摘 要：湖南省流浪乞討人員救助管理工作自2003年8月《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》實施以來，進入了關(guān)愛化、社會化的新階段，并取得了很多可喜的成績，卻依然存在很多問題。本文分別從資金、觀念、機制、政策等方面分別闡述了制約湖南省流浪乞討人員救助管理發(fā)展的因素。

關(guān)鍵詞：湖南；流浪乞討人員；救助管理

中圖分類號：C913文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-949X(2009)-03-0008-02

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》自2003年8月實施以來，黨中央、國務(wù)院和各級地方黨委、政府高度重視，加強領(lǐng)導(dǎo)，民政部門大膽探索、努力實踐，社會各屆密切關(guān)注，救助管理工作呈現(xiàn)了前所未有的良好發(fā)展勢頭。湖南省的救助管理也因此進入到一個關(guān)愛化、社會化的新階段。湖南省將原來的53個收容遣送站改造發(fā)展為75家救助管理站、31個流浪兒童救助保護中心，在職工作人員增至900多人，2006年救助臨時困難群眾5萬多人次，2007年救助臨時困難群眾6萬人次，救助的數(shù)量呈逐年上升趨勢，五年來已為20多萬名流浪乞討人員和困難群眾提供了食宿、醫(yī)療、通訊、返鄉(xiāng)及接送等方面的救助服務(wù)。但是，湖南省的救助管理工作雖然在救助觀念、救助條件、救助服務(wù)方面有了很大改善或提高，卻仍然存在很多問題，諸如救助供給嚴(yán)重不足、自愿救助者少、部門協(xié)調(diào)難、救助對象安置困難、求助人員的管理教育難、救助管理工作隊伍安全無保障、救助管理隊伍專業(yè)水平較低、民間力量參與社會救助工作的氛圍和思想意識還沒有廣泛形成等。到底是什么原因制約了湖南省救助管理工作的發(fā)展呢？

一、資金障礙

資金短缺是困擾湖南省救助管理工作發(fā)展最為關(guān)鍵的問題。在舊的收容遣送制度下，收容遣送站只是在大城市、中等城市、開放城市和其他交通要道流浪乞討人員多的地方設(shè)立，而且允許收容遣送站組織收容人員勞動以獲取收入，因此很多收容遣送站的財政能夠得到保障，日常運轉(zhuǎn)沒有問題，甚至還是很富裕的機構(gòu)。而新的救助管理制度要求縣級以上城市人民政府都要根據(jù)需要設(shè)立流浪乞討人員救助站，同時明確規(guī)定救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動。實施救助管理的經(jīng)費一般由地方政府予以保障，地方政府往往根據(jù)本地的經(jīng)濟發(fā)展水平來決定對救助管理工作的支持力度。湖南省為農(nóng)業(yè)大省，經(jīng)濟還欠發(fā)達(dá)，尤其是一些貧困縣，由于財政困難，興辦救助站并維持救助站日常運轉(zhuǎn)就面臨著較大的壓力，政府撥給救助管理站的經(jīng)費基數(shù)較小。由此導(dǎo)致許多市縣救助管理站基礎(chǔ)設(shè)施差、人員編制少、部門協(xié)調(diào)差、救治經(jīng)費不到位、工作人員專業(yè)水平低等問題。如平江縣救助站每年專項救助經(jīng)費只有3萬元，而每年至少有10個左右無法查明身份的危重病人，治療費用在3-4萬元。汨羅市救助管理站每年資金缺口達(dá)20余萬元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法考慮。由于經(jīng)費緊張，許多站不設(shè)導(dǎo)引牌，不愿派專人專車接送救助人員，更不用說主動救助，對危重病人的救治工作也難以落實。在職工作人員應(yīng)有的進修學(xué)習(xí)、交流提高，更是被看作為奢侈的事或是只能向往不能當(dāng)真甚至是免談的事。可以說，對流浪乞討人員的救助管理工作做得越多越細(xì)，經(jīng)費支出就越多越大，工作進展就越為艱難。

二、觀念障礙

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，救助管理工作實踐中，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員還是普通百姓、流浪乞討人員，普遍存在著不同的認(rèn)知偏差，阻礙了救助管理工作的順利進行、創(chuàng)新與發(fā)展，具體表現(xiàn)為：

