摘要:城市積水處理是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，也是政府公共服務(wù)的一部分，更是對(duì)政府提供公共服務(wù)的能力和水平的考問(wèn)和檢驗(yàn)，面對(duì)嚴(yán)峻的積水現(xiàn)狀，我國(guó)政府唯有強(qiáng)化公共服務(wù)能力，完善公共服務(wù)體系，才是治理之道。

關(guān)鍵詞:城市積水;政府;公共服務(wù)能力

中圖分類(lèi)號(hào):C913文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)09—0096—02

一、我國(guó)城市積水處理的現(xiàn)狀

我國(guó)的城市排水工業(yè)歷史悠久，早在盛唐時(shí)期，古長(zhǎng)安就已經(jīng)有了城市排水工業(yè)的雛形;近代史上，在三十年代的南京，就曾有過(guò)對(duì)污水的生化處理裝置;新中國(guó)成立后，隨著大都市建設(shè)和工業(yè)的蓬勃發(fā)展，城市排水工業(yè)又有了很大的進(jìn)步和發(fā)展。排水業(yè)已形成了一個(gè)獨(dú)立的工業(yè)體系，排水管網(wǎng)已成為市政建設(shè)中不可缺少的一個(gè)重要基礎(chǔ)設(shè)施。但是，歷史的悠久，也改變不了現(xiàn)實(shí)。改革開(kāi)放后，工業(yè)的發(fā)展和人民生活水平的迅速提高，給陳舊的排水設(shè)施帶來(lái)巨大的負(fù)荷和壓力，陳舊的排水設(shè)施已經(jīng)滿(mǎn)足不了目前形勢(shì)的發(fā)展。

事實(shí)上，中國(guó)所有的城市都屬于“上面是城市，下面是農(nóng)村”。意思是中國(guó)現(xiàn)在城市建設(shè)發(fā)展迅猛，每一座城市的面子都非常漂亮、壯觀，但是里子(地下的各種排水系統(tǒng))卻非常簡(jiǎn)陋和原始，甚至一些老城市一直沿用的是新中國(guó)成立前的排水系統(tǒng)，一直都沒(méi)有改造過(guò)。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我們國(guó)家城市排水建設(shè)還是落后的。早有人形象地說(shuō)美國(guó)的城市排水系統(tǒng)里可以跑汽車(chē)，而中國(guó)城市的排水系統(tǒng)里只能跑老鼠。就拿巴黎來(lái)說(shuō)，巴黎下水道均處在巴黎市地面以下50米，水道縱橫交錯(cuò)，密如蛛網(wǎng)，總長(zhǎng)2347公里，規(guī)模遠(yuǎn)超巴黎地鐵;下水道四壁整潔，管道通暢，沒(méi)有想象中的污穢與臭氣熏天。其中大下水道寬敞得出人意料:中間是寬約3米的排水道，兩旁是寬約1米的供檢修人員通行的便道。還有一連串?dāng)?shù)字可說(shuō)明這一排水體系的發(fā)達(dá):約2.6萬(wàn)個(gè)下水道蓋、6000多個(gè)地下蓄水池，1300多名專(zhuān)業(yè)維護(hù)工。[1]下水道是巴黎的一座地下“大水庫(kù)”，即使傾盆大雨， 雨水到了地面便迅速了無(wú)蹤影，路面上根本不會(huì)有積水。

排水系統(tǒng)被形象地比作城市的命脈，城區(qū)道路能否及時(shí)通暢的排水極為重要，保證排水系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)， 對(duì)于保護(hù)環(huán)境、減少污染、提高人民健康水平、維持城市的正常工作、生活秩序有著非常重要的意義;反之則不但影響了城市的建設(shè)，甚至還在很大程度上制約了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如，每年在我國(guó)的雨季，連降幾天大雨，由于排水和泵站的水泵葉輪常被漂浮物堵塞，污水管道經(jīng)常淤積、堵塞，各大城市就出現(xiàn)不同程度的積水，甚至局部被淹。由于雨水不能及時(shí)引離公路，形成路面長(zhǎng)時(shí)積水，造成路面在行車(chē)作用下而嚴(yán)重龜裂、剝落、松散和沉陷，加速了道路損壞，又給居民和路上的行人帶來(lái)諸多的不便。同時(shí)，這些問(wèn)題的存在還給排水管道的維護(hù)管理帶來(lái)很大工作量，維護(hù)作業(yè)費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

