梅亞兵

摘要公益訴訟制度的缺失使諸多國家、社會(huì)和不特定多數(shù)人利益受到侵害而得不到有效救濟(jì),這在一定程度上已經(jīng)影響了法治建設(shè)的推進(jìn)。本文對公益訴訟制度的概念、國外狀況和中國在公益訴訟的特征予以簡要考察,進(jìn)一步針對無名死者人身損害賠償案件在公益訴訟的適用空間予以反思,探討實(shí)踐中的操作模式,提出思考。

關(guān)鍵詞公益訴訟 無名死者人身損害賠償 檢察機(jī)關(guān)

中圖分類號:D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)11-114-02

交通肇事中無名死者人身損害賠償問題因無相應(yīng)的法律規(guī)定,國內(nèi)實(shí)踐中各地區(qū)操作不一,導(dǎo)致了法律適用的不統(tǒng)一;代無名死者索賠涉及社會(huì)公共利益,但我國法律還沒有對民事公訴權(quán)的規(guī)定。而公益訴訟在無名死者人身損害賠償案件中的適用空間,在法理與實(shí)踐中爭議不斷。然而,在崇尚法治的社會(huì)和在當(dāng)前全國司法機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)發(fā)展科學(xué)發(fā)展觀的創(chuàng)新浪潮中。公益訴訟在無名死者人身損害賠償案件中的適用不斷實(shí)踐,學(xué)術(shù)界也開始逐漸趨向認(rèn)同。

一、公益訴訟制度特點(diǎn)

公益訴訟制度,是指國家、社會(huì)組織或者公民個(gè)人以原告的訴訟主體資格,對侵犯社會(huì)公共利益的行為,向法院提起民事或者行政訴訟,通過法院依法審理,追究違法者法律責(zé)任、回復(fù)社會(huì)公共利益的訴訟制度。學(xué)術(shù)界認(rèn)為,和普通民事、行政訴訟相比,公益訴訟有以下特點(diǎn):

(一)公益訴訟的目的是維護(hù)社會(huì)公共利益

普通的民事、行政訴訟,是原告本人包括公民、法人和其他社會(huì)組織認(rèn)為自身合法權(quán)益受到直接侵害,要求法院行使國家審判權(quán),確認(rèn)自己權(quán)利的存在或者制止他人的侵權(quán)行為,回復(fù)個(gè)人私法上的利益,是為“私利”而訴。公益訴訟的目的,是維護(hù)一個(gè)國家或特定群體范圍內(nèi)的所有公民的共同利益。

(二)公益訴訟的原告具有多元性

一般民事、行政訴訟中的原告,必須是和案件本身有直接利害關(guān)系的人。公益訴訟,只要行為人侵害了社會(huì)公共利益,任何組織和個(gè)人都有權(quán)起訴違法者。既可以是直接受到違法行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人,也可以是沒有直接受到違法行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人。原告和案件是否具有直接利害關(guān)系,不是訴的構(gòu)成要件。也就是說,公益訴訟原告的范圍,比普通民事、行政訴訟原告的范圍要廣泛得多,具有多元性。

(三)公益訴訟中的原告地位特殊

公益訴訟中的原告,既不同于一般民事、行政訴訟中的原告,也不同于被告;它既不是遭受違法行為侵害的直接利害關(guān)系人,更不是致害人;提起民事訴訟,只是為了維護(hù)社會(huì)公眾利益。法院對被告人的違法行為做出裁決,對原告本身并不發(fā)生效力,只對被告人和利益的被代表人亦即對國家和社會(huì)公眾發(fā)生效力。原告也不受法院裁判拘束,不承受法院裁判的后果,在訴訟中處于特殊的法律地位。

(四)公益訴訟中原告的處分權(quán)受到一定限制

一般的民事、行政訴訟的原告依法享有對自己訴訟權(quán)利處分的完全自由權(quán),只要這種處分不損害國家利益、社會(huì)公共利益和他人利益,國家不予干涉。原告可以自由決定撤訴,原被告雙方可以自行和解,原告可以申請執(zhí)行,也可以不申請執(zhí)行等。公益訴訟則不同,公益訴訟所涉及的不是原告本人的私利,而是社會(huì)公共利益,因此,原告不能像處分自己權(quán)利那樣來處分社會(huì)公共利益,各國法律對公益訴訟中原告的訴訟處分權(quán)都作了一定限制。

二、國外民事公訴理論與中國在公益訴訟的立場

公共利益的范圍,西方國家常用“社會(huì)公益”和“公序良俗”表述,我國則表現(xiàn)為社會(huì)公共道德、社會(huì)公共利益和社會(huì)公共秩序。近代“國家積極作為論”和“國家輔助性理論”強(qiáng)調(diào)國家在實(shí)現(xiàn)公共利益上的廣泛責(zé)任。其代表學(xué)者德國的海茵·克茨指出,除了私人和民間團(tuán)體提起公益訴訟外,理論上還允許一些專門的政府機(jī)關(guān)為保護(hù)消費(fèi)者利益和環(huán)境權(quán)等而提起禁令之訴或宣告之訴。據(jù)此,作為國家代表的檢察院或行政機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟具有一定的理論上的根據(jù)。

