[摘要] 旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實施政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，是基于西藏旅游業(yè)自身的特點決定的。西藏旅游業(yè)處于起步階段，存在的諸多問題，必須依靠政府行為才能完成。

[關(guān)鍵詞] 政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略 西藏 旅游業(yè)

政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略，是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)能力，通過產(chǎn)業(yè)政策手段積極引導(dǎo)、規(guī)范旅游市場主體的行為，從而使旅游業(yè)生產(chǎn)要素的配置達到最優(yōu)或是接近最優(yōu)狀態(tài)，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)的健康、快速和可持續(xù)發(fā)展。旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實施政府主導(dǎo)型發(fā)展戰(zhàn)略，是基于旅游業(yè)自身的特點決定的。一是由于旅游景觀、旅游線路等旅游產(chǎn)品具有不可移動性，尤其是依托性、綜合性的特點，為滿足旅游者在旅游過程中吃、住、行、游、購、娛“六要素”的消費需求，要求旅游相關(guān)的行業(yè)和部門必須配合、協(xié)調(diào)發(fā)展。二是旅游產(chǎn)品具有跨地域性，客觀上要求政府積極協(xié)調(diào)，開發(fā)旅游市場構(gòu)筑一個利益共享、相得益彰的區(qū)域合作的大旅游區(qū)。三是旅游業(yè)是一個包含面廣、關(guān)聯(lián)度高、綜合性強的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，它滲透到眾多部門和行業(yè)之中，并與其相融合。如果只由旅游部門抓旅游，很難在短時期內(nèi)見效，必須調(diào)動方方面面的力量，形成發(fā)展旅游的整體合力。這些都必須靠政府的行為才能完成。

西藏旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)過20多年的不斷發(fā)展壯大，具備了一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但橫向比較，西藏旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平仍然落后，還處于發(fā)展的階段。尤其是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中長期存在的一些問題未能得到根本解決，制約了西藏旅游業(yè)的發(fā)展。如：1.認識不到位，思想不統(tǒng)一。有些地方和部門對旅游業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位、作用，以及如何促進旅游業(yè)健康發(fā)展等問題認識不清，思想上還未統(tǒng)一到政府的決策意圖上來，造成工作中的失誤，阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。2.旅游專業(yè)人才缺乏，旅游管理機構(gòu)不健全。近幾年來雖大力實施人才培訓(xùn)計劃，但仍不能在短時期內(nèi)改變旅游中高級管理人才嚴重老化，且管理手段仍停留在計劃經(jīng)濟時代水平的狀況。3.行業(yè)管理滯后，市場秩序不規(guī)范；宣傳促銷手段落后，促銷投入嚴重不足。西藏旅游由于具有自身的特殊性，給行業(yè)管理和市場規(guī)范帶來諸多新情況和新問題，對此還未形成一套行之有效的管理辦法。宣傳促銷由于受經(jīng)費的影響，還處在“游擊戰(zhàn)”階段。4.現(xiàn)行的開放政策的制約。海外旅游者赴藏旅游在開放地區(qū)上、人數(shù)構(gòu)成上有諸多規(guī)定，難以適應(yīng)國際旅游市場的發(fā)展趨勢。5.旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施功能不全，建設(shè)滯后，投入嚴重不足，特別是交通“瓶頸”制約著西藏旅游的快速發(fā)展。

政府的主導(dǎo)作用主要表現(xiàn)在以下幾方面：

一、完善旅游發(fā)展體系，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展

旅游產(chǎn)業(yè)是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)，是一個大產(chǎn)業(yè)群的核心，涉及許多行業(yè)、部門和地區(qū)，需要政府進行宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)關(guān)系和資金支持。旅游業(yè)的興旺發(fā)展達會刺激和促進其他相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。圍繞旅游業(yè)行、住、游、娛六大要素。旅游業(yè)可直接擴大這些相關(guān)行業(yè)的需求。如拉薩市2001年旅游業(yè)直接收入99857.77萬元，按照國家旅游局的統(tǒng)計口經(jīng)，旅游業(yè)的社會收入，即帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的收入是旅游企業(yè)直接收入的4.2倍，9985.77×4.2=

41940.234萬元。2001年拉薩市國內(nèi)生產(chǎn)：總值GDP47億元，旅游收入占GDP的8.9249，其支柱產(chǎn)業(yè)的地位逐漸增強。2001年拉薩市旅游業(yè)吸納社會就業(yè)情況：（1)旅游企業(yè)直接從業(yè)從員，即企業(yè)員工總?cè)藬?shù)4100人（僅拉薩市旅游局行業(yè)管理企業(yè)統(tǒng)計）；（2)從事旅游商貿(mào)活動人員1156人；（3)景區(qū)景點從業(yè)人員1180人（寺廟除外）；（4)相關(guān)行業(yè)，如社會旅館、餐飲、娛樂、旅游運輸、商貿(mào)等3800人。從以上數(shù)據(jù)資料可知，旅游業(yè)可成為帶動西藏全面發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè)，其吸納勞動力就業(yè)的能力很強，有利于解決西藏勞動力就業(yè)問題，為轉(zhuǎn)移農(nóng)牧區(qū)剩余勞動力提供好的出路。因此，需要政府部門切實加強旅游業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，加大政府主導(dǎo)的力度，科學(xué)制度好旅游產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整優(yōu)化旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進旅游持續(xù)，繼續(xù)發(fā)展，使旅游業(yè)真正成為西藏的支柱產(chǎn)業(yè)。

