【摘要】代建制是近年出現(xiàn)的一種新興工程管理方式。本文首先介紹了現(xiàn)階段我國(guó)政府投資項(xiàng)目管理方式的特點(diǎn)，進(jìn)而分析了政府投資項(xiàng)目代建制各方職責(zé)，最后提出目前代建制實(shí)施中的若干問題和防范。

【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目;代建制;實(shí)行;初步探討

【中圖號(hào)】F830.59【文獻(xiàn)標(biāo)示碼】A【文章編號(hào)】1005-1074(2009)02-0043-02

國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于投資體制改革的決定》中明確指出“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制。即選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位?！按ㄖ啤泵鞔_了政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關(guān)系，各方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)得到明確界定，解決了投資主體長(zhǎng)期缺位問題，從而建立起了有效的政府投資項(xiàng)目約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了管理隊(duì)伍的專業(yè)化、建設(shè)過程的規(guī)范化，阻斷了有關(guān)單位的權(quán)利尋租之路，從源頭上有力地遏制了建設(shè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。“代建制”的實(shí)行，進(jìn)一步促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從項(xiàng)目的具體實(shí)施者，變成了真正對(duì)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督的監(jiān)管者的客觀要求。

為此本文認(rèn)為，需要將代建制以“初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)”為界分為兩階段進(jìn)行，并以在實(shí)施階段為重點(diǎn)開展代建制。實(shí)施階段國(guó)家應(yīng)以目標(biāo)責(zé)任制、風(fēng)險(xiǎn)索賠制和履約擔(dān)保制為主線，對(duì)工程建設(shè)過程實(shí)施動(dòng)態(tài)控制；國(guó)家作為委托方，委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位，改變傳統(tǒng)的由建設(shè)指揮部向使用單位負(fù)責(zé)的管理模式，改由代建單位向國(guó)家負(fù)責(zé)，確保國(guó)家投資資金得到有力控制；在實(shí)施階段，使用單位應(yīng)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的外部環(huán)境，包括建設(shè)用地、用水、用電等資源提供問題；代建單位可以自營(yíng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理等業(yè)務(wù)，但不宜自行承擔(dān)施工和采購任務(wù)，以提高自己的履約能力，合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)家投資管理部門為了保證國(guó)有資金得到合理利用，避免不正常的流失，就負(fù)責(zé)代建單位的選擇、項(xiàng)目功能設(shè)計(jì)與變更的審查認(rèn)定、建設(shè)資金的管理和工程項(xiàng)目的驗(yàn)收等工作。下面進(jìn)一步介紹一下代建制與其他幾種相關(guān)的建設(shè)模式的關(guān)系。

2建設(shè)市場(chǎng)與代建制

理論上的建設(shè)市場(chǎng)應(yīng)該是：需方首先提出建設(shè)項(xiàng)目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項(xiàng)目功能要求的報(bào)價(jià)，得到需方承諾后，建設(shè)合同形成；實(shí)際上建設(shè)項(xiàng)目的主體情況很特殊、也很復(fù)雜。例如在一個(gè)水利工程項(xiàng)目中，地方政府作為需方提出了建設(shè)項(xiàng)目的功能要求；但沒有建設(shè)資金，它需要國(guó)家資金進(jìn)入，于是需方的所有權(quán)（資方）和使用權(quán)（用方）會(huì)發(fā)生分離。

目前，國(guó)家出資方式有兩種。一種，國(guó)家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨(dú)立的需方組建建設(shè)單位；另一種，隨著國(guó)家投資體制改革的實(shí)行，國(guó)家資金可以以投資方式進(jìn)入非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中，國(guó)家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項(xiàng)目的需方，并委托社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位組建建設(shè)單位。為了區(qū)分由地方政府部門作為獨(dú)立需方組建建設(shè)單位的傳統(tǒng)指揮部模式，我們把后者稱作代建制。

因此代建制具有如下特點(diǎn)：①資方是國(guó)家，需方分離為用方和資方。②建方是社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位，被稱作代建單位。

