[摘要]生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)是一種為恢復(fù)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能，使外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)管理手段。文章闡述生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)的內(nèi)涵，追溯生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)理論在我國的發(fā)展，分析我國生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)政策內(nèi)容及其存在的問題，并提出相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)環(huán)境經(jīng)濟(jì)

1引言

市場經(jīng)濟(jì)是一種利益經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)經(jīng)營者的目標(biāo)是利潤最大化，而利益的背后是生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。如果生態(tài)環(huán)境保護(hù)的直接投入成本和損失不能通過以產(chǎn)品的形式在市場上收回，就必須以補(bǔ)償?shù)男问绞栈?。否則，就會使這些有益于社會及長遠(yuǎn)利益的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)事業(yè)日益萎縮式微，生態(tài)環(huán)境日益惡化的局面將長期難以改變。因此，只有建立科學(xué)合理的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，才能真正避免破壞行為的發(fā)生。

2生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償是指通過對損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加) 因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)資源的目的[1]。

生態(tài)補(bǔ)償最初源于自然生態(tài)補(bǔ)償，指自然生態(tài)系統(tǒng)對干擾的敏感性和恢復(fù)能力，后來逐漸演變成促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和機(jī)制[2-3]。在我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)與管理中，生態(tài)補(bǔ)償至少具有4 個(gè)層面上的含義:

①對生態(tài)環(huán)境本身的補(bǔ)償，對重要生態(tài)用地要求“占一補(bǔ)一”;

②生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)的概念——利用經(jīng)濟(jì)手段對破壞生態(tài)環(huán)境的行為予以控制，將經(jīng)濟(jì)活動的外部成本內(nèi)部化[3];

③對個(gè)人與區(qū)域保護(hù)生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機(jī)會的行為予以補(bǔ)償，相當(dāng)于績效獎勵或賠償;

④對具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入等，包括重要類型(如森林)和重要區(qū)域(如西部)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>

中國生態(tài)補(bǔ)償?shù)念愋团c方式林林總總，但總體而言還沒有建立類似環(huán)境污染收費(fèi)的系統(tǒng)政策，目前存在著生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善、體制不順、融資渠道單一和缺乏必要的法規(guī)政策支持等問題。為此，萬軍等對中國生態(tài)補(bǔ)償政策和模式進(jìn)行系統(tǒng)分析與評估，并提出建立中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步框架，如圖1所示[4]。

圖1中國生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)框架圖

3我國生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)理論的發(fā)展

在我國，對生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償收費(fèi)的政策理論研究始于上世紀(jì)80年代中后期，到上世紀(jì)90年代出現(xiàn)高峰，21世紀(jì)初期仍然是人們研究的熱點(diǎn)，但研究的重點(diǎn)集中在生態(tài)服務(wù)和效益的計(jì)量評價(jià)和計(jì)量模型，生態(tài)效益的交互作用及疊加效應(yīng)、補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償辦法以及基金管理方法等方面。

就基礎(chǔ)理論研究，國內(nèi)學(xué)者的研究主要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了深入探討:洪尚群等在《補(bǔ)償途徑和方式多樣化是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)和保障》一文中提出了生態(tài)補(bǔ)償開展的三個(gè)基本條件，并就補(bǔ)償途徑和方式的多樣化進(jìn)行了分析，開拓了生態(tài)補(bǔ)償?shù)乃悸?同時(shí)，洪尚群等在《生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜谫Y——生態(tài)融資》中，對生態(tài)補(bǔ)償融資三要素:用什么資本融資，以何種方式融資和如何融資等問題進(jìn)行了探討，但生態(tài)融資在生態(tài)機(jī)制尚未建立起來的情況下還是缺乏基礎(chǔ)的。林幼斌在《建立和完善西部生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制》中，探討了西部籌集資金的一些方式，并提出要建立西部生態(tài)保護(hù)銀行及開征環(huán)境稅。毛顯強(qiáng)在《生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接憽分?，探討了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論基礎(chǔ)，把生態(tài)補(bǔ)償類型(主要從資源產(chǎn)權(quán)相關(guān)的成本)分為生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值和產(chǎn)權(quán)主體的機(jī)會成本兩種，并指出生態(tài)補(bǔ)償強(qiáng)度的標(biāo)準(zhǔn)。楊娟在《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫然O(shè)計(jì)》中，提出將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制確立為一項(xiàng)環(huán)境法律制度。王金南等在《中國生態(tài)補(bǔ)償政策評估與框架初探》中，總結(jié)了中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策在法律法規(guī)體系、財(cái)政制度、重大生態(tài)建設(shè)工程、生態(tài)稅費(fèi)制度和市場交易模式等方面的問題和改進(jìn)方向，設(shè)計(jì)出了中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策的初步框架，為進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償研究體系奠定了基礎(chǔ)。