二、加大促銷宣傳力度，實施“精品名牌”戰(zhàn)略

西藏旅游宣傳促銷的力度與其旅游資源的優(yōu)勢極不相符。外地人對西藏旅游“印象”上，存在較大偏差，認識上較模糊，這主要是宣傳促銷上存在以下問題：1.資會不到位。西藏的旅游資源得天獨厚，與其他省區(qū)相比，其資源具有不可替代性，但“養(yǎng)在深閨無人問”。從全區(qū)來看，旅游宣傳促銷力度遠遠不夠，宣傳促銷經(jīng)費太少。如拉薩市前些年未有一分錢的旅游促銷費，2001年市委、市政府才能開始重視，安排宣傳促銷資金。山南地區(qū)財政下?lián)艿娜觐A(yù)算經(jīng)費中扣除相關(guān)經(jīng)費后的公用經(jīng)費僅48800元，根本無力組織人員開展旅游宣傳促銷工作。再加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，致使山南的知名度無法提高，旅游業(yè)發(fā)展水平還停留在一個較低層次上。2.促銷不靈活。西藏的鄰省四川、云南，各級政府和部門高度重視旅游的促銷宣傳活動，把宣傳旅游整體形象作為對內(nèi)、對外宣傳工作的重要組成部分，運用影視、歌曲、廣告、互聯(lián)網(wǎng)等多種宣傳促銷形式提高宣傳促銷效果。兩省的旅游管理部門還積極組織各旅游單位參加國內(nèi)國外旅游交易會，加強與外界的合作。通過實施“精品名牌”戰(zhàn)略，兩省目前已經(jīng)開發(fā)多條精品旅游線路，樹立起香格罩拉、童話世界等具有高名度的國際國內(nèi)旅游產(chǎn)品。

參照兄弟省區(qū)的做法，西藏政府部門應(yīng)統(tǒng)一思想，增強加快發(fā)展旅游業(yè)的責任感、緊迫感和使命感，加大財政資會對宣傳促銷的投入。在宣傳促銷指導(dǎo)思想上，堅持“積極發(fā)展國際旅游，大力發(fā)展國內(nèi)旅游，穩(wěn)步發(fā)展出境旅游，適度發(fā)展邊境旅游”的原則，拓展國際國內(nèi)兩個市場，鞏固老客戶，發(fā)展新客戶，突出重點，強化手段，形成旅游市場的整體促銷格局。形式上可組織宣傳促銷隊伍“走出去”，有計劃地參加國際、國內(nèi)旅游展銷和交易活動，促進西藏旅游業(yè)與全國和國際接軌；加大新聞媒體對旅游業(yè)的報道和宣傳力度：在幾個主要的城市制作若干旅游廣告牌、燈箱旅游圖等。在政府主導(dǎo)下，加強與國內(nèi)外新聞媒體的合作，包裝、策劃，打響主題創(chuàng)意鮮明，整體形象突出的“西藏旅游”概念，不斷擴大西藏旅游市場占有份額，使“西藏旅游”的知名度得以全面提升。

三、加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強整體競爭力

西藏受經(jīng)濟水平落后和自然條件差的影響，基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，不僅影響了西藏經(jīng)濟社會的全面、快速發(fā)展，對旅游業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了嚴重制約。西藏旅游業(yè)起步之初，國家動員九?。▍^(qū)）市援助西減43項工程，其中有8個為旅游飯店，爾后國家和地方對旅游發(fā)展的直接投資相當少，主要是旅游企業(yè)自籌和市場動作，這種情況導(dǎo)致西藏旅游業(yè)發(fā)展的配套基礎(chǔ)設(shè)施既不配套，又嚴重滯后于發(fā)展。西減的六個地區(qū)：日喀則地區(qū)、山南地區(qū)、林芝地區(qū)、那曲地區(qū)、阿罩地區(qū)、昌都地區(qū)，旅游業(yè)賴以發(fā)展的公路、航空、通信、電力、城市建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施均十分落后。如阿里，旅游近20年來的發(fā)展基本上是在粗放式的層面上開展，除起步之初國家部分投入外（1984年國家投資修建了獅泉河飯店和普蘭賓館），近年來在旅游基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)方面幾乎沒有大的直接投入。加之，阿里目前是全區(qū)惟一不通黑色公路的地區(qū)，公路等級低、路況差，一些景點根本就不通公路，嚴重影響了旅游產(chǎn)品的提升和旅游資源的開發(fā)。日喀則旅游景區(qū)（點）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，已給全地區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展帶來較大影響?，F(xiàn)在就各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而言，其主要接待服務(wù)大部分集中于中小城鎮(zhèn)和各級政府所在地，而很多重要的旅游景區(qū)（點），卻集中在邊境縣（市）且離縣城及主要交通要道較遠。加之交通條件差，很多景區(qū)（點）無接待設(shè)施，使游客的安全、衛(wèi)生都無法保證，尤其是那些自然景觀相對集中的西部邊境縣更是如此。以上情況在西藏的六個地區(qū)都普遍存在，其共同突出的問題是交通成為旅游業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。同為西部省區(qū)的川、演兩省，原來旅游基礎(chǔ)設(shè)施都很薄弱，在發(fā)展中體會到只有突破“瓶頸”制約，才能從根本上為旅游業(yè)發(fā)展提供一個良好的環(huán)境。“九五”期間，云南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資近千億元，使旅游業(yè)發(fā)展的公路、鐵路、航空、通信、城市建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施得到很大改善。

