陳 華

摘要: 高效、公正、文明的行政執(zhí)法是依法治國,建立社會主義法制國家的必然要求。同時(shí)也是這市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、現(xiàn)代文明(政治文明和精神文明)理念對行政執(zhí)法的必然要求。但現(xiàn)實(shí)中,由于行政執(zhí)法涵義理解的偏差而產(chǎn)生的問題行政執(zhí)法頻頻發(fā)生,不勝枚舉。為此對行政執(zhí)法涵義的研究有著深遠(yuǎn)的理論意義。最后分別從行政管理學(xué)角度、行政法學(xué)角度和行政管理實(shí)踐角度對行政執(zhí)法概念做了解析。

關(guān)鍵詞:行政執(zhí)法;涵義;行政管理

中圖分類號:D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002—2589(2009)31—0134—02

一、行政執(zhí)法涵義的歷史演進(jìn)——行政從“人治”到“法治”的一次飛躍

行政執(zhí)法作為國家政府機(jī)關(guān)的一種國家治理行為活動(dòng),它屬于行政的范籌。如果要探詢行政執(zhí)法概念的演進(jìn),必然要在行政概念演變的基礎(chǔ)上給出。其實(shí)正是在行政這一概念內(nèi)涵演變的內(nèi)在邏輯上,體現(xiàn)著行政執(zhí)法概念的產(chǎn)生、發(fā)展和對其更高階段發(fā)展的一種必然。

行政一詞,在古代早已出現(xiàn)?！妒酚洝ぶ芗o(jì)》:“召公,周公二相行政,號曰‘共和?！盵1] 應(yīng)是中國較早的記載。但當(dāng)時(shí)行政并沒有與其他的國家政務(wù)管理活動(dòng)區(qū)別開來,沒有自己完整、明確的定義。而作為現(xiàn)代行政學(xué)中行政的概念,則來源于美國的威爾遜和古德諾。二者把行政從一般意義上的政務(wù)活動(dòng)中分離出來,認(rèn)為一般意義的政務(wù)活動(dòng)都存在著兩種主要的或基本的職能:國家意志的表達(dá)和執(zhí)行[2]。而“行政與這些政策的執(zhí)行相關(guān)”[3]。從此,行政就是執(zhí)行的觀點(diǎn)被普遍接受,并奠定了行政學(xué)發(fā)展的基礎(chǔ)。此后,關(guān)于行政執(zhí)行內(nèi)容的爭論和演變基本勾勒出了行政學(xué)的發(fā)展脈絡(luò),直到目前,人們對行政執(zhí)法的討論正是這種發(fā)展的邏輯延續(xù)。

威爾遜指出行政是國家意志的執(zhí)行。而這里國家意志就是一個(gè)很寬泛的概念。國家本身就是一個(gè)歷史的范疇,那么,國家的意志亦必然隨著歷史的發(fā)展有著不同的內(nèi)容。從表現(xiàn)形式上國家的意志即一個(gè)國家的法律、法規(guī)、政策和意念的總和。雖說,對國家意志的內(nèi)容我們已習(xí)慣于從法律、規(guī)到政策到意念的這種順序表達(dá),暗含了我們目前對國家意志的一種理解和價(jià)值取向,但國家意志的真實(shí)形式卻是在國家發(fā)展的歷史長河中,經(jīng)歷了從意念到政策到法規(guī)、律的逆序表達(dá)。在國家經(jīng)歷了從非民主到民主的演進(jìn)后,行政執(zhí)行也經(jīng)歷了同樣的的重心轉(zhuǎn)移。

那么,行政一開始就并非體現(xiàn)出是一種完全意義上的執(zhí)法活動(dòng)。在非民主國家形態(tài)歷史階段,國家的意志集中表現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)的意志表達(dá)。行政管理學(xué)普遍觀點(diǎn)認(rèn)為,行政執(zhí)行過程中,由于法律、規(guī)和政策的有限性,不可避免的要求執(zhí)行者在執(zhí)行過程中對有些問題作出決策和表達(dá)意思,那么,行政執(zhí)行就不可能做到純粹的執(zhí)法,因此,行政應(yīng)當(dāng)就是一種管理活動(dòng)而不是執(zhí)法活動(dòng)。但隨著時(shí)間的推移以及大量的行政活動(dòng)實(shí)踐,使得這種對“政治二分法”的置疑又得到了重新審視。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,現(xiàn)代社會是一個(gè)法治社會,行政就應(yīng)是國家政府機(jī)關(guān)對法律、規(guī)的實(shí)施和執(zhí)行。雖說,目前仍然存在著大量的以管理為重心的行政活動(dòng),但從行政管理到行政執(zhí)法是從“人治”到“法治”的一次飛躍,是行政的必然發(fā)展趨勢。

