摘 要：行政問責(zé)制在我國政治生活中的地位日趨重要，但就當(dāng)前而言，行政問責(zé)在實際運行過程中還面臨諸多困境。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；困境；對策

中圖分類號：D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-949X(2009)-03-0037-02

一、行政問責(zé)制的涵義

什么是行政問責(zé)制，目前學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成統(tǒng)一的認(rèn)識，而我國現(xiàn)有的法律法規(guī)上也未有明確的規(guī)定。一般而言，廣義的行政問責(zé)制，是指有權(quán)主體(這里的主體包括公職人員、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)、負(fù)有責(zé)任的普通公民等)按照法定程序，對具有問責(zé)事由的行為人責(zé)任(這里的責(zé)任包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、政治責(zé)任、道義責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等)進(jìn)行追究的制度。而狹義的行政問責(zé)制，則是指因發(fā)生重大情形，有權(quán)主體按照法定程序，對具有問責(zé)事由的當(dāng)事人追究其政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一種制度。

我國的官員問責(zé)制從“非典”時期的“問責(zé)風(fēng)暴”到被確立為一種政治制度來探討不過短短幾年的時間。對行政官員進(jìn)行問責(zé)尤其是對行政高官進(jìn)行問責(zé)，是現(xiàn)代民主制度的應(yīng)有之意。這種問責(zé)形式在我國的政治生活中已經(jīng)逐步發(fā)展起來，并日趨重要，特別是在近幾年的重大事件處置中行政問責(zé)制的重要性更加凸顯出來。2008年，“奶粉事件”、深圳龍崗特大火災(zāi)等，這一系列事件引發(fā)了我國官員問責(zé)的又一輪風(fēng)暴。2008年甚至被網(wǎng)民稱為行政問責(zé)年，但就現(xiàn)階段來看，我國的行政問責(zé)制就步上常規(guī)化、法制化、程序化還有很長的一段路要走。

二、當(dāng)前我國行政問責(zé)制存在的困境

當(dāng)前我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容是按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必究的原則，全面推行以行政首長為重點的行政問責(zé)制度。但是，由于我國行政體制環(huán)境本身的一些問題及受傳統(tǒng)官本位文化的影響，行政問責(zé)在實際推行中發(fā)展緩慢，存在以下突出問題：

1.行政責(zé)任界定不清，問責(zé)對象定性粗糙

當(dāng)前我國行政體制中權(quán)責(zé)不清是官員問責(zé)制實施過程中的主要障礙之一。主要表現(xiàn)在各級政府及部門之間、黨政之間、不同層級之間、正副職之間、集體領(lǐng)導(dǎo)與個人之間的責(zé)任不清。在問責(zé)中，被問責(zé)官員具體應(yīng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是其他責(zé)任、是直接責(zé)任還是間接責(zé)任很難作出明確的規(guī)定和準(zhǔn)確的定性?；诖?，對相關(guān)責(zé)任人員的問責(zé)也應(yīng)需要一定的調(diào)查和定性時間。但綜觀歷次問責(zé)事件，從誘因事件（如安全責(zé)任事故）的出現(xiàn)到問責(zé)命令的下達(dá)，其間所經(jīng)歷的時間非常短暫。這一方面反映了黨和政府建設(shè)責(zé)任型政府的決心但也明顯含有為了社會安定而急于平息事件、平息民憤的意味。因此，從厘清權(quán)責(zé)的復(fù)雜性考慮，問責(zé)行為應(yīng)更加慎重，不應(yīng)片面追求問責(zé)速度，一問了之。

2.問責(zé)主體范圍過窄，異體問責(zé)亟需加強(qiáng)

對問責(zé)主體的探討是一個“誰問責(zé)”的問題。按照問責(zé)的主體劃分，問責(zé)可分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是執(zhí)政黨系統(tǒng)或者行政系統(tǒng)對其黨員干部或行政官員的問責(zé)。異休問責(zé)是人大、民主黨派、新聞媒體、司法機(jī)關(guān)和社會公眾對于執(zhí)政黨組織和政府的問責(zé)。當(dāng)前我國主要是以同體問責(zé)為主，問責(zé)的對象主要對其上級政府負(fù)責(zé)。問責(zé)命令也基本是由上級政府來下達(dá)，異體問責(zé)特別是民意機(jī)關(guān)作為問責(zé)的根本主體沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，這嚴(yán)重影響了問責(zé)的效果。早在2004年3月溫家寶總理在政府工作報告中就已經(jīng)作出了明確的回答：“政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，只有人民監(jiān)督政府，政府才不會懈怠！”而行政問責(zé)中異體問責(zé)力量薄弱這一現(xiàn)象也從一定程度上反應(yīng)了我國當(dāng)前行政體制結(jié)構(gòu)的一大突出問題，即代議機(jī)構(gòu)的缺席，同時也反應(yīng)了各級人大及公民在問責(zé)機(jī)制上缺乏利益訴求機(jī)制。

