摘要:本文論述了地方政府職能的含義，還就我國地方政府職能存在的問題進(jìn)行了分析并提出了相應(yīng)的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞:地方政府;職能;問題;措施

中圖分類號:D625文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)09—0061—02

一、地方政府職能的基本含義

(一)地方政府及地方政府職能的含義

《布萊克威爾政治學(xué)百科全書》對地方政府是這樣定義的:“權(quán)力或管理范圍被限定在國家的一部分內(nèi)的政治機(jī)構(gòu)”?！缎聲r代百科全書》將地方政府明確界定為“地方行政管理單位，不包括自治市，州或省”。綜上，我們認(rèn)為地方政府是指管理一個國家行政區(qū)事務(wù)的政府組織的總稱，通常對應(yīng)于中央政府的稱謂，漢語一般簡稱為“地方。地方政府包括省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級人民政府，他們是依據(jù)憲法和地方政府組織法產(chǎn)生，是地方各級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)的整合。就特征而言，在我國地方政府具有雙重性。按照憲法和地方政府組織法的規(guī)定，地方各級國家行政機(jī)關(guān)是對上一級國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)、報告工作并接受監(jiān)督，服從于國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);同時，地方政府又是同級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對其負(fù)責(zé)、報告工作并接受監(jiān)督。因此，地方政府既要執(zhí)行整個國家的統(tǒng)一意志和統(tǒng)一的政令，服從國務(wù)院和上級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要執(zhí)行本級人民代表大會對本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的決定。據(jù)此，我們認(rèn)為地方政府職能是指地方政府在一定時期內(nèi)根據(jù)國家、社會和本地區(qū)實際發(fā)展的需要而承擔(dān)的職責(zé)和功能，它反映了地方政府活動的基本方向、根本任務(wù)和主要作用。具體來說，地方政府職能的內(nèi)容主要包括以下幾個方面:

1.貫徹和執(zhí)行國家的各項法律法規(guī)、方針、政策和區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)自身所處的特殊環(huán)境，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行補充。

2.積極推進(jìn)各項行政事務(wù)，完善和發(fā)展社會服務(wù)體系，充分發(fā)揮地方政府的核心作用與協(xié)調(diào)功能。

3.確保地方的社會穩(wěn)定，為當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，切實做好對本地社會行行政事務(wù)方面的工作管理和服務(wù)。

4.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為地方的企業(yè)生產(chǎn)和居民生活創(chuàng)造一個良好的環(huán)境，為社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活水平的提高提供必要的支持。

5.加強(qiáng)社會主義的精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)，創(chuàng)造公平、公正、公開的競爭環(huán)境，維護(hù)市場秩序，切實落實地方企業(yè)經(jīng)營自主的權(quán)利，深化企業(yè)改革。

(二)地方政府職能的實現(xiàn)應(yīng)遵循的基本原則

地方政府職能的配置是十分復(fù)雜的。由于各地實際條件不一，地方政府職能的實現(xiàn)的規(guī)律也很難表述，但是在實現(xiàn)這些政府職能的時候，必須遵循以下基本原則:

1.合法性原則。按照依法治國的基本國策，地方政府職能的實現(xiàn)必須以法律為基礎(chǔ)，這樣才能防止和避免地方政府職能的隨意性，有利于依法行政。

2.合理性原則。地方政府在完善自身職能的時候，必須考慮結(jié)構(gòu)和功能的合理性。優(yōu)化自身結(jié)構(gòu)，從政府的性質(zhì)、形式上體現(xiàn)職能的合理，實現(xiàn)精兵簡政。

3.靈活性原則。地方政府在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，必須擁有一定的自主權(quán)，結(jié)合自身的情況，適宜地開展政府服務(wù)工作。以實現(xiàn)政府職能的效用為出發(fā)點，為地方的發(fā)展提供條件。

4.整體性原則。為了更好的實現(xiàn)政府的有效運作，地方的各個行政部門雖然進(jìn)行了一定的分工，但并不是職能的分家和分離。應(yīng)該在系統(tǒng)論原理的指導(dǎo)下，不同的部門之間，進(jìn)行緊密的配合。

5.實效性原則。講求實效，有利于地方政府的運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和行為規(guī)范。各項行政工作應(yīng)以政府的價值實現(xiàn)為目標(biāo)，優(yōu)化政府資源，建設(shè)廉價政府。

二、我國地方政府職能存在的問題

(一)市場化原則與地方政府職能的錯位或者越位。市場化是經(jīng)濟(jì)全球化的一個基本原則，它推動著各國經(jīng)濟(jì)朝著規(guī)范的方向發(fā)展。在我國，地方政府總是作為地方特殊利益的代表機(jī)關(guān)和自身利益的代言人，面對不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，運用特殊的“指揮棒”，干預(yù)著市場化的實現(xiàn)?！罢蠓珠_” 和“今后各級政府部門原則上不再直接經(jīng)營管理的企業(yè)”的要求未得到很好的實施，一方面，超越權(quán)限的承擔(dān)了過多本該市場自身承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能;另一方面，許多本該由政府承擔(dān)的彌補市場缺陷的社會公共事務(wù)卻未承擔(dān)起來。為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，一些政府超越權(quán)限對政府和市場橫加干涉，甚至為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)而放棄了其他職能。

