【摘要】隨著城市化進(jìn)程的加快，城中村已經(jīng)成為我國(guó)城市質(zhì)量提高過(guò)程中急待解決的關(guān)鍵問(wèn)題之一。但城中村的改造涉及到方方面面的很多原因，使得城中村的改造相當(dāng)復(fù)雜，困難較多。本文通過(guò)對(duì)武漢市城中村現(xiàn)狀的調(diào)查與剖析，結(jié)合武漢市的實(shí)際情況，對(duì)武漢市城中村的改造進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】城中村;改造;措施

【中圖分類(lèi)號(hào)】F292【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】1005-1074(2009)05-0011-02

The Present Condition of Transformation of \"Villages in Wuhan City \"and the Improved Measure

Zhao Wei-jia

（The Department of Civil Engineering and Agriculture in Wuhan Polytechnic University， Hubei， Wuhan，430023）

【Abstract】 With the increasing process of urbanization， the transformation of villages in city has already become a key problem needed to be solved. But the transformation of villages in city is very complex and difficult in many aspects.According to the investigation and analysis about the present condition of the villages in Wuhan City and the actual circumstances of Wuhan City， this paper proposed the improved measures about the reform of the villages n Wuhan City.

【Keywords】villages in city， transformation， measure

城中村概述:盡管到目前為止，各位學(xué)者對(duì)城中村的概念還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的答案。但是結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者們的看法，本文認(rèn)為城中村是指在城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，在城市總體規(guī)劃區(qū)內(nèi)或成建區(qū)內(nèi)，原農(nóng)村居住形態(tài)和社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)仍然保留下來(lái)，沒(méi)有有機(jī)參與城市新的經(jīng)濟(jì)分工，經(jīng)濟(jì)形態(tài)轉(zhuǎn)為第二、第三產(chǎn)業(yè)，以土地及土地附著物為主要生活來(lái)源，以地緣關(guān)系和血緣關(guān)系為基礎(chǔ)形成的特殊社區(qū)。它在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生，最終在城市化進(jìn)程中消失。

1武漢市城中村現(xiàn)狀

武漢市從2004年開(kāi)始實(shí)施城中村改造，2004年底的武漢市政府有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料表明，武漢市中心城區(qū)范圍內(nèi)共有147個(gè)行政村和15個(gè)農(nóng)林單位被確定為城中村。其突出特征有三個(gè)方面：一是擠占了城市空間。目前武漢市城中村土地面積達(dá)213.8km²，約占武漢市中心城區(qū)土地面積的1/4。二是建設(shè)方式落后。城中村中絕大多數(shù)村民都是采用“自給自足”的方式自建住房(大多未經(jīng)規(guī)劃審批，屬于無(wú)證建房)，由于缺乏社會(huì)化的生產(chǎn)和協(xié)作，因此，所建住房的質(zhì)量普遍不高，而且秩序混亂，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量差，不符合城市化發(fā)展和城市現(xiàn)代化的要求。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。原有城中村中村民住房的水、電、氣及道路等市政基礎(chǔ)設(shè)施得不到改善，導(dǎo)致城中村不能充分發(fā)揮應(yīng)有的城市功能，同時(shí)還嚴(yán)重影響到城市規(guī)劃的實(shí)施。

城中村本身的復(fù)雜性及拆遷安置的高成本使各項(xiàng)城市建設(shè)均對(duì)其避而遠(yuǎn)之，城中村已成為城市建設(shè)的巨大阻礙，給城市規(guī)劃和城市管理帶來(lái)了極大的負(fù)面影響。城中村改造成為當(dāng)前城市建設(shè)迫切需要解決的主要問(wèn)題。

2武漢市城中村改造難點(diǎn)

2004年底武漢市開(kāi)始了城中村的綜合改造工作，根據(jù)實(shí)際擁有耕地現(xiàn)狀，武漢市將全市城中村分為三類(lèi)：A類(lèi)村，人均農(nóng)用地小于或等于0.1畝的村；B類(lèi)村為人均農(nóng)用地大0.1小于或等于0.5畝的村；C類(lèi)村為人均農(nóng)用地大于0.5畝的村[1]。并確定了首批進(jìn)行綜合改造的16個(gè)試點(diǎn)村，A類(lèi)村由改制后的村經(jīng)實(shí)體自行改造；B類(lèi)村以項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的方式改造；C類(lèi)村以統(tǒng)征儲(chǔ)備的方式改造。也就是說(shuō)，資金需要村民和村委會(huì)自籌。從2004年試點(diǎn)到全面推進(jìn)，已歷時(shí)4年多。其間，城中村的改造多集中在集體經(jīng)濟(jì)改制、村民改居民、村民參加社保等“軟性”變革中，但由于村中集體土地都已開(kāi)發(fā)，城中村改造用地不足，又沒(méi)有納入城市的統(tǒng)一規(guī)劃、管理，對(duì)城中村進(jìn)行符合城市功能的統(tǒng)一規(guī)劃、“硬性”改造進(jìn)展緩慢。至今，僅11個(gè)村實(shí)現(xiàn)土地摘牌，14個(gè)村開(kāi)工建設(shè)，6個(gè)村基本完成綜合改造。在城中村改造的過(guò)程中，主要存在著以下困難：

