【摘要】“民主懇談”是1999年誕生于浙江省溫嶺市的一種基層民主形式。它是當?shù)攸h委、政府主導下擴大基層民主、完善人大制度和加強民主執(zhí)政能力的一項重要的制度創(chuàng)新。筆者著重從發(fā)展歷程和運行模式等角度對“民主懇談”的實踐經驗進行歸納和總結，以此對“民主懇談”制度移植的適用性進行分析，認為這種民主改革對建設有中國特色的基層民主政治有重大的啟示意義，對基層有廣泛的普適性和推廣價值。

【關鍵詞】“民主懇談”;制度移植;適用性

【中圖分類號】D267【文獻標識碼】A【文章編號】1005-1074(2009)05-0063-02

所謂“民主懇談”，就是活動組織者在作決策之前，召集利益相關人以及社會各界代表，圍繞一個主題進行面對面的溝通、交流、辯論和協(xié)商，最終采納多數(shù)人的意見，當場或會后作出決定或決策，隨后接受監(jiān)督的一項創(chuàng)新性群眾參與活動。經過10年的實踐，“民主懇談”已經從初始于加強和改進農村基層思想政治工作，改善農村干群關系的工作措施，發(fā)展為一種從民主治理入手，通過加強基層的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，把人民的要求與黨和政府的決策有機合，把程序民主、形式民主和實質民主有機結合的新型民主制度，對黨的十七大以后繼續(xù)推進我國社會主義民主政治建設具有重要的實踐和理論意義，其形式和做法符合我國廣大地方經濟社會發(fā)展的要求，具有較強的普適性和較高的推廣價值。

1“民主懇談”的發(fā)展歷程

溫嶺市的“民主懇談”經歷了由產生、初步運行和逐步規(guī)范、完善的過程，并逐漸與現(xiàn)有法定制度較好地實現(xiàn)了有機融合，大致分為四個階段。

第一階段（1999年～2000年），“民主懇談”實質上是一種干部與群眾之間的對話溝通機制。1999年6月，浙江在全省開展農業(yè)農村現(xiàn)代化教育，溫嶺市松門鎮(zhèn)被確定為試點鎮(zhèn)。當?shù)毓ぷ鹘M在討論方案中提出采用“農業(yè)農村現(xiàn)代化教育論壇”這種形式，以定期和不定期召開會議兩種模式，將“干部對群眾的說教”轉變成“干部與群眾的對話”，對一些熱點、難點問題干群共同商討、共同解決。其主要特點是一期一主題，群眾出“題目”，政府抓落實。

第二階段（2001年～2002年），深化內涵，將“民主懇談”引入民主決策過程。做為決策的前置條件，建立涉及重大公共事務的聽證決策制度和村民議事制度，如果議題和方案遭到多數(shù)群眾或村民反對，采取暫擱置的辦法，不作出或暫緩作出決定或決策，進行修改、調整、完善后再次召開會議，以便做出合理的決定或決策。

第三階段（2003年～2006年），與基層人大決策機制相結合，將“民主懇談”納入體制內軌道。在鎮(zhèn)級“民主懇談”中將爭議突

出的問題提交鎮(zhèn)人民代表大會決議，不僅賦予了“民主懇談”合法性地位，也進一步健全和改善了人大機制。2005年，溫嶺市新河鎮(zhèn)將“民主懇談”引入人大預算審查和監(jiān)督，是“民主懇談”與人大機制結合的重大步驟，也是在“民主懇談”發(fā)展過程中具有里程碑意義的重大事件，引發(fā)了外界，包括國內外學術界對“民主懇談”的廣泛關注。

第四階段（2007年以來），“民主懇談”更加廣泛地引用到黨內民主建設領域。一是把“民主懇談”引入黨委內部的民主議事決策制度，黨委對一些重大事項，在做出決策時考慮黨員的意見。二是把“民主懇談”引入黨的代表大會，對黨代表提出的議案或一些重大事項，在黨代會作出決定之前召開“民主懇談”會，聽取黨代表和黨員的意見。三是進一步與黨代會常任制相結合，為保障和實現(xiàn)黨員的民主權利提供了制度平臺。

2“民主懇談”的運行模式

溫嶺市的“民主懇談”經過的10年的探索和實踐，現(xiàn)已推及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、街道、社區(qū)、非公企業(yè)及部分市直單位等眾多層次。目前開展的重點主要是鎮(zhèn)、村兩級。以下簡要從體制、程序、績效等方面概括“民主懇談”的運行模式。

2.1“民主懇談”的體制定位“民主懇談”是納入堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國“三個統(tǒng)一”框架內民主的新形式。首先，“民主懇談”議題的確定、時機的把握，程序的控制，結果的運用，都是在黨組織領導下進行的。其程序、規(guī)范也是黨組織和各級政府在實踐中群眾一道摸索制定的。這充分體現(xiàn)了堅持“黨的領導”。其次，“民主懇談”的參與主體是人民群眾，不僅議題來自人民群眾，表達者是人民群眾，更重要的是，它滿足的就是人民群眾的利益訴求，而且還置于人群眾的監(jiān)督之下，順民意，集民智，聚民力，得民心，充分體現(xiàn)了“人民當家作主”。第三，“民主懇談”早在實施之初就確立了不違背現(xiàn)行政策法規(guī)和基本的民主精神的原則，并通過尋求與現(xiàn)有制度相融合來取得現(xiàn)行體制內充分行使民主決策的合法地位，體現(xiàn)了堅持“依法治國”。這三者的統(tǒng)一是“民主懇談”發(fā)展的生命源泉。