二、政府公共服務(wù)能力不足是城市積水處理不善的重要原因

政府公共服務(wù)能力不足是由多種原因造成的，其中有客觀原因也有主觀原因，比如城市的擴(kuò)大、公眾的不文明使用等，但是政府公共服務(wù)能力不足是城市積水處理不善的重要原因。公共服務(wù)，是指公共設(shè)施、公共衛(wèi)生、公共交通等政府投資興辦及監(jiān)管的事業(yè)等，[2]政府公共服務(wù)能力即通過(guò)興辦各類(lèi)公共事業(yè)，直接造福于國(guó)民的職能。[3]城市規(guī)劃是一個(gè)正式的鮮明的政府提供公共服務(wù)的行為，城市積水處理是城市規(guī)劃的一部分，也是政府公共服務(wù)的一部分。公共服務(wù)能力不足及對(duì)處理城市積水問(wèn)題的消極影響主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面:

第一，法制不健全，缺乏依法行政和執(zhí)法監(jiān)督，不能有效的加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施管理。俗話(huà)說(shuō):“三分建設(shè)七分管理”。城市不僅要加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也要十分重視加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理。我國(guó)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的管理還很薄弱，主要是法制不健全，主要表現(xiàn)為:一是基礎(chǔ)設(shè)施管理的立法滯后。一方面對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理理論研究落后，管理的范圍、職能界定不清，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，給立法帶來(lái)較大障礙。另一方面，城市政府現(xiàn)行規(guī)章和正在擬訂的規(guī)章不嚴(yán)密，一些地方性立法程序不合理，缺乏立法的預(yù)見(jiàn)性和超前性。二是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理執(zhí)法混亂，有較大隨意性。有法不依，執(zhí)法主體不明確，多頭執(zhí)法的情況同時(shí)存在，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，違法亂究，甚至濫用職權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，以言代法，以權(quán)壓法，以情枉法，時(shí)有發(fā)生，三是城市基礎(chǔ)設(shè)施管理監(jiān)督較弱化。我國(guó)現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理監(jiān)督形式有群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督、自身監(jiān)督。但這些監(jiān)督尚未形成一個(gè)完整的、有機(jī)的監(jiān)督體系和運(yùn)行機(jī)制。

第二，缺乏經(jīng)常性的疏通和定期檢查，造成下水道堵塞不暢。比如有一些雨水口或檢查井的井蓋被人為偷走，由于沒(méi)有經(jīng)常性的疏通和定期檢查，使路面砂土、樹(shù)葉等垃圾雜物堆積于雨水口或檢查井中， 造成雨水口淤塞， 無(wú)法及時(shí)排除路面水。

第三，投資不足，陳舊設(shè)備未能及時(shí)更新。我國(guó)城市公共排水設(shè)施的建設(shè)投資長(zhǎng)期低于城市公共供水設(shè)施，嚴(yán)重滯后于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在1952年至1993年的41年間，城市工業(yè)總產(chǎn)值、供水量和排水量分別增長(zhǎng)了98.5倍、97倍和29倍，而排水管道長(zhǎng)度僅增加7.73倍。[4]許多城市的原有老排水管網(wǎng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，排水設(shè)施陳舊。

第四，政府重視程度低和跨部門(mén)間的橫向協(xié)調(diào)不到位。在現(xiàn)實(shí)中各種“政府工程”、“首長(zhǎng)工程”或“政績(jī)工程”都只注重地面上建設(shè)，覺(jué)得下面“看不見(jiàn)，不重要”?；A(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)有時(shí)不配套，常常是工程已經(jīng)在建了，而規(guī)劃還沒(méi)有出來(lái)，或者是邊規(guī)劃邊建設(shè)，建設(shè)周期也不同步，造成城市道路重復(fù)開(kāi)挖，浪費(fèi)了寶貴的社會(huì)資源的同時(shí)還會(huì)加大堵塞下水道的風(fēng)險(xiǎn);再如城市地下水管道鋪設(shè)和供暖供氣等部門(mén)溝通不夠，造成之間的管道銜接不夠協(xié)調(diào)，使地下排水系統(tǒng)的綜合服務(wù)能力未能充分發(fā)揮。