2.1改造資金缺口大城中村綜合改造涉及到拆遷還建、社保等大量資金，需要巨額的資金投入，重新安置的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本巨大，主要涉及以下費(fèi)用:改造或重建農(nóng)民住宅的成本費(fèi)用，農(nóng)民的原住宅房屋變更為居民商品房的變更費(fèi)用，改制后的居民社會(huì)保障費(fèi)用，集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的市場(chǎng)價(jià)格費(fèi)用，集體經(jīng)濟(jì)組織改為法人公司的變更、資產(chǎn)評(píng)估費(fèi)用以及改制后，社區(qū)的原公共設(shè)施開(kāi)支費(fèi)用等等。有些城中村改造費(fèi)用涉及上千萬(wàn)甚至上億元。

以橋口區(qū)長(zhǎng)豐鄉(xiāng)羅家墩村為例:該村有村民315人，60畝地，集體資產(chǎn)1600萬(wàn)元，村民住房面積1.5萬(wàn)m²，按“拆一還一”的還建標(biāo)準(zhǔn)，從建設(shè)角度考慮，計(jì)算其費(fèi)用如表1。

由表1看出僅僅建設(shè)改造需要資金就不是一個(gè)小數(shù)字，如果再考慮村民辦理社保、醫(yī)保的費(fèi)用，一個(gè)村的改造費(fèi)用就需要上億元。羅家墩村地處沿江四岸地段，憑借地理優(yōu)勢(shì)，可以與有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)完成城中村改造，否則，在缺乏資金的情況下，改造問(wèn)題恐怕遙遙無(wú)期。一個(gè)村就涉及到上億元的資金，這些資金來(lái)自哪里，成為阻礙城中村改造順利進(jìn)行的一塊很大的絆腳石。盡管市政府出臺(tái)了一些優(yōu)惠政策，但“窮村”“偏僻村”的人們，仍為改造資金擔(dān)心。

2.2拆遷利益分配不均城中村的改造必然會(huì)牽扯到土地，目前武漢市城中村的村民幾乎沒(méi)有耕地，失去耕地后村民紛紛“種”起了房子，相當(dāng)一部分人靠收取租金為他們的收入來(lái)源。城中村的改造必然會(huì)拆遷他們的房子，一方面村民希望拆除他們的違規(guī)建筑，但同時(shí)他們又擔(dān)心拆遷后給他們的補(bǔ)償不合理、分給他們的房產(chǎn)會(huì)很少甚至?xí)](méi)有。這也是阻礙城中村改造的重要原因。

2.3村民身份轉(zhuǎn)換困難首先，對(duì)城中村改造，村民毫無(wú)疑問(wèn)成了城市居民，這種由村民改居民，是否和真正意義上的城市居民一樣，會(huì)不會(huì)受到城市居民的歧視？這些問(wèn)題都是改造過(guò)程中值得考慮的問(wèn)題，在我們調(diào)查的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些村民甚至村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)還擔(dān)心這些。其次，武漢市有些地方的城中村里的村民的福利待遇確實(shí)很誘人。例如，在我們的資料收集中發(fā)現(xiàn)有這樣一個(gè)例子，武漢市某村里嫁出去的已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的21名婦女，采取集體離婚的辦法，回到村里娘家來(lái)享受村里優(yōu)厚的福利待遇。因?yàn)榇謇镞B“退休”村民每月都有六、七百元的養(yǎng)老費(fèi)，比呆在城市里作為失業(yè)居民要好的多。長(zhǎng)豐鄉(xiāng)某村曾以2萬(wàn)元/每人的價(jià)碼讓村民買(mǎi)斷村民戶(hù)口，村民還表示不愿意。村里“富?！焙艽蟪潭壬系靡嬗谡鞯匮a(bǔ)償費(fèi)。這些待“村”而沽的村民以及他們?cè)斐傻挠绊憻o(wú)疑給“城中村”的改造雪上加霜。

