張靈知 陳 薇

社會保障制度是國家依據(jù)法律,對因各種原因生活出現(xiàn)困難而給予物質(zhì)幫助,保障其基本生活的制度;臺灣地區(qū)的社會保障制度緣自民國時期,經(jīng)過幾十年的發(fā)展,已極具自身特點(diǎn);臺灣地區(qū)社會保障制度的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí),將對大陸社會制度改革起到積極作用。

一、社會保障產(chǎn)生的理論與現(xiàn)實依據(jù)

(一)對社會保障制度的理解

社會保障制度是以國家或政府為主體,依據(jù)法律規(guī)定,通過國民收入再分配,對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發(fā)生困難而給與物質(zhì)幫助,保障其基本生活的制度。它包含以下三層含義:

1、社會保障的責(zé)任主體是國家或政府

國家是對社會進(jìn)行管理的最高權(quán)力機(jī)關(guān),政府是具體執(zhí)行國家權(quán)力的行政機(jī)構(gòu),唯有政府才能通過國民收入的再分配,對社會實行生活保障;社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長是社會的基本目標(biāo),國家或政府作為社會保障的責(zé)任主體,具有尋求穩(wěn)定和參與發(fā)展的內(nèi)在動因,因此更利于實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

2、社會保障制度得以實施的保證和依據(jù)是相應(yīng)的社會立法

現(xiàn)代社會是法制社會,市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代社會保障制度是以健全、完備的法律體系為支點(diǎn)的,必須以法律形式規(guī)范政府、企業(yè)和個人以及各社會保障主體之間的權(quán)利與義務(wù);各種社會保障基金的管理與投資運(yùn)營的原則和方法;社會保障管理費(fèi)的提取比例、適用范圍與開支辦法等,使社會保障制度的運(yùn)作制度化和規(guī)范化。

3、社會保障的目標(biāo)是滿足公民的基本生活需要

社會保障的目標(biāo)群體是那些由于各種原因處于生活苦難和面臨生存危機(jī)的社會成員。社會保障的基本目標(biāo),使基于生存權(quán)這一人的基本權(quán)利,因此,社會保障制度應(yīng)能使社會的每一個成員達(dá)到維持生存所需的生活標(biāo)準(zhǔn)。

(二)社會福利制度的發(fā)展

1912年,英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古出版了《財富和福利》一書,1920年又?jǐn)U展為《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》,這本書系統(tǒng)地論述了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。其基本論點(diǎn)之一就是個人收入均等化,即認(rèn)為以個人收入越多,貨幣收入的邊際效用越小;反之,收入越少,貨幣收入的邊際效用就越大。庇古認(rèn)為,實現(xiàn)收入轉(zhuǎn)移的途徑就是要以多種形式向富人征稅,補(bǔ)貼給窮人。

二十世紀(jì)三十年代,爆發(fā)了席卷資本主義社會的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。一些政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家將“福利國家”理論作為擺脫危機(jī)的良方加以推廣。1936年,英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》,提出通過國家干預(yù)、擴(kuò)大公共福利支出和公共基礎(chǔ)社會建設(shè)等措施刺激需求增長,實現(xiàn)充分就業(yè),還提出了建立累進(jìn)稅制和最低工資制等觀點(diǎn)。這些觀點(diǎn)被稱作凱恩斯主義,成為二戰(zhàn)后西方國家制定經(jīng)濟(jì)政策的理論依據(jù)。

1942年,英國的貝弗里奇勛爵著眼于重建戰(zhàn)后和平,使國家永獲安全感的長遠(yuǎn)安排,提出了一套對英國全體公民實行福利制度的指導(dǎo)原則,設(shè)計了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠胧！柏惛ダ锲鎴蟾妗北还J(rèn)為世界社會保障史上的重要里程碑。自此以后,法國、德國、美國等都先后建立了一套完整的社會保障制度。

(三)社會保障制度的不同模式

1、“投保資助”型社會保障模式

“投保資助”型社會保障模式是最早出現(xiàn)的社會保障覓食,因此也被稱為“傳統(tǒng)型”社會保障模式,包括美國、德國在內(nèi)的許多發(fā)達(dá)資本主義國家都采用這種模式。這種模式的特點(diǎn)是:對不同的社會成員選用不同的保險標(biāo)準(zhǔn),并以勞動者為核心建立社會保險制度;強(qiáng)調(diào)勞動者個人在社會保險方面的責(zé)任,社會保險費(fèi)用由國家、雇主和老總這三方負(fù)擔(dān),以勞動者和雇主的社會保險費(fèi)用為主,國家財政給與適當(dāng)支持,幾個人和雇主投保,國家資助;勞動者享受社會保險的權(quán)利與社會保險繳費(fèi)的多少和個人收入情況相聯(lián)系;社會保險交費(fèi)中只記個人繳費(fèi)情況,不建立以給付為目標(biāo)的個人賬戶,社會保險基金在受保成員間調(diào)劑使用;社會保險基金的籌集以現(xiàn)受現(xiàn)付為主;社會保險制度中的產(chǎn)期項目亦代際轉(zhuǎn)移方式運(yùn)行。

