guó)家單一賬戶,只通過(guò)商業(yè)銀行的專戶收支,脫離了人民銀行國(guó)庫(kù)的監(jiān)督,而依靠商業(yè)銀行對(duì)其進(jìn)行支出監(jiān)管是不現(xiàn)實(shí)的;而且,由于預(yù)算外資金沒有納入國(guó)家單一賬戶,還會(huì)造成人民銀行統(tǒng)計(jì)的財(cái)政收支信息失真。

二是支出的范圍不統(tǒng)一。理想的做法是將所有的財(cái)政資金都納入集中收支的范圍,而實(shí)際上各地都有一部分財(cái)政資金未納入集中收支的范圍,并且未納入的部分各地也不統(tǒng)一。這樣,一方面使得各地政府對(duì)各預(yù)算單位的管理不統(tǒng)一,不能很好地調(diào)動(dòng)已納入集中收支的預(yù)算單位的積極性;另一方面,由于有些預(yù)算單位納入集中收支,有些沒有,使得政府沒有辦法對(duì)各預(yù)算單位實(shí)行統(tǒng)一的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)。由于各地的做法不一致,各種支出的核算口徑不一致,使得中央政府無(wú)法正確掌握各種支出信息,不利于國(guó)家財(cái)政政策的制定和執(zhí)行。

(二)國(guó)庫(kù)間接支付模式下監(jiān)督易出現(xiàn)缺位

我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付模式主要有兩種:一種是國(guó)庫(kù)間接支付模式,另一種是國(guó)庫(kù)直接支付模式。國(guó)庫(kù)間接支付模式是絕大部分地區(qū)采用的模式。在國(guó)庫(kù)間接支付模式下,易產(chǎn)生三個(gè)問(wèn)題:一是會(huì)增大財(cái)政資金運(yùn)用的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)樯虡I(yè)銀行是獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧的,完全按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)營(yíng),有可能會(huì)遇到資金運(yùn)轉(zhuǎn)不靈、甚至于破產(chǎn)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),這嚴(yán)重威脅著財(cái)政資金的安全。二是各地政府對(duì)單一賬戶代理銀行的選擇加劇了銀行間的競(jìng)爭(zhēng)。各商業(yè)銀行為了爭(zhēng)取政府這一大客戶,用盡各種手段進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),影響了金融業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。三是削弱了人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)資金的監(jiān)督。國(guó)庫(kù)間接支付模式下,商業(yè)銀行墊付在前,國(guó)庫(kù)清算在后,商業(yè)銀行作為向財(cái)政部門和預(yù)算部門的尋利者,既無(wú)權(quán)監(jiān)督財(cái)政審核是否合法合規(guī),也無(wú)意監(jiān)督預(yù)算部門的申請(qǐng)是否合理,造成事實(shí)上的國(guó)庫(kù)監(jiān)督缺位。

(三)技術(shù)水平偏低使監(jiān)督手段匱乏

由于國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督涉及海量交易信息,必須借助現(xiàn)代化信息技術(shù)處理系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。但從目前情況看:一是各部門的管理系統(tǒng)不完善,許多地方甚至未建立相應(yīng)的管理系統(tǒng),資金支付也主要借助于人民銀行同城票據(jù)交換或支付系統(tǒng),財(cái)政、人民銀行國(guó)庫(kù)、銀行尚未構(gòu)建全面的共享機(jī)制,部門之間信息掌握不對(duì)稱,無(wú)法為監(jiān)督提供較為完整的國(guó)庫(kù)直接支付信息,這在很大程度上制約了國(guó)庫(kù)管理制度的推廣,造成監(jiān)督手段匱乏。二是缺乏財(cái)政收支的過(guò)程化控制監(jiān)督。在現(xiàn)行制度下,由于控制范圍不全面,控制過(guò)程不完整,控制信息不及時(shí)、準(zhǔn)確,收支透明度不高,難以對(duì)財(cái)政管理信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的控制。

二、完善集中支付監(jiān)督機(jī)制的思考

(一)為完善國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督提供法律保障

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后,財(cái)政資金的收繳方式、預(yù)算執(zhí)行機(jī)制等內(nèi)容都發(fā)生了較大變化,對(duì)集中收支管理的要求越來(lái)越高,相應(yīng)的法律法規(guī)應(yīng)及時(shí)按新的內(nèi)容進(jìn)行修改補(bǔ)充,以滿足改革后的需要,從而避免改革的做法與有關(guān)的法律法規(guī)產(chǎn)生矛盾。財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外,將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi),并都通過(guò)設(shè)置在人民銀行的單一賬戶進(jìn)行收支,從而使國(guó)庫(kù)收支真實(shí)反映所有的財(cái)政收支,使所有的財(cái)政收支都納入國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督范圍。

(二)推進(jìn)國(guó)庫(kù)直接支付模式,規(guī)范單一賬戶設(shè)置

國(guó)庫(kù)直接支付模式下,資金支付效率高,國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能易發(fā)揮,具有不可替代的優(yōu)勢(shì)。因此,應(yīng)全力推廣這種模式。同時(shí)應(yīng)設(shè)置單一賬戶的備案制度,加強(qiáng)對(duì)單一賬戶的管理工作,其開立、變更、撤銷必須在國(guó)庫(kù)部門備案,并由國(guó)庫(kù)部門負(fù)責(zé)對(duì)其的監(jiān)督檢查。

(三)提升國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督的技術(shù)水平

一是要采取先進(jìn)的資金支付方法。新的國(guó)庫(kù)支付制度與現(xiàn)行制度相比,在運(yùn)行機(jī)制、主體職責(zé)、操作流程等許多方面都發(fā)生了變化,采用了包括國(guó)庫(kù)直接支付和國(guó)庫(kù)授權(quán)支付在內(nèi)的新做法,改變了資金收繳的方式,也新增了諸如用款計(jì)劃等操作內(nèi)容,其中有不少工作不適于手工操作,需要憑借網(wǎng)絡(luò)和人民銀行支付系統(tǒng),建立獨(dú)立的專用資金支付系統(tǒng)。二是通過(guò)建立專門的管理信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)共享機(jī)制,使許多操作通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和專門系統(tǒng)完成,縮短空間距離,節(jié)約時(shí)間,提高工作效率。三是構(gòu)建收支過(guò)程化控制。結(jié)合參與方管理信息系統(tǒng)和共享機(jī)制,給各主體合理授權(quán),為預(yù)算執(zhí)行提供各方面的信息,隨時(shí)監(jiān)督和調(diào)控部門信息。

(責(zé)任編輯 代金奎)