1.有些地方領(lǐng)導(dǎo)觀念落后，思想不通。有的認(rèn)為只有經(jīng)濟高度增長了，才能有錢進行救助管理并帶動救助管理工作的發(fā)展，現(xiàn)在實行這一制度的條件不具備；有的坦然實行這一制度給政府增加了一個大“包袱”；有的認(rèn)為，實行這一制度是政府花錢養(yǎng)困難群眾、“懶漢”、“騙子”；有的認(rèn)為，救助是政府的職責(zé)，但要靠國家多撥款才行。這些觀念導(dǎo)致救助管理工作獲得的財政支持非常有限，有的完全流于形式。

2．救助管理工作人員觀念轉(zhuǎn)變不徹底、貫徹落實新的救助管理制度不堅決。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，救助站的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員中，不少人認(rèn)為目前救助的對象是“該來的不來，不該來的來了”、“明知是跑站的，就是沒辦法治他”、“過去的收容遣送制度本質(zhì)是好的”、“救助管理應(yīng)該是既有救助又有管理，而現(xiàn)在是只有救助、沒有管理，管理弱化了”等等，個別地方有時還對流浪乞討人員實行強制性“收容救助”。這些都體現(xiàn)出對新型救助管理制度的認(rèn)識不到位。

3.不少部門和群眾的觀念有誤區(qū)。不少救助工作相關(guān)部門和群眾，認(rèn)為救助管理是民政部門和救助站的事情，跟自己沒什么關(guān)系；社會各界在是否應(yīng)對職業(yè)化乞討人員予以限制和管理方面，有的強調(diào)“依法履行職責(zé)、維護社會秩序”，有的則強調(diào)“依法保障人權(quán)、關(guān)懷社會弱勢群體”，導(dǎo)致基層執(zhí)法人員顧慮重重，執(zhí)法中縮手縮腳。

4.流浪乞討人員的觀念比較狹隘。有的認(rèn)為“救助站里住幾天不頂什么事，回家無法生活還得出來，來回瞎折騰，麻煩！”；一些職業(yè)乞討者認(rèn)為乞討是自己的權(quán)利有的還視為“職業(yè)”，而且是回報比較豐厚的職業(yè)，沒有必要接受救助，更不愿意被送回流出地。據(jù)調(diào)查，職業(yè)化乞丐有很大一部分來自河南、安徽等經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)的部分農(nóng)村有集體結(jié)伙外出乞討的傳統(tǒng)陋習(xí)，認(rèn)為“城里磕頭，回家蓋樓”，不以為恥，反以為榮。

三、機制障礙

1.管理機制跟不上。絕大多數(shù)市州沒有建立政府、公安、城管、衛(wèi)生、社區(qū)、民政、救助站等部門的聯(lián)動機制，沒有成立聯(lián)動機制領(lǐng)導(dǎo)小組。在救助實踐中，一旦某個部門尤其是公安和衛(wèi)生部門敷衍了事、不盡職責(zé)，救助管理站無可奈何。有的流出地領(lǐng)導(dǎo)干部甚至認(rèn)為受助對象安置困難大，還不如讓其在城里尋一條活路，因而工作消極。

2.法律應(yīng)用機制不配套。《救助管理辦法實施細(xì)則》第十九條規(guī)定：對受助人員的違法行為，救助站工作人員應(yīng)當(dāng)及時制止；受助人員違規(guī)違紀(jì)情節(jié)嚴(yán)重的，或者發(fā)現(xiàn)受助人員有犯罪嫌疑的，應(yīng)當(dāng)及時報請公安機關(guān)依法處理。但在實踐操作中，如何確定為違法行為？應(yīng)當(dāng)如何制止？如何界定情節(jié)嚴(yán)重？“依法行政”到底可以依據(jù)什么法律？都沒有明確、細(xì)致、可操作的規(guī)定。而且，救助人員在護送受助對象返鄉(xiāng)時，常常出現(xiàn)尷尬場面：一些精神病人、老年癡呆者經(jīng)救治并護送返鄉(xiāng)時部分家屬不愿意接領(lǐng)；部分未成年流浪乞討人員救助后不愿返鄉(xiāng)；有的即使被護送到家而家人不加管制又流浪外出。這些流浪乞討人員的監(jiān)護人不履行監(jiān)護責(zé)任，既不聽勸告又無法強制其監(jiān)護或予以懲罰，救助工作人員無計可施。

