粟綠墻

財政資金使用績效開始成為人大關注的重點,人大財政監(jiān)督理念由此發(fā)生轉變,即由財政資金分配監(jiān)督轉向財政資金使用績效監(jiān)督,并通過績效監(jiān)督反作用于財政資金分配,達到績效監(jiān)督與分配監(jiān)督的雙重目標。

我國憲法和地方組織法、預算法等法律法規(guī)賦予了各級人大財政監(jiān)督職能,但長期以來,人大財政監(jiān)督由于剛性不足、實際效果差,社會形象地評價人大監(jiān)督是“三味藥”:半夏(下)、甘草(干吵)與白芍(說)。面對社會的質疑與渴求,各級人大不斷探索創(chuàng)新監(jiān)督手段,致力于加強監(jiān)督力度、改善監(jiān)督實效,但與人民群眾的需求仍有較大差距?，F在,各級人大開始重新思考財政監(jiān)督工作著力點?？茖W發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展。發(fā)展靠什么——項目支撐,項目靠什么推進——資金,尤其是財政資金的引導作用;有了資金作支持,就解決了發(fā)展問題,但要做到科學發(fā)展,就需要講求資金使用效益,包括經濟效益和社會效益。于是,財政資金使用績效開始成為人大關注的重點,人大財政監(jiān)督理念由此發(fā)生轉變,即由財政資金分配監(jiān)督轉向財政資金使用績效監(jiān)督,并通過績效監(jiān)督反作用于財政資金分配,達到績效監(jiān)督與分配監(jiān)督的雙重目標。從全國各地人大財政資金使用績效監(jiān)督的工作實踐看,這項工作發(fā)展極不平衡,除了沿海少數幾個經濟發(fā)達的城市比較超前,開始了實踐探索外,其他各地人大仍處于理念構思階段。為此,筆者對人大如何做好財政資金使用績效監(jiān)督評價工作做了如下思考:

一、開展財政資金使用績效監(jiān)督評價的重要作用

長期以來,我國財政支出以規(guī)模而不是以效益為基本目標取向。人們普遍認為,財政的主要任務就是要最大程度地滿足各部門的資金需要,為經濟建設籌集和投入更大規(guī)模的資金,以保證經濟發(fā)展的速度,而對財政支出的績效不夠重視。從政府的工作實踐來看,政府部門在很大程度上存在不顧財力可能,盲目制訂發(fā)展計劃的傾向,財政給多少花多少,在財政資金使用上存在權責脫節(jié)、責任不明等弊端,浪費比較嚴重;不少地方政府變相發(fā)債籌措資金,使用中也不計成本、不講效益。開展財政資金使用績效監(jiān)督評價工作,有利于增強財政資金管理的科學性與公開性,提高政府理財的民主性與社會參與性,提高財政資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性;有利于促進財政資金供給理念從供給保障向“有效供給”的實質性轉變,進而更好地滿足區(qū)域經濟社會發(fā)展的財力需求。概言之,開展好財政資金使用績效監(jiān)督評價工作,既是對黨和國家負責,也是對納稅人和老百姓負責。

(一)有利于強化對財政資金使用的約束,有效地提高財政管理水平。顧名思義,公共財政是公眾的財政,公眾有權知道財政的錢都用到哪里去了。同時,公眾不僅希望有一個廉潔的政府,更希望有一個高效的政府。高效使用納稅人的錢,是納稅人對政府的要求,也是政府自身提高行政管理水平的需要。通過對財政資金的使用情況進行綜合評價,判斷錢花出去有沒有達到預期的目標,有沒有取得較好的政治效果、社會效益和經濟效益,發(fā)現并分析資金使用上和管理上存在的問題及其原因,將目標主要鎖定在提高部門的服務質量和挖掘潛力上,有利于控制預算規(guī)模,防止預算支出膨脹。尋求以最低成本最大限度地滿足公共需要,最合理、最有效地促進經濟社會協(xié)調發(fā)展,從而有效地提高財政管理水平,完善財政政策。

(二)有利于增加財政支出的科學性和透明度,實現財政資金有效供給。通過對財政資金投入情況進行績效評價,把評價結果作為預算安排的重要依據,從資金分配源頭上予以規(guī)范,進一步管理好財政資金支出的閘門,體現了以結果為中心的理財思想。這對那些“只想要錢,不想辦事”的機關肯定是有壓力的,至少它們先得想想要辦成哪些事,然后才去要錢。部門單位向財政申請款項,不能再像以前那樣,報一個文件說要多少錢就行,而是從一開始就要把資金的績效目標以及評價結果與預算結合起來,實現績效與預算的匹配,徹底改變預算單位申請預算隨意要價的做法,硬化預算的約束。