在海洋法系國家,英國為了更好地維護(hù)某一部分人的合法權(quán)益,賦予某些機(jī)構(gòu)以訴權(quán),例如英國的“平等機(jī)會(huì)委員會(huì)”可以對有歧視的做法、廣告、壓力、指示等提起訴訟,以消除歧視?！胺N族平等委員會(huì)”有權(quán)對涉及種族歧視的有關(guān)公益事項(xiàng)向法院提起訴訟。除了賦予某些機(jī)構(gòu)以訴權(quán)外,英國還賦予某些特殊公職人員如公平交易局局長、專利局局長和公共衛(wèi)生監(jiān)察員等以特別訴權(quán)。這種訴權(quán)并非為了維護(hù)自己的利益,而是為了維護(hù)社會(huì)公眾的利益。同樣在美國,聯(lián)邦交易委員會(huì)也被授予提起不作為請求或損害賠償請求的訴權(quán)。

在大陸法系國家,檢察長和政府機(jī)關(guān)往往被賦予提起民事、行政公益訴訟的訴權(quán)。檢察長是社會(huì)公眾的代表,可以依職權(quán)提起公益訴訟,或者根據(jù)公民的請求允許該公民向法院提起訴訟。如果檢察長不同意該公民向法院提起公益訴訟,法院不僅不能受理該公民的起訴,也無權(quán)調(diào)查檢察長為什么拒絕公民向法院起訴的要求,同時(shí)法院無權(quán)撤銷檢察長的拒絕決定。

我國就立法層面而言,現(xiàn)有的法律還沒有正面規(guī)定民事和行政公訴權(quán)?！度嗣駲z察院組織法》中規(guī)定的“公訴”、“公訴權(quán)”特指刑事公訴,而未包含民事和行政公訴。《刑事訴訟法》第77條賦予檢察院提起附帶民事訴訟的公訴權(quán),即當(dāng)國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)因被告人的犯罪行為而遭受損失時(shí),人民檢察院在提起刑事公訴的同時(shí)可以提起附帶民事公訴。這里的民事公訴權(quán)是有范圍限制的。法律沒有明確檢察院廣泛的民事公訴權(quán)。

從我國民事檢察實(shí)踐來看,從1991至今,各地人民檢察院依據(jù)憲法、民訴法的精神以及學(xué)理見解,單獨(dú)提起了不少民事公訴案件,最高人民檢察院也曾一度將民事公訴作為全國檢察機(jī)關(guān)民事檢查監(jiān)督的重點(diǎn)之一,鼓勵(lì)和倡導(dǎo)各地檢察院大膽進(jìn)行民事公訴制度的試點(diǎn),此間也出現(xiàn)了不少成功的案例。民事公訴范圍主要集中在國有資產(chǎn)流失案件、環(huán)境污染案件中的停止侵權(quán)之訴、制止壟斷行為和不正當(dāng)競爭行為的案件。近年來,無名死者人身損害賠償案件不斷被納入民事公訴視線,進(jìn)一步豐富了現(xiàn)代民事公益訴訟的內(nèi)容。

三、中國無名死者人身損害賠償案件公益訴訟制度的爭議與必要性

多年來,國內(nèi)無名流浪者因交通事故致死。即使經(jīng)過多方查證,交警部門從死者處獲得的信息和線索幾乎為零,仍然無法確認(rèn)死者的身份。基于此類案件死者身份的特殊性,導(dǎo)致在為其維權(quán)時(shí)所面臨的重重難題,直指我國相關(guān)法律的缺失和空白,從而引發(fā)廣大學(xué)者和新聞媒體的關(guān)注和爭議。此類案件的爭議焦點(diǎn)主要在于由誰來代表無名死者主張賠償。我國《刑事訴訟法》第七十七條規(guī)定:“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的,在刑事訴訟過程中,有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的,人民檢察院在提起公訴的時(shí)候,可以提起附帶民事訴訟?！钡降讬z察院在無名死者案件中提起刑事附帶民事訴訟有無根據(jù)?同時(shí),我國《民事訴訟法》一百零八條規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織;(二)有明確的被告;(三)有具體的訴訟請求和事實(shí)、理由;(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄?！逼渲械谝豁?xiàng)就為無名死者人身損害賠償設(shè)下了無法突破的限制。因?yàn)闊o名死者身份無法查明,難以確定其他與該案有利害關(guān)系的公民,法人或者其他組織。

