摘 要：行政問責(zé)制是構(gòu)建責(zé)任政府的一個(gè)重要途徑，本文詳細(xì)介紹了何為行政問責(zé)，內(nèi)涵界定是什么，在中國行政問責(zé)制的開展存在的困境有哪些，并嘗試給出了一些對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；內(nèi)涵；困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-949X(2009)-03-0047-02

2008年對(duì)中國人來說是無法平靜的一年，舉辦奧運(yùn)會(huì)、神七發(fā)射，在給國人們帶來欣喜的同時(shí)，也爆發(fā)了一些影響極大的公共事故，如山西襄汾尾礦庫潰壩、三鹿奶粉事件等突出事故，造成了巨大的社會(huì)影響，也引發(fā)了多名高級(jí)官員引咎辭職或遭免職問責(zé)。自2003年非典開始，中國政壇上的問責(zé)即走進(jìn)了公眾視野。從非常時(shí)期的非常措施，到近年地方和中央掀起的一波又一波官員問責(zé)浪潮。

一、行政問責(zé)制的內(nèi)涵

1.內(nèi)涵界定

行政問責(zé)制是個(gè)體系龐大的問題，行政問責(zé)制的內(nèi)涵界定，行政問責(zé)的邏輯起點(diǎn)是什么，為什么要進(jìn)行行政問責(zé)，這是首先需要弄清楚的。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，責(zé)任政府理念及踐行是行政問責(zé)的起點(diǎn)，建設(shè)責(zé)任政府要求政府必須迅速、有效回應(yīng)社會(huì)和民眾的基本要求，是現(xiàn)代民主政治的一種基本價(jià)值理念。而行政問責(zé)制正是建設(shè)責(zé)任政府的題中之意。它是指特定的問責(zé)主體，針對(duì)各級(jí)政府及其行政人員基于其工作職責(zé)而作出的行政行為監(jiān)督和審查，對(duì)由于故意或過失、不履行或不正確履行職責(zé)，以致影響行政績(jī)效和行政秩序，貽誤行政工作，或者損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，給行政機(jī)關(guān)造成不良影響和后果的行為，依據(jù)法定程序進(jìn)行責(zé)任追究的制度。 其中，行政問責(zé)中的主體和客體是該領(lǐng)域研究的一個(gè)重點(diǎn)，行政問責(zé)的主體，可以理解由誰來啟動(dòng)問責(zé)。行政問責(zé)的主體，既有同體問責(zé)，即行政系統(tǒng)自身層級(jí)的問責(zé)，也有異體問責(zé)，即行政系統(tǒng)以外的主體，包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體和公眾。但在我國，目前啟動(dòng)的行政問責(zé)制主要是同體問責(zé)，即由黨委和政府來啟動(dòng)行政問責(zé)。我國行政問責(zé)的制度依據(jù)主要是黨的文件和行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章與其他規(guī)范性文件。 目前來看，我國行政問責(zé)的客體包括行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者和公務(wù)人員三大類。這三類客體與行政問責(zé)的三個(gè)主體并不是對(duì)應(yīng)關(guān)系，而是交叉關(guān)系。

2．對(duì)于行政問責(zé)理解的誤區(qū)

（1）簡(jiǎn)單地把問責(zé)制等同于引咎辭職

在現(xiàn)實(shí)生活中，經(jīng)常有人把問責(zé)制簡(jiǎn)單等同于引咎辭職，但二者并不是完全一樣的。根據(jù)2002年7月頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》的規(guī)定，可以把引咎辭職界定為：政府官員因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督不力、疏于管理或工作疏漏，對(duì)于造成人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)重大損失和惡劣社會(huì)影響的重大事故負(fù)有間接責(zé)任，或由于其他社會(huì)反響強(qiáng)烈，但不構(gòu)成違法違紀(jì)的行為，政府官員主動(dòng)提出辭職，為相關(guān)事故或行為承擔(dān)責(zé)任。 4 引咎辭職僅僅是問責(zé)制度的一個(gè)方面， 問責(zé)制度的內(nèi)容不止于此。也不能把問責(zé)制度僅僅理解為責(zé)任追究制度， 問責(zé)制度的確涉及到追究責(zé)任，但又不是簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任。

（2）把問責(zé)制簡(jiǎn)單理解為上問下責(zé)

如果我們僅把問責(zé)制度理解為是上級(jí)追究下級(jí)的責(zé)任，那么，如果上級(jí)失職誰來追究上級(jí)的責(zé)任?在這么關(guān)鍵的地方，卻沒有人來問責(zé)，這樣的“問責(zé)制度” 很難建立責(zé)任政府。所以，問責(zé)制度還要求政府對(duì)公眾有所“交代”。