3對(duì)武漢市城中村改造的探討

針對(duì)武漢市的實(shí)際情況，本文對(duì)武漢市城中村改造提出如下幾點(diǎn)建議：

3.1加快體制改革，加強(qiáng)法律制度建設(shè)城中村改造涉及村民切身利益和社會(huì)的穩(wěn)定性，涉及集體資產(chǎn)處理、土地征用，涉及村民社會(huì)保障和就業(yè)等諸多問(wèn)題和矛盾，而這些問(wèn)題和矛盾產(chǎn)生的根本原因就在于體制不當(dāng)。要改造城中村，就得在體制上打開(kāi)突破口。結(jié)合武漢市的實(shí)際情況，武漢市城中村改造涉及范圍廣，各村層次參差不齊，改造起來(lái)難有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，政府必須在改造過(guò)程中制定相應(yīng)的政策?；诔侵写甯脑斓恼咝?，如果沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)作為指導(dǎo)，城中村的改造工作會(huì)因?yàn)楣芾砣藛T的素質(zhì)、管理模式參差不齊影響城中村改造的進(jìn)度。

3.1.1要改造城中村，就要改革城鄉(xiāng)二元體制它包括改革城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度、土地使用制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度以及城鄉(xiāng)二元管理行政體制。改革城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍管理制度，就是按照國(guó)際慣例建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度。對(duì)于任何公民，只要他在一地有穩(wěn)定的收入來(lái)源，就有資格辦理當(dāng)?shù)貞?hù)口。改革城鄉(xiāng)二元土地使用制度，就是逐步把屬于村民的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，把村民的宅基地房屋轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)房地產(chǎn)權(quán)屬。改革社會(huì)保障制度，就是構(gòu)建能夠覆蓋全體公民的公共社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)，凡是城市居民享有的各種保障，農(nóng)民也同樣享有。改革就業(yè)制度，就是制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)的規(guī)劃，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)、失業(yè)登記制度。改革城鄉(xiāng)二元管理行政體制，就是建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理體制，它不是簡(jiǎn)單地將城市建設(shè)的管理方式向農(nóng)村延伸因?yàn)檎畬?duì)城市建設(shè)采取的是以行政許可為主導(dǎo)的行政管理方式，而城鄉(xiāng)建設(shè)的行政管理工作大量是屬于非行政許可范疇的事物。因此應(yīng)該適應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，建立合理的、以非行政許可為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)建設(shè)行政管理體制[2]。

3.1.2要解決城中村問(wèn)題，就要從源頭上開(kāi)始，需要法律法規(guī)的支持由于城中村改造是推進(jìn)城市化進(jìn)程中的新舉措，在我國(guó)，與城中村相關(guān)的立法基本空白，因此城中村改造缺乏法律指導(dǎo)，行政和司法機(jī)關(guān)只能在實(shí)踐中摸索改造措施的合法性，中央應(yīng)該從宏觀上制定出相應(yīng)的法律，指導(dǎo)地方政府的法律法規(guī)的制定。從國(guó)內(nèi)外城市改造的先例來(lái)看，改造城中村就是要建立一個(gè)公平合理的法律規(guī)定框架，保證公共利益、個(gè)體利益分配的相對(duì)公正性。要想能夠順利推進(jìn)城中村改造工作，就必須解決好改造中相關(guān)的法律問(wèn)題和政策問(wèn)題，例如，城中村村民宅基地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的法律依據(jù)、村民房產(chǎn)確權(quán)和拆遷補(bǔ)償?shù)恼摺?duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控政策等。所以，我國(guó)應(yīng)加快立法以及制定相關(guān)的政策制度，以填補(bǔ)城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保證行政部門(mén)和司法機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中有法可依，只有有法可依，執(zhí)法的力度才會(huì)加強(qiáng)，才能確保村集體和村民以及房地產(chǎn)商的權(quán)益免受不法侵害。武漢市的城中村改造從開(kāi)始到目前為止已經(jīng)歷時(shí)四年多，政府應(yīng)該結(jié)合城中村改造過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)制定出適合武漢市自身實(shí)際的法律法規(guī)指導(dǎo)以后的城中村改造。

