[摘要]流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是協(xié)調(diào)在環(huán)境保護(hù)中各相關(guān)區(qū)域(包括地區(qū)、群體、部門)之間經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的一項(xiàng)制度，對(duì)于確保流域生態(tài)安全、構(gòu)建和諧社會(huì)、建設(shè)生態(tài)文明具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補(bǔ)償對(duì)策建議

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，采取經(jīng)濟(jì)手段解決下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、受益群體對(duì)受損群體、贏利部門對(duì)建設(shè)部門的利益補(bǔ)償，促進(jìn)社會(huì)公平，是當(dāng)前落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的緊迫任務(wù)。建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，既是扶持上游較落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和確保流域生態(tài)安全的必然抉擇，也是確保下游發(fā)達(dá)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)久大計(jì)。

1三明市建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性

1.1 三明市在全省生態(tài)保護(hù)格局中，地位尤顯突出

福建省最大的河流閩江源頭位于三明市建寧縣境內(nèi)，境內(nèi)閩江流域面積22405平方公里，占閩江流域面積36.8%，在全省生態(tài)環(huán)境建設(shè)中具有突出地位。到2005年底，全市共有特殊區(qū)域(自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū))32個(gè)，面積12.8萬(wàn)公頃;風(fēng)景名勝區(qū)7個(gè)，面積3.22萬(wàn)公頃。另有自然保護(hù)小區(qū)1060個(gè)，面積9.52萬(wàn)公頃。全市市級(jí)以上生態(tài)示范區(qū)10個(gè)，其中:國(guó)家級(jí)生態(tài)示范區(qū)試點(diǎn)3個(gè)(建寧縣已通過(guò)國(guó)家環(huán)?？偩烛?yàn)收，泰寧成為第二批全國(guó)生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點(diǎn)地區(qū))，獲準(zhǔn)建設(shè)省級(jí)生態(tài)示范區(qū)試點(diǎn)5個(gè)。

為了保護(hù)環(huán)境，三明對(duì)閩江源頭等重要河流流域進(jìn)行治理，上游群眾不能大面積開山種果、過(guò)量使用農(nóng)家肥和農(nóng)藥，并大力整治畜禽養(yǎng)殖污染，嚴(yán)格控制對(duì)江河兩岸林木的采伐。這樣一來(lái)，上游群眾不僅減少了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入，還為改善環(huán)境付出不少資金。

1.2 沙溪流域治理投入巨大，生態(tài)補(bǔ)償遠(yuǎn)低于保護(hù)成本

閩江是福建省最大的河流，主要涉及三明、南平等市和沿海的福州。閩江流域作為工業(yè)相對(duì)集中的地區(qū)，COD年排放量約占全省的60%，氨氮約占全省的40%以上。三明市為確保沙溪河流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)，從2001年～2005年間，用于市區(qū)污染治理和環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金達(dá)到8.27億元，實(shí)施項(xiàng)目90個(gè)。2006年，全市地表水整體水質(zhì)狀況為優(yōu)，沙溪12個(gè)省控?cái)嗝孢_(dá)標(biāo)率為90.3%，優(yōu)于省政府下達(dá)的控制目標(biāo)10.3個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)福建省污染減排實(shí)施方案，到“十一五”末，三明區(qū)域9個(gè)縣還要分別建成污水處理廠，完善列東、列西污水處理廠管網(wǎng)配套，完成重點(diǎn)企業(yè)污水處理工程9項(xiàng)。

三明市持續(xù)投入巨大的資金和發(fā)展成本，但是所得到的有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償范圍較小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不高，僅以環(huán)境污染專項(xiàng)資金為主，補(bǔ)償額度與流域治理的規(guī)劃投資相比差距較大，不能滿足上游環(huán)境保護(hù)的需求。例如，三明的中村鄉(xiāng)有1.4萬(wàn)人口，為保護(hù)重要飲用水源東牙溪，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到嚴(yán)重制約，而每年得到補(bǔ)償?shù)乃Y源保護(hù)費(fèi)僅為40萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于保護(hù)成本[1]。