第五，規(guī)劃滯后又不合理，缺少獨(dú)立的規(guī)劃部和專(zhuān)業(yè)的城市規(guī)劃人員。我國(guó)城市規(guī)劃工作起步較晚，又缺少專(zhuān)業(yè)的現(xiàn)代城市規(guī)劃師的指導(dǎo)，不少城市既無(wú)總體規(guī)劃，更無(wú)詳細(xì)規(guī)劃，盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)普遍存在。而相當(dāng)多的城市在80年代末才成立規(guī)劃管理部門(mén)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、合理布局。專(zhuān)業(yè)的現(xiàn)代城市規(guī)劃師的滯后與城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的矛盾，嚴(yán)重影響了城市基礎(chǔ)設(shè)施的科學(xué)管理和功能的有效發(fā)揮。再加上城鎮(zhèn)化的加快，匯水面積也增大，現(xiàn)有的排水管道要承擔(dān)的排水區(qū)域變大，造成大部分現(xiàn)有排水道管徑偏小，管道標(biāo)高銜接不順等，有些地段還缺乏排水管網(wǎng)。即使有排水管網(wǎng)的地段，管網(wǎng)也沒(méi)有進(jìn)行系統(tǒng)化的排水流向和排水總體規(guī)劃，管網(wǎng)布置混亂。使許多已有的排水管道管徑無(wú)法滿(mǎn)足周邊的排水需求。當(dāng)下暴雨時(shí)，路面雨水一時(shí)不能被排除，導(dǎo)致路面積水。

三、提高服務(wù)能力，解決城市積水問(wèn)題

1.完善城市規(guī)劃建設(shè)法規(guī)，實(shí)行依法管理。首先，要專(zhuān)門(mén)立法，要增強(qiáng)立法的預(yù)見(jiàn)性和超前性。比如，在日本，城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃就有《下水道法》，各部門(mén)依法辦事，效率高。其次，完善地方性立法程序，加強(qiáng)城市政府現(xiàn)行規(guī)章制度和正在擬訂的規(guī)章制度的嚴(yán)密性。有了法律的依托，執(zhí)法才能有法可依，司法監(jiān)督才會(huì)與群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、自身監(jiān)督形成有機(jī)的監(jiān)督體系和運(yùn)行機(jī)制。

2.加強(qiáng)下水道的日常養(yǎng)護(hù)工作，定期進(jìn)行管道的清淤、疏通和檢查工作。加強(qiáng)對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的理論研究，及時(shí)了解國(guó)內(nèi)外的最新研究動(dòng)態(tài)，引進(jìn)對(duì)排水管道管理和維護(hù)的先進(jìn)管理理念，明確界定維修管理人員的職能和范圍，發(fā)現(xiàn)管道局部淤積，雨水口、檢查井破損時(shí)，及時(shí)明確職責(zé)，清通管道和對(duì)雨水口、檢查井進(jìn)行維修。對(duì)于被盜失的雨水口篦子和檢查井蓋，及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)復(fù)、加固，確保排水管道常年具有良好的接納雨水的能力，使暴雨時(shí)路面徑流能迅速地匯集到城市排水管網(wǎng)系統(tǒng)中。

3.對(duì)公眾加強(qiáng)教育，利用現(xiàn)代媒介加大下水道保護(hù)宣傳，規(guī)范下水道的管理和使用。排水管道是城市的主要公共設(shè)施，和人民群眾的生活息息相關(guān)，但人們對(duì)它往往認(rèn)識(shí)不足，不文明使用現(xiàn)象增多。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)結(jié)合國(guó)務(wù)院新發(fā)布的《城市道路管理?xiàng)l例》中的有關(guān)規(guī)定，作好宣傳教育工作，提高公眾對(duì)公共市政設(shè)施的認(rèn)識(shí)，使公眾自覺(jué)愛(ài)護(hù)公共設(shè)施，文明使用排水系統(tǒng);同時(shí)對(duì)接入城市下水道實(shí)行準(zhǔn)入制度，以防止亂挖、亂接現(xiàn)象的發(fā)生，確保城市排水設(shè)施的正常運(yùn)行。