4我國的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)政策

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，為了保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)該重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)政策就是一項(xiàng)有效的經(jīng)濟(jì)手段。目前，我國已開始實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償收費(fèi)政策，如在全國范圍實(shí)施了排污收費(fèi)制度、一部分地區(qū)已開始征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)等等。但是，我國的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策還很不完善，亟待加強(qiáng)。我國的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策應(yīng)包括以下內(nèi)容[5-6]:(1)積極開展環(huán)境外交，爭取更多的國外資金、技術(shù)援助;(2)完善污染補(bǔ)償制度，我國的污染補(bǔ)償政策包括完善排污收費(fèi)制度和建立區(qū)域間污染補(bǔ)償機(jī)制兩方面的內(nèi)容;(3)建立生態(tài)補(bǔ)償政策，主要包括生態(tài)環(huán)境資源的開發(fā)、利用者支付的補(bǔ)償和受益者補(bǔ)償兩方面的內(nèi)容;(4)綜合補(bǔ)償機(jī)制，綜合補(bǔ)償機(jī)制可以參照國際上發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的發(fā)展援助(ODA)的做法，即從東部地區(qū)的GDP 中拿出一定比例用于對中西部地區(qū)的發(fā)展援助。

5存在的問題

我國的生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)研究和實(shí)踐尚處于起步階段，存在不少問題，面臨諸多困難。

首先，全國還遠(yuǎn)沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系。當(dāng)前對生態(tài)補(bǔ)償有涉及的部門主要是林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、國土等部門，各部門在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏協(xié)調(diào)配合，甚至?xí)霈F(xiàn)重復(fù)征收補(bǔ)償費(fèi)、變相征收補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象。

第二，生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定也缺乏科學(xué)的依據(jù)，使用上缺乏有效的監(jiān)督。各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)地區(qū)發(fā)展情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也高低不等，再加上補(bǔ)償對象的差異性，生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)難以確定，在實(shí)際操作中出現(xiàn)了很多問題，難以達(dá)到應(yīng)有的效果。

第三，生態(tài)補(bǔ)償渠道單一化。目前我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是政府主導(dǎo)的對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)者的財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償資金來源基本是排污收費(fèi)、征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)以及財(cái)政專項(xiàng)撥款，財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)償主要集中在公益林建設(shè)、天然林保護(hù)和退耕還林補(bǔ)助等方面。

第四，補(bǔ)償機(jī)制的市場化還遠(yuǎn)沒有形成，甚至小范圍的示范區(qū)也沒有出現(xiàn)。投入主要以國家為主，各部門對相應(yīng)的生態(tài)要素進(jìn)行管理，征收相應(yīng)的費(fèi)用，卻沒有用于相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償，今后可以在建立示范區(qū)方面進(jìn)行一些嘗試。

同時(shí)，建立全面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在生態(tài)產(chǎn)權(quán)和生態(tài)價(jià)值的確定方面也面臨著制度、管理體制等多方面的困難，適合我國國情的補(bǔ)償機(jī)制理論研究也需要進(jìn)一步拓展和深化[7]。

6相關(guān)建議

征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是在市場經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)有效管理措施。目前正值建立市場經(jīng)濟(jì)和稅制改革的關(guān)鍵實(shí)施階段，政府有關(guān)部門應(yīng)抓住機(jī)遇適時(shí)研究和制定全國性的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)征收政策。首先確定適合市場經(jīng)濟(jì)條件的生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)結(jié)構(gòu)要素，然后對實(shí)施的機(jī)制和條件進(jìn)行可行性分析。就目前社會經(jīng)濟(jì)狀況來看，實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)政策的條件還未完全成熟，甚至還有一些障礙，其中之一就是沒有相應(yīng)的法律和宏觀的政策給予保障。因此，在新形勢下，應(yīng)加快市場機(jī)制下環(huán)境資源立法、管理體制和制度的創(chuàng)新重構(gòu)，應(yīng)在我國法律體系中對征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)加以明確規(guī)定，同時(shí)盡快培育市場機(jī)制，堅(jiān)持以生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟(jì)效益的原則，把政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償相結(jié)合，同時(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償保險(xiǎn)制度，為實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)征收奠定宏觀和微觀基礎(chǔ)。

征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)是一項(xiàng)嶄新的、科學(xué)性、政策性很強(qiáng)的工作，涉及面廣，影響深遠(yuǎn)。但目前仍有許多尚未被認(rèn)識的問題，如生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)對各地經(jīng)濟(jì)和物價(jià)的影響問題、增加企業(yè)負(fù)擔(dān)問題、作為經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)解力度問題及增加環(huán)保投入所帶來的環(huán)境效益問題等等， 都需要(下轉(zhuǎn)第107頁)

組織力量認(rèn)真研究[8]。

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