1.3 鞏固林權(quán)改革成果，急需配套生態(tài)補(bǔ)償政策

三明市現(xiàn)有生態(tài)公益林面積728.4萬(wàn)畝。由于公益林與非公益林利益相差懸殊，現(xiàn)行的生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制對(duì)集體、對(duì)林農(nóng)都無(wú)利可言。一方面生態(tài)公益林每畝補(bǔ)償僅5元，標(biāo)準(zhǔn)太低。尤其是閩江上游等鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的水源地保護(hù)，還需爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的支持力度。另一方面只有數(shù)量補(bǔ)償，沒(méi)有質(zhì)量補(bǔ)償。目前主要按照面積補(bǔ)償，而對(duì)林相、森林覆蓋度、森林結(jié)構(gòu)等重要生態(tài)指標(biāo)沒(méi)有考慮，導(dǎo)致林農(nóng)對(duì)生態(tài)公益林的維護(hù)沒(méi)有積極性，對(duì)天然林比例低、樹種單一等嚴(yán)重影響生態(tài)公益林質(zhì)量的問(wèn)題也缺乏有效的改造激勵(lì)機(jī)制。

1.4 實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源有序開發(fā)，有待完善生態(tài)補(bǔ)償體系

三明礦產(chǎn)資源豐富，享有福建礦產(chǎn)“聚寶盆”之美稱。隨著近年來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展，因礦產(chǎn)不合理開采而造成的生態(tài)破壞也越加嚴(yán)重。以個(gè)體礦業(yè)為例，大多存在以下問(wèn)題:(1)無(wú)序開采。做不到統(tǒng)一規(guī)則，有序開采，個(gè)體礦多數(shù)把礦山開成馬蜂窩，破壞了礦體、礦脈;(2)過(guò)度開采。只顧開采，不注意、不考慮礦產(chǎn)的有限性;(3)生態(tài)環(huán)境破壞。開礦過(guò)程中因挖損、壓占、塌陷產(chǎn)生的廢物、廢液、廢石、尾礦等胡亂堆置，造成礦山植被破壞和水土流失、農(nóng)田土地被侵占、“青山掛白”等眾多生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，甚至發(fā)生尤溪七里村“血鉛”超標(biāo)事件。

從1994年起，我省對(duì)煤礦、鉛鋅礦、鐵礦等8種礦種開征生態(tài)環(huán)境保護(hù)費(fèi)，但礦產(chǎn)資源有償開采存在礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)太低，遠(yuǎn)不足以解決保護(hù)與開采并重的發(fā)展問(wèn)題。

2目前生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的若干問(wèn)題

2.1 生態(tài)補(bǔ)償還未制度化、規(guī)范化。盡管這幾年生態(tài)補(bǔ)償工作受到了各級(jí)政府的高度重視，如省發(fā)改委每年安排1500萬(wàn)元，省環(huán)保局每年安排1500萬(wàn)元用于閩江整治，福州市每年新增1000萬(wàn)元，三明、南平每年再各配套500萬(wàn)元，但缺乏長(zhǎng)效的管理機(jī)制。

2.2 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不能體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償要求。財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償指向不清晰，重點(diǎn)不夠突出，重要生態(tài)功能區(qū)所在區(qū)域的財(cái)政補(bǔ)助與該地區(qū)所承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)并未直接掛鉤，未能充分體現(xiàn)“誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益”的原則。

2.3 許多資源費(fèi)的征收力度不夠，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低。

2.4 將生態(tài)補(bǔ)償片面化，把生態(tài)補(bǔ)償僅僅看成是欠發(fā)達(dá)地區(qū)單方面的需求。

3推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)機(jī)已趨成熟

3.1 生態(tài)補(bǔ)償作為環(huán)境經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新政策，得到省政府高度重視，最新出臺(tái)《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革的意見》，我省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)也是走在全國(guó)前列。

3.2 三明作為全國(guó)林權(quán)制度改革的先鋒，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償理應(yīng)首開先河。

3.3 生態(tài)文明深入人心，有關(guān)學(xué)術(shù)界積極開展生態(tài)補(bǔ)償研究;我省經(jīng)過(guò)二十多年改革開放，財(cái)力豐厚，為建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制奠定了雄厚的物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)。

4對(duì)策建議

4.1 政府主導(dǎo)，制定生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)策略

建立和健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作，必須有強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)。建議以政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)的操作原則和從點(diǎn)到面、先易后難的實(shí)施原則，針對(duì)三明市生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)和主要問(wèn)題，在全省先行先試，系統(tǒng)研究制定建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，拓寬資金渠道，爭(zhēng)取省政府政策支持，在實(shí)踐中不斷完善建立區(qū)域補(bǔ)償(縱向)、流域補(bǔ)償(橫向)和要素補(bǔ)償(部門)的補(bǔ)償體系，力爭(zhēng)在海西生態(tài)文明建設(shè)中領(lǐng)先一步。