2、“福利國家”型社會保障模式

“福利國家”型社會保障以英國最為典型,第二次世界大戰(zhàn)后,英國依據(jù)1942年“貝弗里奇報告”建立起了一套“從搖籃到墳?zāi)埂钡纳鐣Ｕ现贫?。所謂“福利國家”,使按照英國工黨1945年在競選宣言中所表示的,就是使公民普遍地享受福利,使國家擔(dān)負(fù)起保障公民福利的職責(zé)。英國的“福利國家”內(nèi)容十分廣泛,包括全民醫(yī)療、社會保險和社會服務(wù)。

3、“國家保險”型社會保障模式

自二十世紀(jì)50年代開始,包括我國在內(nèi)的東方社會主義國家,仿效蘇聯(lián)的社會保障,建立“國家保險”型的社會保障制度。這種社會保險制度的特點(diǎn)是:收報人不繳納任何保險費(fèi);社會保險待遇偏高;保險待遇不與交費(fèi)多少相聯(lián)系,而與工齡掛鉤;各級工會組織代表國家政權(quán)機(jī)構(gòu)管理社會保險事宜。

二、臺灣地區(qū)社會保障制度的產(chǎn)生

二十世紀(jì)初,中國民族工業(yè)取得一定程度的發(fā)展,同時受到西方社會保障制度的影響,加上國內(nèi)階級矛盾尖銳,當(dāng)時的國民政府頒布了一些保障勞工利益的法令法規(guī),標(biāo)志中國社會保障制度開始建立。

1931年,國民黨政府公布了《工廠法》。其后國民政府資源委員會于1946年和1948年就職工醫(yī)療、工傷、死亡等項福利保險分配做出了一些規(guī)定。1948年1月,頒布了關(guān)于圖退休養(yǎng)老待遇的規(guī)定。但是,民族資本主義由于經(jīng)濟(jì)上的軟弱,亦很難真正實施政府的法令,這些規(guī)定大多形同虛設(shè)。

三、臺灣地區(qū)現(xiàn)代社會保障制度的特點(diǎn)

臺灣地區(qū)社會保障制度基本繼承了民國中央政府的社會保障制度。1950年,以臺灣省政府頒布并實施《勞工保險條例》,從法律上規(guī)范產(chǎn)業(yè)工人的社會保險問題為標(biāo)志,臺灣當(dāng)局開始建立新的社會保障制度。臺灣地區(qū)的社會保險種類主要有勞工保險、公務(wù)員保險、學(xué)校教職員工的退休與保險、軍人社會保險等,社會福利則包括兒童福利、老人福利、殘障人員福利、勞動福利等,此外還有包括生活扶助、醫(yī)療補(bǔ)助、急難救助、災(zāi)害救助等內(nèi)容的社會救助。

綜合考察,可以發(fā)現(xiàn)臺灣地區(qū)社會保障制度有如下特點(diǎn):

(一)種類齊全、門目繁多

以社會保險為主,社會福利為輔。臺灣地區(qū)的合會保障制度體系基本包括了從兒童到老人,從勞工到軍人的社會保障項目,主要包括社會保險、社會救助和社會福利三大方面,其中又以社會保險為主要。臺灣地區(qū)社會保障主要依靠社會保險保障。對未能獲得社會保險保障的特殊群體,臺灣地區(qū)采取相應(yīng)的社會福利性質(zhì)的津貼與補(bǔ)助救濟(jì)辦法,以保障這部分人的基本生活。這兩種保障性質(zhì)也有不同,社會保險具有強(qiáng)制性,受益者承擔(dān)一定的投保費(fèi)用。福利型的社會保障是救濟(jì)性的,受益者不需負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用,對政府財政負(fù)擔(dān)壓力較大。

(二)重視勞工的社會保障

在臺灣地區(qū),除了有關(guān)于勞工的保險之外,還擁有專門的職工福利,礦工福利和鹽工福利。臺灣地區(qū)的勞工保險分為兩大類。其中,普通事故保險包括生育、傷病、醫(yī)療、殘廢、失業(yè)、老年和死亡七種;職業(yè)災(zāi)害保險包括傷病、醫(yī)療、殘廢和死亡四種。勞工保險的主管機(jī)關(guān)為內(nèi)政部勞工保險局和各級地方政府設(shè)立的勞工保險局。為了監(jiān)督勞工保險業(yè)務(wù)和審議保險爭議事項,由有關(guān)政府代表、勞資雙方代表及專家各占四分之一組成勞工保險監(jiān)理委員會。勞工保險基金的來源主要有四條渠道:基金創(chuàng)立時政府一次撥付的金額;當(dāng)年保險費(fèi)及其利息收入與保險給付支出的結(jié)余;保險費(fèi)滯納金;基金運(yùn)用的收益。勞工保險基金的運(yùn)作,須經(jīng)過勞工保險監(jiān)理委員會通過?；鸬氖杖?、運(yùn)用情況及其積存數(shù)額,由保險人報請中央主管機(jī)關(guān)按年公告之。