2.2“民主懇談”的程序設置“民主懇談”以座談會的形式舉行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年一般不少于四次，村里每年一般不少于兩次。其中有三個重要環(huán)節(jié)：一是議題的選擇?？捎苫鶎狱h委、政府提出，也可由基層人民代表或群眾聯(lián)名提出。在舉辦懇談會前將決策事項的初步方案或意見向群眾公布。二是參加人員的確定。具體依據(jù)議事的性質而定，既包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、政府部門的代表和村民代表或居民代表，同時也歡迎普通民眾或關心這一問題的人自由參加。在鎮(zhèn)一級的會議上，參與者大多是平時比較關注公益事業(yè)或某項政策方案對其切身利益關系較大的人員，但都是在自愿的條件下參加會議的；而在村一級的會議上，參與者是代表一個家庭或幾個家庭，是在負有義務的基礎上受托參加會議的。三是會議的發(fā)言人。一般由主持人指定。但討論比較激烈時，往往就是誰拿到話筒誰發(fā)言，或者有的嗓門大的就直接站起來發(fā)言，發(fā)言具有一定的隨意性。

2.3“民主懇談”的制度保障一是“民主懇談”重要事項聽證和決策制度。對于懇談會上反映涉及到全局性、集體性、決策性的影響大的問題，基層人大會將提出的重大事項，重大工程的確定，涉及發(fā)展思路的重要建議，組織有關部門領導和專家進行專題評議和論證，然后通過基層政府、人大或村民代表會議形成決策。二是民主懇談掛牌銷號制度。工作人員將反映的問題歸類、編號、登記、匯總整理后當日通過政府主要領導簽發(fā)意見，并予以掛牌。承辦人對手里的事項，必須認真、及時、公正地給予處理，并將辦理結果轉告本人。由當事人簽署意見，當事人滿意的予以銷號，不滿意的重新辦理，直到滿意為止。三是“民主懇談”反饋監(jiān)督機制。鎮(zhèn)一級決策的執(zhí)行和實施結果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責監(jiān)督，而干部在開展民主懇談中的表現(xiàn)成為組織部門考核干部的一項重要內容。村決策的實施過程和結果由村民參與管理和監(jiān)督。縣市一級還建立了由人大、紀委組成的便民綠色通道工程監(jiān)督領導小組，定期不定期地開展檢查，檢查的主要內容包括：各受理點的服務態(tài)度、辦理的情況、掛牌銷號情況。并設立舉報電話，廣泛接受群眾的監(jiān)督。

3制度移植——“民主懇談”適用性的思考

“民主懇談”是社會公眾廣泛參與的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層地方治理模式，它在增進基層政府與村民的相互理解、相互信任方面取得積極的成效，有效地降低了行政決策成本，減少了決策執(zhí)行阻力；有力推進了效能政府和公共服務型政府的建設，促進了廉政建設，緩解了一些社會深層次矛盾，促進了經濟的發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定，被譽為“中國21世紀基層民主的第一縷曙光”。從溫嶺市的實踐分析，“民主懇談”具有普遍的參考價值。首先，我國經過30多年的改革開放，市場經濟的洗禮使廣大人民群眾開闊了眼界，活躍了思維，提高了參政議政能力，并使得傳統(tǒng)意義上的農民階層在市場化進程中不斷的被分化和重新組合，并逐步形成具有獨立利益和主體意識的多元利益集團，而人們基于維護自己利益的需要而產生的政治訴求。這正是“民主懇談”適用于廣大基層實行制度移植的根本因素。其次，我國基層民主政治建設的推進特別是村民自治的實踐，增強了農民的民主意識和政治參與熱情，提高了農民的政治認知和參與能力。這為“民主懇談”制度移植的提供了民眾素質上的保障。再次，隨著社會分化和群眾中事實上的強勢和弱勢群體的形成，實觀要求政治上層建筑加以調節(jié)，要求有一種新型的民主制度安排，平衡強勢與弱勢群體的利益格局，協(xié)調人民內部矛盾。而溫嶺市“民主懇談”為外界所知時，外地黨組織和政府都敏銳地意識到這是一種體制框架內可資運用的各界層利益關系的調研器，這使“民主懇談”在黨組織和政府推動下進行更為廣泛的制度移植成為可能。

參考文獻

[1]史晉川，汪煒、錢滔，等.民營經濟與制度創(chuàng)新：臺州現(xiàn)象研究[M].杭州:浙江大學出版社，2004，5.

[2]方禮綱.公共選擇理論對于廉政建設的啟示，博客網-專欄文章首頁，2005-1-28.

[3]王學軍.協(xié)商民主與公共決策[J].天府新論，2006，(1)

[4]賈西津，張允.中國參與式民主的新發(fā)展——浙江溫嶺民主懇談會模式淺談[J].選舉改革與基層民主研究（學術網站），2005，(76)

[5]慕毅飛.民主懇談——溫嶺人的創(chuàng)造[M].北京:中央編譯出版社，2005，5.