3.救助機制不健全。表現(xiàn)在：（1）缺乏科學(xué)統(tǒng)一的救助標(biāo)準(zhǔn)。在救助農(nóng)村貧困人口時，雖然目前已有一些量化指標(biāo)，但還不具體，難以適應(yīng)農(nóng)村復(fù)雜的現(xiàn)實情況。（2）社會救助標(biāo)準(zhǔn)過低，救助面較窄，難以保障貧困人口的基本生活。（3）社會救助體系雖然已初步形成，但統(tǒng)一的規(guī)劃和有效的整合還不夠，缺乏上下之間、部門之間的良性互動，特別是一些專項救助制度在基層還沒有普遍建立起來，有的制度雖已建立但不夠規(guī)范和完善。

四、政策障礙

1.政策規(guī)定比較模糊、矛盾，還留有空白。如《實施細(xì)則》的第二條、第三條和第十條都就救助對象的甄別作出了有關(guān)規(guī)定，但存在矛盾或漏洞。例如，第二條規(guī)定的究竟是四類人還是享受救助者必須同時具備的四項條件？如何判斷“自身無力解決食宿”？“正在城市流浪乞討度日”是出于無奈還是致富動機？第三條規(guī)定漏洞更大，它假設(shè)求助者不僅能夠清楚提供自己的情況并且愿意清楚提供自己的情況。而實際情況是，一些特別需要救助的人因為年齡、疾病、智力、精神、流浪太久的原因，無法準(zhǔn)確提供自己的情況；而大多數(shù)主動求助者，在無強制要求下，往往不愿意提供自己的真實情況，包括擁有錢物的情況。第十條規(guī)定看似可以防止求助者說謊，但是，核查往往是遠(yuǎn)距離的、非即時的，因而不僅核查成本高，而且往往只能查到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，何況“跑站”的都早已研究熟悉了地名區(qū)劃，因而很多時間查到的不是真實的信息。即使最終確認(rèn)求助者說謊而終止救助，但他（她）已經(jīng)享受了救助卻不可能退回。再如，職業(yè)乞討該如何管理？勸告不聽怎么辦？職業(yè)乞討是不是一種權(quán)利？等等，都沒有詳細(xì)的規(guī)定。

2.政策不配套。救助管理政策與相關(guān)制度銜接不足。與城鄉(xiāng)社會保障政策如最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就業(yè)援助制度、兒童救助與保護制度以及住養(yǎng)式福利照顧等不配套、未銜接。在救助工作實踐中，救助對象屢救屢返，其根本原因就是配套政策不完善，致使救助對象因貧、因無人管再次流浪。與財政、公安、城管、衛(wèi)生、交通、社區(qū)等方面的也銜接不夠。此外，至今還沒有出臺救助工作社會化的詳細(xì)政策規(guī)定，流浪兒童的救助保護也沒有專門的行政法規(guī)。

在救助管理工作實踐中暴露出來的問題，有些是制度細(xì)節(jié)設(shè)計不周導(dǎo)致的，有些是制度設(shè)計的整體思路欠缺導(dǎo)致的，有些是與其他制度銜接不好導(dǎo)致的，有些則是由目前社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r導(dǎo)致的。只有對湖南省救助管理工作進行調(diào)整和完善，并解決相關(guān)制度的完善和社會經(jīng)濟發(fā)展中的突出問題，才能使我國的救助管理制度在湖南省得到真正的落實并發(fā)揮最佳的社會效應(yīng)，展示出一個真正和諧繁榮的湖南。

參與文獻：

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[3]李立國.在全國救助管理暨流浪兒童救助保護工作現(xiàn)場會上的講話，2005-8-18.

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[5]楊安志.解析救助管理工作熱點與難點[J ].社會福利，2007(5)

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[7]楊小君.從收容遣送到社會救助法律分析[J].中國政黨管理干部論壇，2003(7).

責(zé)任編輯：李建君