3.問責(zé)相關(guān)法律規(guī)范缺失，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明

回顧近兩年備受關(guān)注的問責(zé)事件，不難發(fā)現(xiàn)其問責(zé)的內(nèi)容和范圍存在一定的不確定性、不可預(yù)測性。問責(zé)事件似乎僅限于那些引起中央高層重視、涉及人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故上，尚未引入決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失等領(lǐng)域，顯然是內(nèi)容較少、范圍偏窄。目前實施的行政問責(zé)制缺乏一套普遍、公開、細(xì)致的問責(zé)事由標(biāo)準(zhǔn)，同時問責(zé)種類沒有法規(guī)的明確劃定。在責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、道義責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等責(zé)任中擇其有利者取之，避重就輕，這種現(xiàn)象并不少見。此外，直接責(zé)任和間接責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺乏可操作性的界定準(zhǔn)則，責(zé)任劃分上的彈性空間過大，導(dǎo)致問責(zé)缺乏剛性、失之公正。

4.問責(zé)制在配套保障建設(shè)上還有待完善

問責(zé)制在配套保障建設(shè)上的缺位首先表現(xiàn)在對被問責(zé)官員的復(fù)出機(jī)制建設(shè)的缺失上。 官員問責(zé)制在我國的實踐還不過短短數(shù)年，它的不完善難免會使問責(zé)有所失誤，對于那些被錯誤問責(zé)的官員，他們的救濟(jì)權(quán)與申訴權(quán)該如何保護(hù)是問責(zé)制制度化建設(shè)的重要課題。我國現(xiàn)行的行政救濟(jì)法只對行政相對方進(jìn)行救濟(jì)做了明確規(guī)定，但公務(wù)員因具有行政人與自然人的雙重身份而不包括在行政相對方范圍之內(nèi)。在現(xiàn)行的行政救濟(jì)法規(guī)中對受到處分的官員的救濟(jì)辦法尚處于薄弱甚至真空狀態(tài)。

5.傳統(tǒng)“官本位”文化阻礙了行政問責(zé)制的推行

我國傳統(tǒng)的官僚文化延續(xù)長達(dá)數(shù)千年之久，官本位觀念在行政文化中根深蒂固，受傳統(tǒng)人治文化和集權(quán)文化的影響，一些官員的責(zé)任意識和法律意識都非常淡薄。在日常生活中，下級機(jī)關(guān)往往只對上級機(jī)關(guān)和上級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，各級人大及其代表形同虛設(shè)、權(quán)力被架空。如何建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)利三者動態(tài)平衡的行政機(jī)制以充分保障行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的意識，是當(dāng)前行政問責(zé)制亟待解決的問題。

三、完善我國行政問責(zé)制的基本對策

1.進(jìn)一步完善行政問責(zé)體系

問責(zé)制度不僅僅是行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部上級對下級的問責(zé)，也不僅僅是執(zhí)政黨對黨員的一種要求。它是一種建立在法律制度基礎(chǔ)之上的、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的制度。當(dāng)前，行政問責(zé)制需要按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，建立健全行政問責(zé)制的體系。一是問責(zé)主體需要改善，明確規(guī)定其權(quán)限，同時要完善人大問責(zé)和公民問責(zé);二是要進(jìn)一步規(guī)范行政問責(zé)的客體及其職責(zé)，明確責(zé)任種類及追究的方式;三是問責(zé)范圍需要合理界定，問責(zé)的程序需要進(jìn)一步規(guī)范。

2.加強(qiáng)行政問責(zé)法規(guī)體系建設(shè)