4.實(shí)行資金來(lái)源多源化，加大排水設(shè)施成本投入，提高排水系統(tǒng)質(zhì)量，適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金，除了爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政撥款補(bǔ)貼的資金外，我們還可以通過(guò)多渠道的籌資，比如利用國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期貸款、土地的增值部分、本地企業(yè)的資助等。根據(jù)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)發(fā)展速度，通過(guò)增長(zhǎng)模式建立完成一個(gè)規(guī)劃和設(shè)計(jì)符合未來(lái)經(jīng)濟(jì)幾十年發(fā)展需要的實(shí)用的、合理的排水系統(tǒng)，并且還制定一些對(duì)隱藏的問(wèn)題做出預(yù)測(cè)和反應(yīng)的法律法規(guī)。使該排水系統(tǒng)既具有預(yù)見(jiàn)性，又具有反應(yīng)性。日本的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展起步于五十年代，日本政府于六十年代初即著手基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模更新，著名的鐵路新干線高速列車(chē)就是在50年代末開(kāi)工1964年開(kāi)通的?，F(xiàn)在所看到的大型設(shè)備，多是60年代修建的，他們認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施不但要超前，而且標(biāo)準(zhǔn)要高，他們一開(kāi)始就這么認(rèn)識(shí)，三十年后的今天，實(shí)踐證明起先的超前與高標(biāo)是正確的，只有這樣才能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。[5]

5.加強(qiáng)跨機(jī)構(gòu)間的橫向協(xié)調(diào)，優(yōu)化社會(huì)資源配置?；A(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該配套，嚴(yán)格執(zhí)行先制定城市地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，再進(jìn)行城市地下建設(shè)，并在建設(shè)過(guò)程中嚴(yán)格按規(guī)劃執(zhí)行，有效地利用道路下的地下空間，可以滿(mǎn)足管線的遠(yuǎn)期發(fā)展需要，城市規(guī)劃管理部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)與供暖供氣電信等部門(mén)的溝通，制定規(guī)劃時(shí)應(yīng)考慮周全，盡量避免今后城市道路因和跨部門(mén)間的溝通不夠而重復(fù)開(kāi)挖道路埋設(shè)管線或維修而浪費(fèi)了社會(huì)資源和增加下水道堵塞風(fēng)險(xiǎn)。

6.培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)的現(xiàn)代城市規(guī)劃師，合理規(guī)劃。城市規(guī)劃是城市建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖，是建設(shè)和管理城市的基本依據(jù)。做好城市排水系統(tǒng)的總體規(guī)劃是解決城市道路積水的最根本途徑。一個(gè)完整的、科學(xué)的、系統(tǒng)化的城市排水規(guī)劃， 是建立一個(gè)良好和通暢的排水管網(wǎng)的前提基礎(chǔ)。中國(guó)城市規(guī)劃滯后，更需要大批的經(jīng)過(guò)正規(guī)規(guī)劃訓(xùn)練背景多樣的規(guī)劃師。在美國(guó)，大多數(shù)規(guī)劃師受雇于政府，主要是地方政府，即城市、鎮(zhèn)、縣及其他州管轄權(quán)限以下的政府機(jī)構(gòu)。還有少部分受雇于州政府和像政府聯(lián)合會(huì)這樣的政府間組織，以及各種權(quán)威機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦政府也會(huì)雇用一些規(guī)劃師，特別是像房屋與城市開(kāi)發(fā)部這樣的部門(mén)，它為地方政府與規(guī)劃相關(guān)的活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)和規(guī)范指導(dǎo)。[6]

總之，城市積水問(wèn)題的解決直接依賴(lài)于政府公共服務(wù)能力的提高。政府應(yīng)把城市排水建設(shè)列為基礎(chǔ)配套建設(shè)的重點(diǎn)，要及時(shí)制定和嚴(yán)格實(shí)施城市排水設(shè)施建設(shè)管理的法規(guī);要進(jìn)一步完善排水管理體制，逐步解決排水建設(shè)緩慢、年年滯后的被動(dòng)局面;要注重和加強(qiáng)排水設(shè)施建設(shè)和管理中的基礎(chǔ)工作，并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，加強(qiáng)對(duì)排水行業(yè)的監(jiān)督、管理和指導(dǎo);要發(fā)揮社會(huì)各方力量，加大投資，深化對(duì)雨季積水嚴(yán)重管網(wǎng)的改造力度，促進(jìn)排水管理工作的不斷提高。

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The urban water processing torture the ability of government public service

Guo jianqiangTan zhuowei

(College of political science and public administration of Hunan University)

Abstract: The urban water processing is part of the city’s infrastructure construction， is part of government’s public service. It is also a torture and testing to the government’s public service capability and level. Facing the stern present situation of our country， our government must strengthen public service ability and improve the public service system， which is the road of being really governance.

Key words: the urban water;government;public service ability

(責(zé)任編輯/陳雅莉)