(三)有利于轉變財政支出管理理念,提高財政資金使用效益。財政支出和管理的全過程應該是:從預算的編制到執(zhí)行再到決算,到最后的追蹤問效。而我們常說的財政三部曲只是預算、執(zhí)行、決算,缺少了問效這一環(huán)節(jié)。長期以來受傳統(tǒng)管理模式的影響,財政資金管理中普遍存在著“重收入輕支出、重分配輕管理、重項目輕效益”的問題,造成財政支出效益較低,行政成本加大和公共資源的浪費。實施財政資金使用績效監(jiān)督評價,將支出控制的重點從投入轉到了產出或結果,突出強調財政支出的責任和效益,要求資金使用機構承擔起對于產出或結果的管理決策的責任,有利于提高財政資金的使用效益。

(四)有利于強化財政資金分配導向作用,進而優(yōu)化社會資源配置。財政資金特別是財政專項資金,不僅體現政府投向對經濟社會發(fā)展的直接作用,而且是引導社會資源有效配置的重要杠桿。因此,財政專項資金投入決策的合理性和科學性,不僅直接關系到財政在經濟社會發(fā)展中的作用,而且直接影響社會資源的合理配置和投入方向。通過財政支出績效監(jiān)督評價指標體系和評價方法,對財政專項支出的經濟性、效率性和有效性進行科學評價,不僅可以提高財政支出項目本身績效和配置效率,而且可以使財政資金更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用,從而優(yōu)化社會資源的配置。

二、財政資金使用績效監(jiān)督評價工作的現狀及面臨的困難

目前,由于受限于財力弱、財政基礎管理水平較低和社會意識等原因,人大實施財政監(jiān)督工作的重點主要是:預算編制中的公用經費標準確定、部門項目經費預算、預算科目法定增長比例,預算執(zhí)行及決算時的收入完成及超收收入使用情況。從廣義看,這些監(jiān)督都或多或少涉及了財政資金績效的內容,但這些行為主要是以監(jiān)督財政資金分配為主要目的,而不是財政資金使用效益。這種監(jiān)督還不能算是真正意義上的財政資金使用績效監(jiān)督。全面建立和完善財政資金使用績效監(jiān)督評價制度還需要經歷較為漫長的過程。

(一)績效監(jiān)督評價的社會氛圍還未形成。一方面,長期以來,在財政資金分配和使用及其監(jiān)督過程中,存在“重預算輕管理、重分配輕監(jiān)督、重使用輕效益”等問題。部門預算也只是將預算分配進一步細化形成支出剛性,許多部門沒有從源頭上控制無績效和低績效的投入項目,在項目投資責任上未形成監(jiān)督和追究機制,導致資金使用單位對支出績效不夠重視。與此同時,絕大部分單位和官員對績效監(jiān)督工作的重要性和意義沒有引起足夠的重視,對有關財政資金使用績效監(jiān)督評價的基本理論認識不清晰,缺乏開展財政資金使用績效監(jiān)督評價的社會共識。

(二)績效監(jiān)督評價法律法規(guī)不夠健全。我國目前還沒有一部全面系統(tǒng)規(guī)范財政監(jiān)督活動的法律法規(guī),相關的一些規(guī)定散見于監(jiān)督法、預算法、會計法、財政違法行為處罰處分條例等法律法規(guī)之中,缺乏整體性、系統(tǒng)性。財政支出績效監(jiān)督評價的法律規(guī)范更是明顯空白。有關財政支出績效監(jiān)督評價主體、組織實施、工作程序、財政資金分配和使用效果的責任追究、跟蹤問效等方面均沒有相應法律規(guī)定,沒有形成制度化和系統(tǒng)化的監(jiān)督工作機制,使整個績效監(jiān)督評價工作缺乏法律約束與制度保障。

(三)績效監(jiān)督評價指標體系及標準難以建立?？冃ПO(jiān)督評價的核心是建立起一套完整的能夠反映政府公共活動效能的指標體系、評價標準和計量方法,使項目的績效目標能夠量化、具體化,為評價各項目的績效提供技術支持。由于政府追求的公共目標是多元的,這些目標處于不斷變化之中,并且很多內容難以量化,導致公共部門及公共支出績效指標和標準很難設定。