要使我國行政問責(zé)制走上經(jīng)?；⒁?guī)范化和法制化的軌道，必須進(jìn)一步健全行政問責(zé)法規(guī)體系建設(shè)。建議制定統(tǒng)一的《政府問責(zé)法》，明確政府的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任與結(jié)果責(zé)任，將政府及其公務(wù)員的責(zé)任以法律的方式予以確立，明確政府問責(zé)的主體、范圍、客體、責(zé)任方式、期限、程序、賠償?shù)仁马?，做出明確的、可操作性的法律規(guī)定。建議完善行政問責(zé)制度的配套措施，如《行政過錯責(zé)任追究條例》。建議盡快修改《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將所有國家行政權(quán)力主體與行政相對人發(fā)生的公法上的爭議都納入行政訴訟的范圍，特別是將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。建議制定《公務(wù)員道德法》，界定行政職業(yè)道德規(guī)范，明確公務(wù)員要追求公共利益、忠實遵守法律規(guī)定、公正執(zhí)行公務(wù)、恪盡職守、不謀私利，明確規(guī)定公務(wù)員如實申報財產(chǎn)、不得直接或間接利用職務(wù)和地位謀取私利或不正當(dāng)利益、禁止不正當(dāng)使用國家財產(chǎn)和政府未公開的信息、約束業(yè)外活動、任職回避和公務(wù)回避、嚴(yán)禁在公務(wù)活動中接受款待與財務(wù)等利益、離職后限制，等等。將問責(zé)貫穿到行政管理的各個方面。

3.完善行政問責(zé)配套保障機(jī)制

目前，行政問責(zé)在我國尚未形成一整套成熟健全的制度或機(jī)制，行政問責(zé)制中相關(guān)的配套機(jī)制還很不完善，如問責(zé)中監(jiān)督制度、回避制度、聽證制度、救濟(jì)制度、被問責(zé)官員復(fù)出制度等都處于缺失狀態(tài)。強(qiáng)調(diào)對行政責(zé)任的救濟(jì)主要源于兩種思考:一是當(dāng)前在問責(zé)過程中難免出現(xiàn)偏差和失誤。二是員問責(zé)的對象與現(xiàn)存的行政救濟(jì)法規(guī)的對象存在著較大錯位，在對被問責(zé)官員的權(quán)益保護(hù)上還不充分。如果法律或制度賦予了個人一項權(quán)利，但是當(dāng)這種權(quán)利受到侵害之后沒有任何行政和司法保障，那么這種權(quán)利就是無效的。因此對被問責(zé)的官員，我們要更多的注重保護(hù)他們的權(quán)利，賦予其充分、平等的陳述申辯機(jī)會，為他們提供充分、多樣的權(quán)利救濟(jì)途徑。

就當(dāng)前而言，完善行政問責(zé)配套機(jī)制重點要放在問責(zé)官員的救濟(jì)和復(fù)出程序上。首先 強(qiáng)化行政問責(zé)救濟(jì)程序，賦予行政問責(zé)當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利。對公務(wù)員實施問責(zé)時，要引入聽證制度，由問責(zé)客體向問責(zé)主體表達(dá)意見、提供證據(jù)；對選舉官員實施問責(zé)時，應(yīng)通過人大注重完善人大問責(zé)程序和公民問責(zé)程序。完善人大問責(zé)程序，要把憲法賦予人大問責(zé)政府官員的形式詢、質(zhì)詢、罷免、彈劾權(quán)，通過規(guī)范程序加以保證，使之具有可操作性；還要完善公民問責(zé)程序，建立一套可啟動、有依據(jù)的公民問責(zé)程序，規(guī)定要求問責(zé)的公民達(dá)到一定數(shù)量與比例就可以啟動問責(zé)，從而使公民的監(jiān)督政府的權(quán)利真正發(fā)揮出來。

其次，完善被問責(zé)官員的復(fù)出程序。被問責(zé)而辭職或免職的官員復(fù)出，其程序應(yīng)當(dāng)公開化。被問責(zé)官員重新?lián)晤I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)由復(fù)出官員提出申請，根據(jù)復(fù)出官員考核評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核，通過考核者列為候補(bǔ)官員，正式復(fù)出官員在媒體上公布并進(jìn)入試用期，試用期合格后方可正式擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

4.營造和諧的問責(zé)文化氛圍

區(qū)別于傳統(tǒng)的官僚文化，行政問責(zé)文化不僅要求行政機(jī)關(guān)及其人員對上級負(fù)責(zé)，更重要的是要對公眾負(fù)責(zé)。行政問責(zé)制作為旨在加強(qiáng)公務(wù)員問責(zé)性、提高政府服務(wù)能力的一項制度，其核心在于“問責(zé)”。而“問責(zé)”的最終落實則有賴于在政府公務(wù)員乃至整個社會中形成一種“問責(zé)文化”的氛圍。所以，在一定意義上，問責(zé)文化是行政問責(zé)制的靈魂。營造和諧的行政問責(zé)文化氛圍是推行行政問責(zé)制一個不可忽視的重要前提。

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責(zé)任編輯：豐軍