摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引發(fā)了城市社會(huì)管理的一系列變革。社會(huì)組織日益復(fù)雜，人口流動(dòng)不斷加劇等等，都給城市基層管理增加了困難。二十世紀(jì)九十年代以來(lái)，我國(guó)城市基層管理體制開(kāi)始了由單位主導(dǎo)型向街居社區(qū)主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，其標(biāo)志就是城市社區(qū)建設(shè)。目前的城市基層管理體制還存在著一些需認(rèn)真研究并加以解決的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：城市；基層管理

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-949X(2009)-03-0022-02

目前全國(guó)的城市社區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、全面拓展的可喜局面，但并沒(méi)有從根本上扭轉(zhuǎn)單位體制在城市基層管理中占據(jù)主體地位的基本態(tài)勢(shì)。許多城市開(kāi)展的社區(qū)建設(shè)尚處于示范和總結(jié)階段。總體上說(shuō)，目前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還處于初始階段，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位仍然是人們經(jīng)濟(jì)收入及福利分配的主要來(lái)源，絕大多數(shù)最具活力的社會(huì)成員仍然集中于各種各樣的單位之中[1]（P199）。但不容忽視的是，隨著各項(xiàng)改革的逐步深入，單位體制正呈現(xiàn)出逐步弱化的趨勢(shì)，街居社區(qū)體制在探索中創(chuàng)新、在創(chuàng)新中完善，正呈現(xiàn)出逐步強(qiáng)化的趨勢(shì)。

一

社區(qū)主導(dǎo)型城市基層管理體制主張合作、參與、效率、共享，符合當(dāng)代治理理論在公共管理領(lǐng)域的理念。公共管理領(lǐng)域的治理以善治為目標(biāo)。“善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。[2]（P326）”這一體制承認(rèn)政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)自己管理，強(qiáng)調(diào)居民與政府之間積極而有成效的合作。因此，有的學(xué)者提出將“善治”作為城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)模式[3]。對(duì)照善治的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性六個(gè)基本要素[4]，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的城市基層管理體制轉(zhuǎn)型還存在著一些問(wèn)題，需要引起有關(guān)部門的高度重視。

第一，行政化傾向誘發(fā)了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的合法性危機(jī)。這里的合法性是指被社區(qū)居民內(nèi)心所體認(rèn)并服從的權(quán)威和秩序，與法律規(guī)范沒(méi)有直接關(guān)系。各地在社區(qū)建設(shè)中重構(gòu)的社區(qū)居民委員會(huì)、社區(qū)管理委員會(huì)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)多數(shù)由戶代表象征性選舉產(chǎn)生，即使是在直接選舉的地方，也都采取先選后聘的辦法。功能上與過(guò)去的居委會(huì)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性差別，主要工作仍然是承辦“上級(jí)”部署的任務(wù)，工作人員的薪酬亦由政府財(cái)政撥款解決。在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)看來(lái)，政府是老板，社區(qū)居民是管理對(duì)象。行政化了的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)不能表達(dá)社區(qū)居民的利益訴求，也就無(wú)法獲得居民的信任。

第二，居民參與不充分導(dǎo)致居民與社區(qū)管理機(jī)構(gòu)之間的合作出現(xiàn)斷裂。社區(qū)是居民生活的環(huán)境依托，只有居民知道社區(qū)真正需要什么。社區(qū)管理機(jī)構(gòu)如果不了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，就會(huì)事倍功半，費(fèi)力不討好。所以新型城市基層管理體制必須容納社區(qū)居民的廣泛參與，建立管理機(jī)構(gòu)與居民之間協(xié)調(diào)的、穩(wěn)定的合作關(guān)系。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，居民參與普遍不足，參與機(jī)制很不完善。一方面，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)提供的、供居民參與的事項(xiàng)極少涉及社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作，居民對(duì)參與的價(jià)值和作用表示懷疑，缺乏足夠的參與社區(qū)事務(wù)的熱情。另一方面，居民缺乏通暢的參與渠道。常常是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有必要了，就召集居民來(lái)開(kāi)會(huì)、布置、傳達(dá)，或者是政府有關(guān)部門提了要求，街道和社區(qū)居委會(huì)趕快組織居民。即便是在成立了居民代表大會(huì)的社區(qū)，什么時(shí)候開(kāi)、討論什么主題也都是由社區(qū)管理機(jī)構(gòu)定，居民代表只有“聽(tīng)”的份。居民參與社區(qū)事務(wù)缺乏一套詳細(xì)、規(guī)范、操作性強(qiáng)的程序或規(guī)定作支撐，具有較大的隨意性。居民參與的缺失影響了社區(qū)管理機(jī)構(gòu)與居民之間的有效合作。

第三，法律滯后模糊了社區(qū)各類組織之間的權(quán)利界線。法律是公共管理的最高準(zhǔn)則，社區(qū)各類組織和居民都必須在法律劃定的范圍內(nèi)活動(dòng)。如果法律沒(méi)有清楚地劃定社區(qū)組織、居民之間的權(quán)利界線，就容易引發(fā)爭(zhēng)議，造成管理的低效率。如果法律的規(guī)定得不到遵守，也同樣不可能實(shí)現(xiàn)城市基層管理體制的轉(zhuǎn)型。目前涉及城市基層社區(qū)的法律有《城市街道辦事處組織條例》和《居委會(huì)組織法》。前者制定于1954年，后者于1990年頒布實(shí)施。由于制定時(shí)間較早，這兩部法律已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。比如對(duì)居委會(huì)結(jié)構(gòu)、功能、范圍、組織、產(chǎn)生等方面的規(guī)定就與當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的要求有很大差距，也可以說(shuō)已經(jīng)突破了法律所調(diào)控的范圍。關(guān)于居委會(huì)與街道辦事處之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的規(guī)定，并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。