(二)依法行政未得到較好的落實。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是黨中央確立的跨世紀(jì)治國方略。然而在處理各項行政事務(wù)的過程中，我國的地方政府存在以下兩個問題;(1)地方各項規(guī)定文件的地位總是超越其他法律法規(guī)的地位。在實際的行政過程中，沒有把法律作為準(zhǔn)繩，過分的強(qiáng)調(diào)了自身利益。(2)程序理念淡薄。不少人認(rèn)為依法行政只是依照實體法辦事，甚至片面認(rèn)為行政執(zhí)法只是依照法定職權(quán)，認(rèn)為法定程序無關(guān)緊要;認(rèn)為違反法定職權(quán)才是違法，違反法定程序不算違法。這些問題嚴(yán)重地影響了依法行政，阻礙了國家法治進(jìn)程，造成有法難依，有法不依。

(三)行政部門各自為政的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。我國為了更好的實現(xiàn)各項行政工作的價值，我國在配置行政職能方面有了一定的分工。行政機(jī)構(gòu)本該上下聯(lián)動，整體推進(jìn)，然而，在各地的實際情況中，造成了只顧本單位的利益，忽視整體利益的現(xiàn)象。一些部門在這樣的觀念驅(qū)使下，有的使用行政手段，使本該履行的行政職能未得到充分發(fā)揮，這樣也嚴(yán)重影響了機(jī)構(gòu)的正常運作。形成了“左動右不動，越動越被動”的態(tài)勢，由于有些部門是要害部門，直接制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。各個行政部門的不同步，難免造成了“你轉(zhuǎn)他不轉(zhuǎn)，越轉(zhuǎn)越空”的被動局面。

(四)地方政府缺乏自主性。由于我國的特殊國情，中央過分集權(quán)，地方各級政府往往只是中央政府的附從，地方政府被動地處于下級服從上級指揮命令關(guān)系的地位。地方政府的一切行政措施，始終按照中央或者上一級政府的決定或者指示。在這樣中央過分的集權(quán)的條件下，地方政府直簡單成為了上傳下達(dá)的媒介，嚴(yán)重缺乏應(yīng)有的自主權(quán)。雖然目前也有一些簡政放權(quán)的措施，使兩者之間的關(guān)系發(fā)生了一些變化，但是還沒有形成一系列的法律和規(guī)范，從而使地方政府未能真正的實現(xiàn)地方管理地方社會事務(wù)自主權(quán)。

三、完善我國地方政府職能的有效措施

(一)建立“有限政府”。在經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程中，各國與各地區(qū)之間競爭依然存在，而且還會加劇。因此，地方政府在推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起著不可估量的作用。但是，地方政府發(fā)揮的作用的范圍和方式是有限的，再也不可能是無所不管、無所不能的全能政府。從“大社會，小政府”的角度出發(fā)，地方政府應(yīng)按照市場經(jīng)濟(jì)條件下實現(xiàn)政府與市場的有機(jī)的結(jié)合，把政府的作用范圍局限到彌補市場的缺陷上。從“無限政府”過渡到“有限政府”。地方政府要有所為有所不為，而關(guān)鍵是地方政府要從市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的領(lǐng)域中逐步退出來，地方政府主要通過制定經(jīng)濟(jì)計劃、財政政策等，來為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展搭建平臺。

(二)建立“法制政府”。在完善地方政府職能的過程中，地方政府必須確立法制政府的理念。健全行政法規(guī)體系，充分發(fā)揮法治政府的形象，一切按照法律辦事，從法制的角度對每個職能部門的職責(zé)權(quán)限做出明確的規(guī)定，約束行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限。確立地方政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和建立都符合法律的要求，要有明確的法律依據(jù)，充分體現(xiàn)現(xiàn)代地方政府職能的法制化，努力從人治行政轉(zhuǎn)變到法治行政。在制定和修改地方的法律法規(guī)時，要注意與中央政府的法律法規(guī)保持一致。在此基礎(chǔ)上，還要提高公務(wù)員的法制意識，使其在履行職責(zé)的過程中，維護(hù)國家法律，從而完善地方政府的職能。

(三)建立有效機(jī)制，做到各部門之間的合理分工與協(xié)作。在完善地方政府職能的過程中，應(yīng)以精簡、統(tǒng)一和高效為原則，各個職能部門要加快改革的步伐，切實完善地方政府職能;理順各個部門之間的關(guān)系，打破傳統(tǒng)的政府管理狀況。對各項行政事務(wù)采取有機(jī)的分解與綜合，使各個部門權(quán)責(zé)清晰。在明確部門自身職責(zé)的基礎(chǔ)上，樹立“社會本位”的基本價值，增加部門的責(zé)任意識。

(四)增強(qiáng)地方政府的主動性和積極性。根據(jù)我國憲法《總綱》第三條規(guī)定:“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。要增強(qiáng)地方政府的主動性和積極性，關(guān)鍵在龍頭——中央政府。只要中央政府不斷地向地方政府下放相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、財政收支權(quán)限、人事管理權(quán)限等，地方政府就有權(quán)按照國家的法律法規(guī)和宏觀政策制定本地區(qū)的法律法規(guī);通過地方稅收和預(yù)算調(diào)節(jié)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動;運用地方資源，促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會的發(fā)展。

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(責(zé)任編輯/陳雅莉)