為了維護(hù)法律的統(tǒng)一適用,有必要建立一項(xiàng)專門的制度來解決現(xiàn)實(shí)中不合理的現(xiàn)象。理論界最終將目光轉(zhuǎn)向了公益訴訟。無名死者人身損害賠償案件能否引入公益訴訟制度的關(guān)鍵就在于,無名死者索賠是否涉及到公共利益?答案是肯定的,有權(quán)利就有救濟(jì),在無名死者人身損害賠償案件中,權(quán)利受到了侵害是客觀的現(xiàn)實(shí),只是因?yàn)楸缓θ怂劳?而又找不到被害人的近親屬,救濟(jì)就成了空談了嗎?肇事者就可以因此逃避責(zé)任嗎?我們設(shè)想,如果交通肇事只是造成了傷害,而不是死亡,那么無疑是要進(jìn)行損害賠償?shù)?而造成死亡反而得不到救濟(jì),這不是很荒謬嗎?權(quán)利受到了侵害,卻沒有救濟(jì)的途徑,這不符合社會(huì)公眾對法制環(huán)境下公平正義的追求,不符合人權(quán)理念下對生命的尊重,從而是對社會(huì)公共利益的一種違背。因此,在此類案件中引入公益訴訟是十分必要的。

四、無名死者人身損害賠償案件中國普遍的實(shí)踐

國內(nèi)各地?zé)o名死者人身損害賠償案件公益訴訟具體創(chuàng)新幾種作法及所持依據(jù):

第一,由人民檢察院向民政局發(fā)出檢察建議書,建議民政局代為提起附帶民事訴訟。在訴訟中,檢察院提起公訴,民政局作為附帶民事訴訟的原告參與訴訟,向交通肇事責(zé)任人所賠。勝訴取得的死亡賠償金由民政局保管。民政局有義務(wù)在一定期間內(nèi),繼續(xù)尋找無名死者的近親屬,若仍然無消息,則將賠償金上繳國庫,用于流浪者救助。

第二,檢察院以原告身份對交通肇事責(zé)任人提起刑事附帶民事訴訟。勝訴后所得之賠償由檢察院代為保管。保管期間,如果找到死者家屬,就將這筆賠償費(fèi)交給家屬,超過期限,檢察院將把這筆款項(xiàng)移交民政部。

第三,由交警大隊(duì)做出代為收取道路交通事故賠償費(fèi)決定書,要求肇事責(zé)任人交付賠償費(fèi),由交警大隊(duì)交有關(guān)部門保存。待賠償權(quán)利人確認(rèn)后,由有關(guān)部門將賠償費(fèi)交付給賠償權(quán)利人。

不同的處理方式的理論依據(jù)。第一種觀點(diǎn)的依據(jù)是《民法通則》十六條和十七條之規(guī)定。根據(jù)這兩條規(guī)定,在必要的時(shí)候,由民政部門擔(dān)任無民事行為能力、限制民事行為能力人的監(jiān)護(hù)人。第二種觀點(diǎn)的依據(jù)是《刑事訴訟法》第七十七條第2款之規(guī)定。第三種觀點(diǎn)的依據(jù)是《交通事故處理程序規(guī)定》第七十一條的規(guī)定:“交通事故死亡人員身份無法確認(rèn)的,公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)將其所得賠償交付有關(guān)部門保存。其損害賠償權(quán)利人確認(rèn)后,由有關(guān)部門將賠償費(fèi)交付給賠償權(quán)利人。”

縱觀目前中國法治環(huán)境,對無名死者人身損害賠償問題,二元式啟動(dòng)方式將是我國公益訴訟中最理想的選擇模式。理由如下:(1)如若交通肇事達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn),可由檢察院在提起刑事訴訟時(shí)提起附帶民事訴訟,不必再另外建議民政局最為原告提起附帶民事訴訟。這樣既于法有據(jù)(《刑事訴訟法》第七十七條第二款),又符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則;(2)如若達(dá)不到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn),則民政局應(yīng)作為原告代為索賠。因?yàn)槊裾块T對無名流浪者有救助和管理義務(wù)。而此時(shí),檢察院亦無須插手,以免增加檢察院的訟累。(3)至于檢察院和民政局之外的個(gè)人,沒有必要參與到此類案件中,因?yàn)榇祟惏讣m然適用公益訴訟,但并不像環(huán)境污染案件、侵犯消費(fèi)者權(quán)益案件、壟斷案件以及國有資產(chǎn)案件那樣直接關(guān)乎社會(huì)公眾的利益。在此類案件中,公眾作為一種監(jiān)督者的角色將更加合適。

五、結(jié)語

在推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家,促進(jìn)社會(huì)的文明與進(jìn)步的今天,須設(shè)立完整的公益訴訟制度,以制裁和懲罰侵害國家和社會(huì)利益的違法行為,使法律成為名副其實(shí)的保護(hù)公民法權(quán)益的最后屏障。我國檢察機(jī)關(guān)居于法律監(jiān)督者的特殊的憲法地位,在中國作為社會(huì)公益的代表,對于無名死者人身損害賠償?shù)墓嬖V訟有著深刻的理論探討價(jià)值,司法界應(yīng)給于更多的關(guān)注和研究。