第四，職能轉(zhuǎn)變不到位妨礙了社區(qū)管理的成效。新型社區(qū)管理體制的核心是居民參與社區(qū)公共權(quán)力的運(yùn)作。如果居民沒(méi)有足夠的權(quán)力參與社區(qū)的選舉以及公共事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督，就不可能熱心于社區(qū)事務(wù)，所謂的善治也就喪失了基礎(chǔ)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，政府部門的職責(zé)功能模糊不清。有些方面越位，包攬了過(guò)多的應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能；有些方面又缺位，對(duì)社區(qū)群眾自治組織、中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作團(tuán)體的培育、指導(dǎo)不力，對(duì)介入社區(qū)發(fā)展的專業(yè)性非政府組織的“資助性投入”不足[5]。

二

妥善解決上述問(wèn)題，是構(gòu)筑新型城市基層管理體制的必然要求。筆者認(rèn)為，各地在開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，應(yīng)著重從如下幾個(gè)方面入手：

一是加快社區(qū)立法進(jìn)程。當(dāng)前較為緊迫的任務(wù)是修改《居民委員會(huì)組織法》，盡快制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》、《社區(qū)服務(wù)辦法》等一系列與社區(qū)居民日常生活密切相關(guān)的法律法規(guī)。修改后的《居委會(huì)組織法》應(yīng)吸收近些年來(lái)各地在推行社區(qū)建設(shè)過(guò)程中創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)和行之有效的做法，使之與城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)。在國(guó)家層面的法律法規(guī)沒(méi)有出臺(tái)之前，各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，先行制定地方性法規(guī)，規(guī)范社區(qū)內(nèi)各權(quán)利主體的活動(dòng)。

二是深化街道體制改革。重點(diǎn)是以“小政府、大社會(huì)”為目標(biāo)認(rèn)真轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步理清與區(qū)政府和社區(qū)居委會(huì)之間不同的職責(zé)定位和相互關(guān)系。一方面要努力完善自身職能，依據(jù)法律法規(guī)和區(qū)政府的授權(quán)，確立街道辦事處對(duì)轄區(qū)管理負(fù)總責(zé)的地位；另一方面要從深化“服務(wù)”入手，充分調(diào)動(dòng)非政府組織開(kāi)展社區(qū)工作的積極性，并從制度上約束街道的“創(chuàng)收”沖動(dòng)，使其專致于指導(dǎo)、監(jiān)督和資金、政策上的引導(dǎo)。

三是推動(dòng)居民利益社區(qū)化。以街居社區(qū)整合城市居民的關(guān)鍵在于居民利益社區(qū)化。當(dāng)社區(qū)與居民的切身利益息息相關(guān)時(shí)，居民的生活重心自然就會(huì)轉(zhuǎn)向社區(qū)。因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，使居民在利益關(guān)系的基礎(chǔ)上產(chǎn)生參與社區(qū)事務(wù)的愿望。從城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)本身就是居民利益社區(qū)化的重要表征，只是在深度和廣度上還顯不足。

四是努力構(gòu)建社區(qū)參與平臺(tái)。參與沖動(dòng)的強(qiáng)弱受制于社區(qū)與自身利益的關(guān)聯(lián)度和參與渠道是否通暢。在城市，由于工作單位不同，居民們盡管生活在同一個(gè)社區(qū)，彼此卻大都不認(rèn)識(shí)。人文環(huán)境的陌生弱化了居民的社區(qū)歸屬感。因此必須努力構(gòu)建適宜的參與平臺(tái)，使居民的參與沖動(dòng)能夠有機(jī)會(huì)釋放出來(lái)。構(gòu)建居民社區(qū)參與平臺(tái)應(yīng)以居民代表會(huì)議、居民議事會(huì)、戶代表會(huì)議等法定性平臺(tái)為主，以社區(qū)志愿者服務(wù)隊(duì)、秧歌隊(duì)等非法性平臺(tái)為輔。

五是促進(jìn)社區(qū)自治制度化。首先要依法選舉社區(qū)自治組織，逐步推廣直接選舉制度；其次要規(guī)范居民日常議事程序，不同的社區(qū)要依據(jù)本社區(qū)的實(shí)際情況制定一套詳細(xì)的、操作性強(qiáng)的議事規(guī)則；再次要推行區(qū)務(wù)公開(kāi)，社區(qū)事務(wù)的決策情況、實(shí)施情況、存在問(wèn)題等都要及時(shí)向居民公布，便于居民監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

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[3]趙孟營(yíng)、王思斌.走向善治與重建社會(huì)資本[J].江蘇社會(huì)科學(xué)，2001.

[4]俞可平.治理與善治：一種新的政治分析框架[J].新華文摘，2001.

[5]劉寶成.關(guān)于北京市社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的研究報(bào)告[R].北京市民政局，2001.

責(zé)任編輯：李建君