3代建制的初步探討

目前，國(guó)家希望通過建立代建制，來解決其出資項(xiàng)目存在的“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，但在如何建立代建制的問題上，還有很多問題需要進(jìn)一步的落實(shí)和探討。如代建制下誰是委托方、從什么時(shí)候開始、是否需要分階段進(jìn)行、各階段的目標(biāo)和任務(wù)是什么、如何劃分建設(shè)各方的責(zé)權(quán)利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會(huì)回到這些問題上來。

3.1國(guó)家資金開始投資至項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)為止使用單位必須認(rèn)識(shí)到：當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)需要實(shí)施代建制時(shí)，為了讓代建單位在實(shí)施階段更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家資金最早可以在項(xiàng)目立項(xiàng)批準(zhǔn)時(shí)開始介入，最遲可以到初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)。因?yàn)?，施工圖設(shè)計(jì)必須由代建單位負(fù)責(zé)實(shí)施，以便代建單位能夠協(xié)調(diào)設(shè)計(jì)與施工的矛盾。

當(dāng)國(guó)家資金需要在初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)前介入時(shí)，確定項(xiàng)目造價(jià)、工期和功能的任務(wù)可由代建單位來完成，但此階段的重點(diǎn)是保證項(xiàng)目功能滿足使用方的要求，因此由項(xiàng)目使用方委托代建單位來實(shí)施更合理一些。由于此委托由代建單位向使用者負(fù)責(zé)，所以工程造價(jià)有可能會(huì)處于失控狀態(tài)，國(guó)家應(yīng)通過建立目標(biāo)責(zé)任制來作為控制造價(jià)的措施。事實(shí)上本階段不存在“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，因此可以由使用方按照國(guó)家資金介入前的建設(shè)模式進(jìn)行。這樣既可以簡(jiǎn)化程序，提高工作效率；同時(shí)能使得在有限資金下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目功能最大化。國(guó)家可以采用“先借后給”的支付方式，并按照“估算控制概算、概算控制預(yù)算”的原則，審查初步設(shè)計(jì)，不符合這一要求的初步設(shè)計(jì)有權(quán)不予支付建設(shè)資金。

3.2項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)批準(zhǔn)之后該階段主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)初步設(shè)計(jì)中的各建設(shè)目標(biāo)。為了解決“工期馬拉松、投資無底洞、質(zhì)量無保障”問題，必須改革傳統(tǒng)的指揮部模式，實(shí)行代建制，國(guó)家資金由注入方式變?yōu)橥顿Y方式。為了保證實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，代建單位應(yīng)由國(guó)家投資管理部門委托，讓代建單位對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，并通過招投標(biāo)確定。

3.2.1資方的作用該階段主要的關(guān)注焦點(diǎn)是建設(shè)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)控制。國(guó)家可以建立目標(biāo)責(zé)任制、費(fèi)用索賠制、履約擔(dān)保制等來分配主要的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在索賠制問題上，假如不給代建單位索賠權(quán)，代建單位只能增加風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用。那么當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)不發(fā)生時(shí)，國(guó)家因無故支付此項(xiàng)目費(fèi)用受到損失；當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，由于此項(xiàng)費(fèi)用不能抵御風(fēng)險(xiǎn)，造成代建單位破產(chǎn)，結(jié)果還是國(guó)家受損。因此，費(fèi)用索賠制是降低工程造價(jià)的最合理制度。

3.2.2建方的作用代建單位可以自營(yíng)設(shè)計(jì)、監(jiān)理業(yè)務(wù)，考慮到代建單位以工程咨詢單位為主，注冊(cè)資本較低，因此不宜承擔(dān)施工任務(wù)，以便國(guó)家控制建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。但是，由于代建單位具有市場(chǎng)行為特征，當(dāng)代建單位具有自營(yíng)能力時(shí)，國(guó)家不應(yīng)強(qiáng)行規(guī)定代建單位必須將各專業(yè)工作，通過招標(biāo)形式委托別的社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位實(shí)施。盡管委托方對(duì)代建單位進(jìn)行了上述限制，但代建單位還是根據(jù)合同法向委托方提供業(yè)務(wù)額10%（包括自營(yíng)業(yè)務(wù)）的履約保證金，作為履約擔(dān)保。