德國社會學(xué)家馬克斯·韋伯(Max Weber)曾說,現(xiàn)代社會法治的出現(xiàn)有兩個(gè)標(biāo)志,一個(gè)是合同法,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中保護(hù)公民的自由意志;另一個(gè)就是行政法,對政府施加了應(yīng)有的控制和限制。我們的共和國在經(jīng)歷了種種歷史浩劫和磨難之后,也開始投入人治與法治關(guān)系的思考,關(guān)注制度建設(shè),并且選擇法作為制度化的行為規(guī)范,要求公權(quán)力依法行使[4]。

目前行政活動(dòng)中存在的諸多問題,其根本也在于行政活動(dòng)沒有體現(xiàn)或沒有更好體現(xiàn)國家的意志,在即法律的意志。究其原因是在行政過程中存在太多的個(gè)人意志,亦即人治的因素干擾了法治的實(shí)現(xiàn)。其實(shí),只要我們正確擺放了國家、政府、自己(人民)的關(guān)系,有些問題就找到了解決問題的途徑。我國關(guān)于法治國家建設(shè)、政府職能的轉(zhuǎn)變等制度從本質(zhì)上也是在體現(xiàn)著這種觀念的轉(zhuǎn)變:讓人民通過有序的途徑來共同管理國家;政府應(yīng)當(dāng)處理它能處理的和法律規(guī)定它處理的事務(wù),其余的事務(wù)應(yīng)交予社會來處理。行政執(zhí)法最終將走上一條應(yīng)該之路

二、行政執(zhí)法涵義的現(xiàn)實(shí)存在——不同角度認(rèn)知的有機(jī)結(jié)構(gòu)

以上是對行政執(zhí)法內(nèi)涵演進(jìn)的探究。行政執(zhí)法是一個(gè)內(nèi)涵不斷變化的概念,直到現(xiàn)在也沒有形成一致的認(rèn)識。關(guān)于行政執(zhí)法的定義,根據(jù)其研究領(lǐng)域的不同,目前基本上有三種角度的認(rèn)知。其一,在行政管理學(xué)研究中,為說明現(xiàn)代行政的性質(zhì)和功能而使用“行政執(zhí)法”。這里的 行政執(zhí)法是指所有的國家行政機(jī)關(guān)在行政管理的一切活動(dòng)中遵守法律規(guī)范,依法從事各項(xiàng)管理活動(dòng)及適用法律、法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)[5]。這種角度下的解釋旨在強(qiáng)調(diào):(1)行政是執(zhí)法,是執(zhí)行法律而非創(chuàng)制法律,因此行政從屬于法律;(2)行政是執(zhí)法,是依法辦事而不是和不能惟長官意志是從;(3)行政是執(zhí)法,是基于法定職權(quán)和法定職責(zé)對社會進(jìn)行管理,依法作出影響行政相對人權(quán)利義務(wù)的行為,而不能對相對人任意發(fā)號施令,對相對人實(shí)施沒有法律根據(jù)的行為。在此場合,“行政執(zhí)法”即等于“行政”。其二,在行政法學(xué)研究中,為區(qū)別行政的不同內(nèi)容而使用“行政執(zhí)法”。 認(rèn)為“行政執(zhí)法是各級各類國家行政機(jī)關(guān)和行政工作人員或受有權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)行行政管理任務(wù)的人員,在行政管理活動(dòng)中,針對特定的人和事,依法實(shí)施的各種具體行政行為?！盵6] 許多學(xué)者習(xí)慣于將行政的內(nèi)容一分為二或一分為三。一分為二即將行政的內(nèi)容分為兩類:另一類為制定規(guī)范行為(行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范的行為在性質(zhì)上不同于立法機(jī)關(guān)的立法行為,在實(shí)質(zhì)上仍屬行政而不屬立法);一類為直接實(shí)施法律和行政規(guī)范(包括行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件)的行為。前者謂之“行政立法”,后者謂之“行政執(zhí)法”。一分為三即將行政的內(nèi)容分為三類:一類仍為制定規(guī)范行為,另兩類即將前述“行政執(zhí)法”行為再一分為二:一類為直接處理涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的各種事務(wù)的行為;另一類為裁決行政相對人與行政主體之間或行政相對人相互之間的與行政管理有關(guān)的糾紛的行為。在這兩類行為中,前者仍謂之“行政執(zhí)法”,后者則謂之“行政司法”。在這種場合,行政執(zhí)法只是行政行為的一類。其三,在行政管理實(shí)踐中,作為行政行為的一種特定方式而使用“行政執(zhí)法”。行政行為有各種各樣的方式,如許可、審批、征收、給付、確認(rèn)、裁決、檢查、獎(jiǎng)勵(lì)、處罰、強(qiáng)制等。在行政實(shí)踐中,人們一般習(xí)慣于將監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施一類行為方式稱為“行政執(zhí)法”[7] 。某種行政行為方式被確定為“行政執(zhí)法”并無完全統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),大致的依據(jù)有:(1)法律、法規(guī)或規(guī)章對這類行為的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及相對人的權(quán)利、義務(wù)和違法責(zé)任通常有比較明確的規(guī)定,便于理解和適用,從而實(shí)施這類行為一般較為快捷,許多情況下是當(dāng)場發(fā)現(xiàn)問題,當(dāng)場處理。而行政機(jī)關(guān)實(shí)施許可、審批、征收、給付行為,往往需要較多時(shí)間,幾天、十幾天、幾十天,甚至更長時(shí)間;(2)這類行為的目的通常是直接維持某一行政管理領(lǐng)域(如治安、交通、城建、環(huán)境、衛(wèi)生、文化等)的秩序,而行政征收、行政給付等行為的目的并不直接與秩序相關(guān),更多地是為了保障公正,協(xié)調(diào)國家、社會公共利益與私人利益的關(guān)系;(3)這類行為通常由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)中一個(gè)相對獨(dú)立、專門的機(jī)構(gòu)(如執(zhí)法局、執(zhí)法處、執(zhí)法大隊(duì)等)行使,而行政審批、許可等行為通常由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)的一般業(yè)務(wù)主管機(jī)構(gòu)辦理;(4)這類行為通常在行政機(jī)關(guān)辦公室之外進(jìn)行,執(zhí)行公務(wù)的地點(diǎn)往往是流動(dòng)的和不固定的,而且實(shí)施此類公務(wù)的人員一般統(tǒng)一著裝(人們戲稱為“大蓋帽”)和佩戴專門標(biāo)志,而行政機(jī)關(guān)公職人員辦理其他公務(wù)通常在固定的辦公地點(diǎn)進(jìn)行,一般也不要求統(tǒng)一著裝;(5)這類行政行為與行政相對人關(guān)系最為密切,最經(jīng)常、最廣泛地涉及相對人權(quán)益,也最易于侵害相對人權(quán)益,因而這類行為的實(shí)施直接影響人民對政府的評價(jià)和對政府的信任。