(三)退休基金投資風(fēng)險大

退休基金管理直接關(guān)系到退休者的利益能否得到保障。涉及老年保障的基金主要有勞工退休基金與公務(wù)人員退休撫恤基金,其中公務(wù)人員退休撫恤基金包括公務(wù)人員、政務(wù)官、教育人員及軍職人員退休退職退伍撫恤基金。這些退撫基金主要有三種盈利用途:一是購買公債、“國庫券”、短期票券、受益憑證、公司債與上市公司股票;二是經(jīng)嚴(yán)格審批后進(jìn)行投資;三是用于貸款等。臺灣地區(qū)常將這些基金運(yùn)用支撐與穩(wěn)定股市,這樣存在較

大風(fēng)險。如果投資失敗,可能會影響到退休金的支付與正常的老年生活保障。

四、給我們的啟示

(一)社會保障制度改革必須確立公平的社會價值取向

現(xiàn)階段大陸已經(jīng)進(jìn)入了一個社會風(fēng)險持續(xù)擴(kuò)張的時期。失業(yè)率持續(xù)攀升的局面難以避免,收入分配差距隨著按要素分配政策的推行還將擴(kuò)大,而國民的生活權(quán)益保障意識也日益強(qiáng)烈,經(jīng)濟(jì)全球化及由此帶來的強(qiáng)資本弱勞工格局可能放大國內(nèi)風(fēng)險。與此同時,改革已經(jīng)由普惠時代走向利益分割或損益并存的時代,不同社會階層在未來時期所獲收益將在大勢向好的同時呈現(xiàn)出二律背反的規(guī)律,這樣的背景表明我國不僅需要追求財富增長,而且需要爭取整個社會和諧、健康地發(fā)展。

只有建立公平的社會保障制度,才能確保制度的效率,欠公平的社會保障只會適得其反。為此,必須確立社會保障制度的公平價值取向和協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展理念,明確國家立法規(guī)范、政府主導(dǎo)的發(fā)展思路,在劃清社會保障的歷史責(zé)任與現(xiàn)實責(zé)任、政府責(zé)任與民間責(zé)任、中央責(zé)任與地方責(zé)任的基礎(chǔ)上建立合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制,并盡快建立高效的決策機(jī)制和社會化管理機(jī)制。

(二)認(rèn)真吸取臺灣地區(qū)的經(jīng)驗教訓(xùn)

對國家強(qiáng)制舉辦的社會保障項目要堅持廣覆蓋、低標(biāo)準(zhǔn)、低起點(diǎn)。除了要覆蓋城鎮(zhèn)所有人口以外,還應(yīng)采取切實可行的措施將符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)(如產(chǎn)業(yè)化的高科技農(nóng)業(yè)企業(yè)等)職工納入職工社會保險范疇。加強(qiáng)對老年和兒童的的保障力度,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)社會保障資金的投入。必須堅持政府提供的社會保障低標(biāo)準(zhǔn)、低起點(diǎn)的原則,一方面由政府出面舉辦一套基本的社會保障制度,保障全體國民的基本生活和醫(yī)療需求,同時還要低標(biāo)準(zhǔn)起步,為今后的增長留下一定的空間,另一方面通過積極鼓勵企業(yè)和社會舉辦各種補(bǔ)充保險和商業(yè)人壽保險事業(yè),調(diào)動國民自我保障的積極性,減輕政府的壓力。

(三)建立起收、支、管、投四個環(huán)節(jié)相對分離的社會保障管理體制,為社會保障制度的順利實施奠定體制基礎(chǔ)

從長遠(yuǎn)目標(biāo)來看,在我國應(yīng)建立起由稅務(wù)部門征繳社會保障稅(費(fèi))、由社會保障部門負(fù)責(zé)社會保障待遇計發(fā)、由財政部門負(fù)責(zé)社會保障基金管理、由具備經(jīng)營的社會保障管理體制。與此同時,還需要建立健全社會保障基金的內(nèi)部監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的嚴(yán)格監(jiān)督體系,定期向社會公布社會保障基金的收支和結(jié)余以及投資狀況,保證基金的安全和完整,維護(hù)人們對政府管理社會保障基金管理的信任感。

參考文獻(xiàn):

[1]孫光德,董克明.主編.社會保障概論[M].中國人民大學(xué)出版社,2001.

[2]余功斌.中國社會保障制度改革剖析[M].中國財經(jīng)信息資料,2000.

[3]鄒根寶.社會保障制度[M].上海財經(jīng)大學(xué)出版社,2001.

[4]姚雪萍. 對建立完善的社會保障制度的思考[J].中共四川省委省級機(jī)關(guān)黨校學(xué)報,2004-04.

(作者簡介:張靈知(1985—)女, 湖南長沙人,華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院2007級研究生,研究方向:行政管理。

陳薇 (1985—)女,福建龍巖人,華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院2007級研究生,研究方向:行政管理。)