3.2.3用方的作用使用單位應(yīng)協(xié)調(diào)好參建各方（代建、監(jiān)理、設(shè)計(jì)、供貨商、承包商）與當(dāng)?shù)氐母鞣N關(guān)系，解決好建設(shè)用地、用水、用電等資源問題?？紤]到政策處理所需的費(fèi)用彈性很大，且系政策性很強(qiáng)的工作，不宜由以技術(shù)型為主的代建單位承擔(dān)，所以該項(xiàng)工作宜由使用方負(fù)責(zé)實(shí)施，國(guó)家資金宜以補(bǔ)助的形式由使用方包干使用。

同時(shí)，使用單位需要對(duì)工程初步設(shè)計(jì)進(jìn)行變更時(shí)，應(yīng)首先取得代建單位的書面意見，然后再報(bào)國(guó)家投資主管部門審批；代建單位應(yīng)本著對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，作好參謀工作；國(guó)家投資主管部門應(yīng)根據(jù)使用單位和代建單位的意見，再?zèng)Q定是否批準(zhǔn)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)變更。不管此類變更有否批準(zhǔn)，使用單位不得以此來為難代建單位，并在工程驗(yàn)收時(shí)發(fā)難，所以建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收應(yīng)由國(guó)家投資主管部門組織。

4建設(shè)市場(chǎng)上幾種常見的建設(shè)管理模式與代建制的關(guān)系

4.1項(xiàng)目管理制項(xiàng)目管理制由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位對(duì)其項(xiàng)目管理行為進(jìn)行咨詢、服務(wù)，稱作項(xiàng)目管理服務(wù)；由業(yè)主委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位全權(quán)行使建設(shè)單位項(xiàng)目管理職能，稱作項(xiàng)目管理承包。這種模式與代建制比較接近，只是由所有權(quán)和使用權(quán)合一的業(yè)主代替了所有權(quán)和使用權(quán)分離的地方政府和國(guó)家。理論上說，代建單位和建設(shè)單位一樣，都可以通過委托社會(huì)項(xiàng)目管理單位進(jìn)行項(xiàng)目管理；但是實(shí)際上，由于代建單位本身就是項(xiàng)目管理單位，它不存在再次委托問題，因此可以理解為代建制是項(xiàng)目管理制的一種特殊形式。

4.2建設(shè)監(jiān)理制建設(shè)監(jiān)理是指監(jiān)理單位受項(xiàng)目法人委托，依據(jù)國(guó)家有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)章和批準(zhǔn)的項(xiàng)目建設(shè)文件、建設(shè)工程合同以及建設(shè)監(jiān)理合同，對(duì)工程建設(shè)實(shí)行的管理。其實(shí)它是項(xiàng)目管理服務(wù)的一種特殊形式，目前實(shí)行的是施工階段的建設(shè)監(jiān)理制，設(shè)計(jì)階段和招標(biāo)階段的建設(shè)監(jiān)理尚不成熟，因此較少實(shí)施。在實(shí)行項(xiàng)目代建制后，監(jiān)理單位可以在建設(shè)市場(chǎng)中繼續(xù)為項(xiàng)目法人提供項(xiàng)目管理服務(wù)或咨詢工作；也可以作為社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位成為代建單位，為國(guó)家提供代建服務(wù)。

4.3“交鑰匙”模式由建設(shè)單位承包全部建設(shè)任務(wù)的一種建設(shè)管理模式。它是一種費(fèi)用包干制，除此之外它和項(xiàng)目管理承包制相當(dāng)接近。由于“交鑰匙”模式采用費(fèi)包干制風(fēng)險(xiǎn)較大，由社會(huì)專業(yè)化項(xiàng)目管理單位擔(dān)任建設(shè)主體已經(jīng)不大適合，不適合公益性項(xiàng)目。

4.4總承包模式（EPC）建設(shè)單位將施工圖設(shè)計(jì)、預(yù)備采購和工程施工全部委托給一家單位實(shí)施的管理模式。這種模式可以降低建設(shè)單位的風(fēng)險(xiǎn)，將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了參建單位身上，因此無論是項(xiàng)目管理制還是代建制，建設(shè)單位均可采用此類管理模式來降低建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。