(四)績效監(jiān)督評價資料取證困難。實施績效監(jiān)督和其他檢查工作一樣,必須收集能證實被監(jiān)督單位完成目標的各種方法及目標完成程度的有關數據,為有效完成目標而采取的程序和控制措施等資料載體,績效監(jiān)督的具體分析評價工作建立在所收集資料的基礎之上才具說服力?，F實工作中,監(jiān)督調查取證面臨兩方面的困難。一是財政資金使用的公開力度不夠?？傤A算只是幾個或十幾個簡單的大項,一般不涉及細化項目金額;部門預算雖有具體項目,但報到人大也只是一個項目名稱及金額,沒有項目實施的具體內容,導致許多資金實際使用時靈活度較大;加之財政資金的使用過程對外界一般不會公開,財政資金使用的賬務處理較為靈活。二是被監(jiān)督單位主觀逃避和財務管理水平較低的客觀原因,造成證據難以準確、充分的收集。

(五)績效監(jiān)督評價主體能力差距較大。財政資金使用績效監(jiān)督評價的專業(yè)性、技術性比較強,涉及的內容廣泛,開展此項工作必須擁有一批具有較高專業(yè)知識的財會或審計人員?，F實工作中,政府財政部門尚未設立專門的績效監(jiān)督評價機構,審計監(jiān)督主要是資金使用的合法性、合規(guī)性審查,績效審計涉及不多。人大的財政監(jiān)督工作主要由財經工委負責,而財經工委承擔的工作范圍較寬,具備專業(yè)知識和足夠能力的人員甚少,在具體監(jiān)督中不可避免地流于形式,很難進行實質性監(jiān)督。

(六)績效監(jiān)督評價可借鑒的經驗不多。組織開展績效監(jiān)督工作,還有一個較為突出的問題就是績效監(jiān)督領域的經驗明顯不足,全國各地可以學習借鑒的成果也不多,基本上是一種“摸著石頭過河”的狀況。諸多問題,如如何確定監(jiān)督重點,如何搜集證據,如何多角度有效分析等等都缺乏經驗。這些難點如果得不到實質性的突破,必然直接影響績效監(jiān)督質量,影響財政支出績效監(jiān)督工作的開展。

三、積極推進財政資金使用績效監(jiān)督評價工作的對策與思考

上述困難與問題,是績效監(jiān)督評價工作難以開展的主要原因,要改變這一被動局面,應從以下方面做出努力:

(一)營造績效監(jiān)督評價氛圍,樹立績效監(jiān)督評價理念。財政資金績效是衡量我們理財能力和水平的重要標準。用好納稅人的錢,千方百計把錢用在刀刃上,努力提高使用績效,是公共財政的本質要求。要通過新聞媒體、網絡等形式,將績效監(jiān)督評價工作的重要性和必要性進行廣泛宣傳,爭取黨政領導的重視,提高各主管部門、項目單位使用財政資金的績效意識。要使主管部門和項目單位樹立一種意識,那就是財政資金不是那么好拿的,拿了財政資金,必須要有一個說法,必須要拿出對等的效益,通過績效評價,使主管部門和項目單位改變“會哭的孩子有奶喝”的思維習慣,樹立“要錢不能再隨意,花錢必須講效益”的績效理念。

(二)合理劃分績效監(jiān)督評價層次。根據開展績效監(jiān)督評價工作的主體和客體的不同,可將績效監(jiān)督評價工作分四類:財政支出項目績效監(jiān)督評價、單位財政支出績效監(jiān)督評價、部門財政支出績效監(jiān)督評價、財政支出綜合績效監(jiān)督評價。財政支出項目績效監(jiān)督評價的主體是財政部門、項目實施單位及其主管部門,評價對象是財政支出項目的效益。單位財政支出績效監(jiān)督評價的主體是財政部門和主管部門,評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價是部門財政支出績效評價的基礎,單位作為財政部門預算管理的基層單位,其支出效益直接反映為財政支出的總體效益。部門財政支出績效監(jiān)督評價的主體是人大常委會、政府和財政部門,評價對象是各政府部門(使用財政經費的一級預算單位)的財政支出效益。部門財政支出績效評價是財政支出綜合績效評價的基礎。財政支出綜合績效監(jiān)督評價的主體是人民代表大會等,評價對象是財政支出的整體效益,是部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效監(jiān)督評價對象具有整體性,其范圍可以是整個地區(qū)的財政支出,也可以是某一行業(yè)領域內的財政支出。

(三)探索建立科學規(guī)范的監(jiān)督評價指標體系。學習借鑒全國各地已有的實踐成果,探索建立切合本地實際的指標體系,并在績效監(jiān)督實踐中,不斷修正績效標準,績效監(jiān)督評價體系才能更好地建立,績效監(jiān)督評價也才能更好地實施。首先,要建立一套科學合理的績效監(jiān)督評價分類體系。按財政支出的功能將單位和項目支出進行分類,并且根據監(jiān)督評價工作的具體情況可以進一步細分為若干小類。如教育支出按用途分類可以分為辦公樓建設項目、校園建設和改造項目、教師工資、學生補助等。其次,要制定一套評價標準。通過各種渠道廣泛收集整理各類分類標準數據,可以效仿企業(yè)績效評價,定期發(fā)布有關評價標準。再次,完善監(jiān)督評價體系。在財政支出分類的基礎上,分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標。從指標的適用性角度考慮,各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型,并且根據指標的性質不同,可以將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。