（3）認(rèn)為問責(zé)制就是上級(jí)對(duì)下級(jí)某個(gè)已知的具體過失的懲罰

有人認(rèn)為問責(zé)是對(duì)具體事件的問責(zé)，具體事件包括施政的重大失誤，特別是重大的責(zé)任事故，或“政治”責(zé)任事故。好像事故不發(fā)生，就不需要承擔(dān)責(zé)任。這樣將問責(zé)制變成一種純粹的懲戒措施。問責(zé)的關(guān)鍵是，只有平時(shí)認(rèn)真負(fù)責(zé)，才能減少重大事故的發(fā)生。問責(zé)制度關(guān)鍵要解決的是，確保政府與官員在平時(shí)就充分承擔(dān)責(zé)任。而對(duì)官員因過失作出的懲戒，通常是在事故發(fā)生之后，已為時(shí)太晚。問責(zé)制度關(guān)注一切責(zé)任，懲戒則只關(guān)心事故的責(zé)任。這幾個(gè)誤區(qū)，決定了這種問責(zé)制只能發(fā)揮有限作用，而不能全方位地約束權(quán)力。

3．行政問責(zé)制的主要形式

在我國，行政問責(zé)制由于主體的差異，有很多形式，在此介紹幾種主要的形式，首先在多種問責(zé)的主體中，人大可謂是最具權(quán)威和效力的，人大及其常委會(huì)對(duì)行政籍貫的監(jiān)督、制約和問責(zé)，是憲法和法律賦予的責(zé)任，人大不僅具有問責(zé)的資格和權(quán)力，而且同時(shí)具有問責(zé)的手段和能力；其次還有審計(jì)機(jī)關(guān)問責(zé)，審計(jì)機(jī)關(guān)主要是通過開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)來進(jìn)行問責(zé)，還有紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)，他們主要是通過各種開展案件查處來發(fā)揮做，最后，比較重要的還有公民問責(zé)，作為國家的主體，公民可以通過信訪、舉報(bào)等提出問責(zé)建議。

中共十七大報(bào)告明確指出，要“抓緊制定行政管理體制改革的總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。簡(jiǎn)言之，行政問責(zé)制就是讓掌握公共權(quán)力的政府官員對(duì)其行為負(fù)責(zé)。然而，現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的行政問責(zé)制卻遭遇了一系列的困境。

二、行政問責(zé)制遭遇的困境

1.行政問責(zé)制的定位問題

首先行政問責(zé)作為舶來品，在制度層面上與其他制度間的關(guān)系，沒有得到很好的定位，而且有制度缺位問題，我國目前的行政問責(zé)并沒有真正意義上的嚴(yán)格的責(zé)任追究制度體系，更沒有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)。且行政問責(zé)的規(guī)定大多是粗線條的，缺乏可操作性，可能導(dǎo)致問責(zé)流于形式。其次，我國各級(jí)政府和部門之間的有些職責(zé)不清，權(quán)限不夠明確，在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門相互推諉，或者在問責(zé)中，問責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清。有些單位的行政問責(zé)制，對(duì)行政失察、失職的行為或追究事項(xiàng)的規(guī)定不明確，導(dǎo)致在實(shí)際工作中難以執(zhí)行，對(duì)責(zé)任追究對(duì)象也過于模糊。責(zé)、權(quán)、利的不清晰，會(huì)嚴(yán)重影響問責(zé)的效果。

2.行政問責(zé)制的法律、法規(guī)不完善

目前行政問責(zé)制的法律、法規(guī)存在著矛盾，一方面，行政問責(zé)制適用的法規(guī)、條例比較多，很多黨和政府的政策文件中都可見，但是，有些法律、法規(guī)卻缺乏操作性，在實(shí)際中很難執(zhí)行，有些單位的行政問責(zé)制對(duì)行政失察、失職的行為或追究事項(xiàng)的規(guī)定過于籠統(tǒng)，很難真正問責(zé)。

3.信息不對(duì)稱以及新聞媒體的獨(dú)立性欠缺

在我國，大部分的信息資源都掌握在政府手里，政府信息不透明，不公開，公眾缺乏知情權(quán)，行政問責(zé)就無從談起。與信息密切聯(lián)系的是新聞媒體的獨(dú)立報(bào)道權(quán)，因?yàn)楸还_的信息只有通過媒體的報(bào)道才能為公眾所知曉并適用，而現(xiàn)實(shí)情況是，一些地方政府的領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣于報(bào)喜不報(bào)憂，對(duì)負(fù)面信息總是以維護(hù)安定團(tuán)結(jié)等為接口竭力掩蓋，禁止報(bào)道，甚至動(dòng)用其權(quán)利千方百計(jì)地阻撓新聞媒體對(duì)不利于官員試圖的事實(shí)真相進(jìn)行報(bào)道，使新聞媒體的輿論監(jiān)督作用受到很大的限制，這些都不利于行政問責(zé)制的發(fā)展。