3.2創(chuàng)造機(jī)遇，協(xié)調(diào)合作城中村的改造涉及到基層組織調(diào)整、集體資產(chǎn)、土地處理、村民農(nóng)轉(zhuǎn)非工作等重大問(wèn)題，光依靠某一個(gè)部門(mén)的力量是無(wú)法完成的，需要各部門(mén)的協(xié)力合作。這就要求全市各個(gè)部門(mén)在市委、市政府的統(tǒng)籌安排下，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，密切合作，形成合力，從各個(gè)方面確保城中村改造工作的順利進(jìn)行，在全市上下緊密合作的基礎(chǔ)上。

武漢市城中村面積廣，需要的資金數(shù)量龐大，單靠政府或者村委會(huì)很難融資到這么多的資金。這就需要政府與村委會(huì)以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商相互合作，共同完成城中村改造這個(gè)龐大的任務(wù)。政府、村民和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商三者之間可以建立以下合作模式，如圖1所示。

村民與政府之間:政府可以為村民提供就業(yè)與管理，對(duì)城中村改造提供相應(yīng)的政策，為村民的權(quán)利得以保障提供了堅(jiān)強(qiáng)的基礎(chǔ)；城中村的改造成功方便了政府的統(tǒng)一管理，對(duì)城市的整體形象以及城市化水平的提升有很大的作用；政府與開(kāi)發(fā)商之間：政府可以給參與城中村改造的開(kāi)發(fā)商一定的優(yōu)惠政策，減免改造城中村的稅費(fèi)；開(kāi)發(fā)商對(duì)城中村的改造不僅減少了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，而且可以增加一定的稅收；村民與開(kāi)發(fā)商之間：村民可以通過(guò)招商引資和當(dāng)?shù)氐挠欣麠l件，吸引開(kāi)發(fā)商參與城中村的改造，這樣可以解決資金不足的困難；開(kāi)發(fā)商可以通過(guò)對(duì)城中村的改造獲得相應(yīng)的利潤(rùn)，開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)氐耐恋夭⑦€建一部分給當(dāng)?shù)氐拇迕?，可以產(chǎn)生積極的社會(huì)效應(yīng)。政府、村民和開(kāi)發(fā)商三者建立以上的合作模式，可以互相獲利并且達(dá)到自己的目的，實(shí)現(xiàn)“三贏”。

3.3確保政策得以被村民理解村民是城中村改造的主體，改造涉及每個(gè)村民的切身利益，村民們最關(guān)心的是自己的利益能否得到保障，今后的生活來(lái)源和勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題怎么解決。為此武漢市制定了許多有利于村民的政策，但當(dāng)在我的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些村民限于村民的文化水平，對(duì)政府的一些利民政策可能不是很了解，這樣有時(shí)候也會(huì)阻礙城中村改造的順利進(jìn)行。鑒于此，政府可以在對(duì)某個(gè)村進(jìn)行改造之前，專(zhuān)門(mén)組織村集體主要成員學(xué)習(xí)和了解了相關(guān)政策及文件精神，再通過(guò)他們向廣大村民解釋還建安置、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障及未來(lái)發(fā)展等問(wèn)題的相關(guān)政策保障措施，從根本上消除廣大村民的思想顧慮，為改造工作的順利推進(jìn)奠定良好的基礎(chǔ)。

3.4專(zhuān)班協(xié)調(diào)，輿論配合，力求透明城中村改造涉及面廣，關(guān)系到村民的切身利益。因此，統(tǒng)籌有效的組織領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)鍵。領(lǐng)導(dǎo)班子必須協(xié)調(diào)好村民與開(kāi)發(fā)商之間的關(guān)系，保證城中村改造穩(wěn)定的進(jìn)行[3]。此外因?yàn)槌侵写甯脑礻P(guān)系到武漢市未來(lái)的前景，關(guān)系到武漢市的發(fā)展、名聲問(wèn)題，為了確保整個(gè)改造不被暗箱操作，須引進(jìn)輿論進(jìn)行監(jiān)督，確保該項(xiàng)工程做到透明。

4結(jié)束語(yǔ)

目前國(guó)家的政策、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)城中村改造都呈現(xiàn)出有利的一面?，F(xiàn)在拆遷成本、建設(shè)成本都相對(duì)較低，國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需政策對(duì)城中村改造用地報(bào)批、融資等都較為有利，正是抓住機(jī)遇，強(qiáng)力推進(jìn)城中村改造的時(shí)候。在這個(gè)千載難逢的時(shí)候，武漢市應(yīng)該抓住機(jī)遇，積極推進(jìn)城中村改造。

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