(四)著力構建較為完善的績效監(jiān)督評價制度體系。對績效監(jiān)督評價項目實行事前績效目標申報、事中績效跟蹤、事后績效評價的全過程績效監(jiān)督評價。事前實行財政支出項目預期績效目標申報制度。財政支出項目的預期績效目標是對財政支出項目進行績效監(jiān)督評價的依據。在預算安排中,實行預算編制、執(zhí)行、評價相結合的原則,建議對專項安排50萬元以上的所有項目,要求部門在上報預算時必須明確項目的預期績效目標和階段性績效目標,在以后對該項目實施績效評價時圍繞預期績效目標而進行評價,可以使績效監(jiān)督評價報告更具說服力。實行預期績效目標申報制度,將績效監(jiān)督評價前置到預算編制環(huán)節(jié),以有效地促使各主管部門和項目單位增強績效監(jiān)督評價理念與使用財政資金的責任意識,對于提高財政資金的使用效益發(fā)揮積極作用。事中績效跟蹤,根據項目的階段性績效目標,對項目的階段性情況進行績效監(jiān)督評價。事后績效評價,根據項目的預期績效目標,對項目的完成情況進行績效評價。

(五)推進績效監(jiān)督評價的配套改革。一是深化財政支出管理方式改革。扎實推進部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等,健全公共財政制度。在推行部門細化預算的基礎上,將各部門所有預算內、外收入和直接性政府債務納入部門綜合預算,不斷擴大國庫集中支付范圍,逐步將預算安排的所有資金統(tǒng)一實行國庫集中支付。二是逐步推動“績效預算”模式的建立。應在繼續(xù)推進部門預算改革的基礎上,嘗試將績效監(jiān)督評價結果與部門預算編制相結合,逐步將績效預算的理念引入到財政支出管理中,使預算管理模式從投入控制預算轉到效果導向預算,提升財政效率。三是建立財政資金使用績效問責制。重視財政支出績效考評結果的應用,建立績效考評責任制,強化考評工作力度,將考評結果與責任人的業(yè)績考核以及后續(xù)資金安排掛鉤,對績效優(yōu)良的項目單位,安排預算時優(yōu)先考慮;對無正當理由、又沒有達到預算績效目標或績效差劣的項目單位,安排預算時從緊考慮或不予安排;對個別性質惡劣的,應該對責任人嚴肅處理。四是學習廣東省的做法,實行人大、審計與財政部門共同聯(lián)網建立財政收支查詢監(jiān)督網絡系統(tǒng),建立財政資金使用績效監(jiān)督評價的信息收集網絡,增強財政運行透明度。

(六)健全績效監(jiān)督評價工作機構設置。一是政府財政部門應建立專門的財政支出績效評價管理工作機構。二要強化人大財政監(jiān)督工作力量。當前學術界主要有三種設計:第一種是充實現有的人大常委會財經工委;第二種是新成立隸屬于人大常委會的專門的監(jiān)督機構——預算審查工作委員會;第三種是將審計機構從政府部門分立出來,并入人大實行對人大負責。筆者認為,從長遠的發(fā)展來看,建立專門的預算審查工作委員會更有利于人大財政監(jiān)督權的行使。該機構應直接隸屬于人大常委會,由經濟、法律、財會方面的專家組成,作為人大的審計職能機構,實施具體的預決算監(jiān)督。此舉有利于把人大財政監(jiān)督推向專業(yè)化、科學化、綜合化的軌道,真正落實人大的財政監(jiān)督權。

(七)采取循序漸進的實現方式,由易到難、由點到面逐步推開。在先搞試點的基礎上,進行大量實踐與探索,逐步擴大監(jiān)督范圍。試點階段確定具體的監(jiān)督項目時,把握好三原則:一是可行性原則,即能夠獲得被審單位支持和配合的項目;二是重要性原則,重點選擇以往合規(guī)性投入要求較多的項目,如一些需要法定增長考核的支出,以從新的視角加強管理性監(jiān)督;三是實效性原則,盡可能選擇那些從合規(guī)性監(jiān)督來看并沒有問題,但卻存在嚴重績效缺陷的項目,加強監(jiān)督,擴大宣傳,引起更多人對財政資金使用績效的關注。

(作者系重慶市合川區(qū)人大常委會副主任)