以上三個(gè)角度的認(rèn)知不僅不會相互沖突,反而在整體上形成了我們?nèi)绾稳嬲J(rèn)知和有效實(shí)施行政執(zhí)法行為的基礎(chǔ)。

歸納人們對行政執(zhí)法涵義的認(rèn)知主要表現(xiàn)為以下三類:第一類,在現(xiàn)實(shí)層次中,認(rèn)為該行為是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對執(zhí)法對象進(jìn)行監(jiān)督檢查、實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施一類行為方式。行政執(zhí)法對象一般表現(xiàn)為被動(dòng)接受。因此,這種層次對行政執(zhí)法的認(rèn)知,從某種角度是一種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的單方行為。第二類,在行政法學(xué)角度的認(rèn)知上,則重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法行為過程中,行政主體和相對人之間的法律意義上的“平等關(guān)系”,這個(gè)層次的行為理解重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是一種兩者的互動(dòng)關(guān)系。第三類,在行政管理學(xué)角度上,則是把他放在社會整體環(huán)境里,認(rèn)為他是一種對社會整體調(diào)整、規(guī)范、管理的行為,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)他的社會整體互動(dòng)的特征。

為此,立足于現(xiàn)實(shí)認(rèn)知,以行政管理學(xué)認(rèn)知為指導(dǎo),以行政法學(xué)認(rèn)知為實(shí)現(xiàn)手段,實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法組織個(gè)體對行政執(zhí)法行為的系統(tǒng)認(rèn)知是這里的主線。也即對現(xiàn)實(shí)不足(實(shí)然),通過法制手段,逐步向行政管理學(xué)(應(yīng)然)狀態(tài)的靠近的過程。理論上行政執(zhí)法行為是以行政執(zhí)法組織為主體的組織行為,然而其具體實(shí)施卻是通過授權(quán)形式由執(zhí)法組織個(gè)體成員具體實(shí)施的。這就要求個(gè)體應(yīng)當(dāng)站在組織的角度去認(rèn)知、規(guī)范自己的行為。然而現(xiàn)實(shí)中個(gè)體角色與組織角色的認(rèn)知矛盾始終是存在的,因此處理好個(gè)體行為認(rèn)知向組織行為的認(rèn)知的轉(zhuǎn)化就成為研究組織行為的起點(diǎn)。以上三種不同角度的認(rèn)知恰恰給行政執(zhí)法個(gè)體一個(gè)通過特定手段實(shí)現(xiàn)一個(gè)“實(shí)然”到“應(yīng)然”的系統(tǒng)思維框架,因此行政執(zhí)法概念的現(xiàn)實(shí)存在正是不同角度認(rèn)知的有機(jī)整體。

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(責(zé)任編輯/ 陳鶴)