4.2 循序漸進(jìn)，爭(zhēng)取節(jié)能減排政策傾斜

4.2.1積極籌措流域治理資金

“十一五”三明市將啟動(dòng)城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)治污等項(xiàng)目。運(yùn)用流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，既調(diào)動(dòng)上游地區(qū)環(huán)保的積極性，也為下游地區(qū)的發(fā)展奠定了良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，有助于提高上下游地區(qū)“共飲一江水”的觀念。

省里每年集中安排用于閩江流域污染治理的補(bǔ)助資金在5000萬(wàn)元以上，省直相關(guān)部門每年安排的節(jié)能環(huán)保技改、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦山整治、林業(yè)生態(tài)保護(hù)、水利工程和農(nóng)業(yè)生態(tài)等有利于流域治理的資金也相當(dāng)可觀。建議根據(jù)三明市作為上游水源保護(hù)地帶的生態(tài)功能定位及區(qū)位特點(diǎn)，爭(zhēng)取更多的省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和政策扶持。

4.2.2提高生態(tài)公益林補(bǔ)償水平

三明市作為全國(guó)集體林權(quán)改革試點(diǎn)，要探索林業(yè)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子，建議:一是加大政府補(bǔ)償，讓生態(tài)公益林業(yè)主享受像“種糧直補(bǔ)”和“退耕還林”那樣的惠農(nóng)政策，經(jīng)初步調(diào)查，林農(nóng)的期望標(biāo)準(zhǔn)在每畝補(bǔ)償20至40元。二是分級(jí)分類補(bǔ)償。制定生態(tài)公益林的質(zhì)量等級(jí)評(píng)估辦法和重要性分析方法，對(duì)不同類別和不同重要性的生態(tài)公益林制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。三是進(jìn)行自我補(bǔ)償。根據(jù)公益林的立地條件、生態(tài)要求，實(shí)行區(qū)別對(duì)待、分類管理，允許林木所有者按有關(guān)審批程序，進(jìn)行適度的擇伐。四是落實(shí)受益者補(bǔ)償。根據(jù)“資源共享、利益共擔(dān)”的公平原則，從下游的電費(fèi)、水費(fèi)和景區(qū)門票中提取一定比例來(lái)提高補(bǔ)償額度，使林農(nóng)不僅成為社會(huì)效益的提供者，而且成為生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益的受益者。

4.2.3完善礦山生態(tài)補(bǔ)償制度

應(yīng)全面征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，建立礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，將各類資金整合起來(lái)，運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付形式，加大對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)的投資力度。對(duì)礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金要提足留夠，落實(shí)礦山企業(yè)對(duì)礦山環(huán)境治理的主體責(zé)任。

4.3 制度創(chuàng)新，建立生態(tài)補(bǔ)償保障機(jī)制

一是健全生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政制度。根據(jù)三明市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)力增長(zhǎng)狀況，合理安排生態(tài)市建設(shè)專項(xiàng)資金、環(huán)保補(bǔ)助專項(xiàng)資金、生態(tài)公益林補(bǔ)償基金、水資源費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、財(cái)政支農(nóng)資金、工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造財(cái)政資助、財(cái)政扶貧資金等資金的使用，確保生態(tài)補(bǔ)償最基本的資金需求。

二是逐步建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化機(jī)制[2]。按標(biāo)準(zhǔn)足額征收水資源費(fèi)，加大對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的環(huán)保資金投入;積極探索生態(tài)建設(shè)與城鄉(xiāng)土地開發(fā)相結(jié)合的有效途徑，在土地開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金;盡快將污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到合理水平，為城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)順利進(jìn)行和正常運(yùn)營(yíng)創(chuàng)造條件;積極開征固體(危險(xiǎn))廢物處理處置費(fèi);礦業(yè)權(quán)出讓所得資金要重點(diǎn)支持礦山生態(tài)環(huán)境治理和恢復(fù)。

三是積極探索排污權(quán)交易制度建設(shè)。在科學(xué)核算區(qū)域環(huán)境容量基礎(chǔ)上，探索建立污染物排放總量控制和排污權(quán)交易有償使用制度，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制降低治污成本，提高治污效率。

4.4 強(qiáng)化監(jiān)督，促進(jìn)決策民主化科學(xué)化

開展生態(tài)補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作，實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償接受地年度生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施情況的報(bào)告制度和補(bǔ)償實(shí)施情況部門年度審計(jì)制度[3]。建立健全實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)男畔⒐_制度，有關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)定期公布生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)工程項(xiàng)目進(jìn)展情況和流域交接斷面的水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，鼓勵(lì)公眾參與，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償制度的公開化、透明化。

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