4.問責(zé)主體以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)薄弱

我國目前的行政問責(zé)主要是一同體問責(zé)為主，即由黨委和政府來啟動(dòng)，但是對(duì)于本可以很好發(fā)揮問責(zé)作用的異體問責(zé)，即行政系統(tǒng)外的主體，包括人大、各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、新聞媒體和公眾等在我國卻很難發(fā)揮作用，這也影響了行政問責(zé)的效果。

三、完善我國行政問責(zé)制的對(duì)策建議

行政問責(zé)在我國剛剛起步，并沒有成熟，在發(fā)展的過程中存在的問題難以避免，因此要完善我國的行政問責(zé)制的發(fā)展，也是建設(shè)責(zé)任政府的要求。

1.明確定位，明確職責(zé)

首先行政問責(zé)中在制度層面上來說應(yīng)該是對(duì)于其他制度的補(bǔ)充，是為了彌補(bǔ)科層制在制定及執(zhí)行公共政策時(shí)所可能存在的失職、失責(zé)時(shí)所采取的應(yīng)對(duì)措施，因此應(yīng)將行政問責(zé)定位為非常規(guī)的常規(guī)化。其次，我國各級(jí)政府和部門間的職責(zé)應(yīng)該有明確的規(guī)定，這樣會(huì)避免由于權(quán)責(zé)不清而導(dǎo)致問責(zé)失效的問題。從一定意義上來說，行政問責(zé)制是一把雙刃劍，合理的行政問責(zé)制可以通過追究行政人員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，促使其合法、正當(dāng)?shù)匦惺故种械臋?quán)力，不斷提高管理水平。但如果將行政問責(zé)制過分地簡(jiǎn)單化、擴(kuò)大化、不管具體情況地一味追究責(zé)任，則有可能挫傷行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的積極性。

2.完善行政問責(zé)制的法律、法規(guī)體系

行政問責(zé)同時(shí)應(yīng)該是法治問責(zé)，但我國至今還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)的全國性法律。問責(zé)的主要依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部此致暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，因此我們需要在條件成熟時(shí)制定一個(gè)全國性的《行政問責(zé)法》，規(guī)范問責(zé)主體及權(quán)力，規(guī)范問責(zé)客體及職責(zé)，規(guī)定問責(zé)事由，厘定問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定問責(zé)程序，主要包括責(zé)任的認(rèn)定程序、問責(zé)的啟動(dòng)程序、問責(zé)的回用程序等，做到問責(zé)的制度化、程序化、規(guī)范化。

3.建立和完善政府信息公開制度

只有公眾具有真正意義上的知情權(quán)，才知道誰對(duì)他們負(fù)責(zé)，而誰又不負(fù)責(zé)，才能追究其失職行為，因此，建立和完善政府政務(wù)信息公開制度至關(guān)重要，明確公眾應(yīng)該知道的信息，明確信息發(fā)布渠道。新聞媒體是重要的信息傳播工具，不應(yīng)限制他們對(duì)事實(shí)真相的報(bào)道，減少和排除行政部門的干擾，保證新聞媒體的獨(dú)立報(bào)道權(quán)免受不必要的行政干擾。

4.完善異體問責(zé)

問責(zé)主體包括同體問責(zé)和異體問責(zé)，但在我國，目前仍以同體問責(zé)為主，異體問責(zé)相對(duì)比較薄弱，因此要充分發(fā)揮行政體制外部的問責(zé)主體的監(jiān)督、問責(zé)作用。首先要完善人大問責(zé)，憲法中規(guī)定的人大對(duì)行政機(jī)關(guān)有一定的監(jiān)督作用，但這些規(guī)定尚未完善，權(quán)力與程序如同虛置。從我國民主政治的發(fā)展而言，加強(qiáng)人大制度的建設(shè)對(duì)政府責(zé)任的落實(shí)具有關(guān)鍵意義，其次，也要加強(qiáng)民主黨派的問責(zé)權(quán)力，需要從法律上明確規(guī)定，再次，新聞媒體的問責(zé)也不容忽視，在西方國家，新聞媒體具有重要的地位，擁有報(bào)道的相對(duì)獨(dú)立權(quán)，在我國，近年來新聞?shì)浾搸椭{(diào)查出了很多違法、違紀(jì)及失職事件。最后，要加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。政府應(yīng)通過相關(guān)渠道公開政務(wù)信息，讓公眾擁有監(jiān)督的權(quán)利，政府官員不僅要對(duì)上負(fù)責(zé)，也需要對(duì)下負(fù)責(zé)。

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責(zé)任編輯：豐 軍