四川省在財政預(yù)算中列入旅游專項資金，并規(guī)定逐步按一定數(shù)額遞增。以上兩省旅游業(yè)快速發(fā)展的事實說明基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投入需要政府的大力支持。針對西藏的情況，政府應(yīng)在以下方面上給予政策上支持，資金上的傾斜：

1.在航空交通上，應(yīng)隨著旅游發(fā)展增辟新的進藏航線，進出藏機票應(yīng)盡快降低價位，努力提高航空服務(wù)水平，積極發(fā)展區(qū)內(nèi)航空。陸路交通上，應(yīng)加快旅游景區(qū)（點）與國道、省道之間的建設(shè)步伐，改善景區(qū)（點）可入性。在旅游車輛更新方面，應(yīng)加大投入，解決目前難以維繼的狀況。

2.自治區(qū)計委在基本建設(shè)投資和貼息資金中，要按照一定比例資金用于西藏區(qū)級重點旅游設(shè)施建設(shè)。凡以改善貧困地區(qū)經(jīng)濟為目的，以貧困鄉(xiāng)、村、戶為項目實施和受益對象的，開發(fā)旅游資源，修建旅游基礎(chǔ)設(shè)施，新建旅游企業(yè)均可向國家和自治區(qū)申請支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的發(fā)展資金，新增財政扶貧資金和以工代賑資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。

四、開發(fā)與保護相結(jié)合，實現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

西藏旅游業(yè)的發(fā)展，目前正處于國際國內(nèi)、區(qū)內(nèi)區(qū)外的大好時機。在國際方面，和平與發(fā)展已成為當今世界主流，經(jīng)濟全球化為旅游業(yè)的快速發(fā)展提供了廣闊的空間。國內(nèi)《國務(wù)院關(guān)于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》的下發(fā)，把旅游業(yè)提到更加重要的戰(zhàn)略位置，體現(xiàn)自治區(qū)黨委五屆三中全會審議通過《中共西藏自治區(qū)委員會關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，明確了西藏今后五年經(jīng)濟社會發(fā)展目標、任務(wù)和方針政策，進一步把西藏旅游業(yè)定位于加快實施特色經(jīng)濟戰(zhàn)略的特色產(chǎn)業(yè)之一。隨著國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，中央第四次西藏工作座談會的召開和援助力度的加大，為西藏旅游業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展指明了方向，創(chuàng)造了優(yōu)越的政策環(huán)境。但是，在西藏旅游業(yè)發(fā)展的初級階段，我們不僅要抓住時機，充分運用好政策，同時要防止思想和行為上的“急功近利”，正確認識以下幾個問題：

1.切實作好旅游規(guī)劃工作。長期以來，西藏發(fā)展旅游業(yè)沒有一個全盤的統(tǒng)籌規(guī)劃，對旅游資源的開發(fā)缺乏整體性考慮。在旅游景區(qū)景點的管理上存在諸多問題，如：(1)多頭領(lǐng)導(dǎo)。西減有些旅游景區(qū)既是自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園或文物保護單位，同時也是國家A級旅游景區(qū)。由于沒有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，一些管理部門各行其是，不溝通、不協(xié)調(diào)，獨立行使管理權(quán)，不僅造成人、財、物極大浪費，也阻礙了景區(qū)資源正常的開發(fā)利用與保護。(2)無序開發(fā)經(jīng)營。旅游業(yè)的巨大發(fā)展前景已引起一些地方部門和企業(yè)的重視，紛紛爭相進入景區(qū)開發(fā)經(jīng)營，造成景區(qū)“割據(jù)地盅”式的盲目開發(fā)，破壞了景區(qū)的整體形象和生態(tài)環(huán)境。如林芝的巴松湖4A級景區(qū)，就有自治區(qū)旅游公司、自治區(qū)團委、自治區(qū)民政廳、工朽江達縣等介入其中各自進行開發(fā)經(jīng)營。針對以上情況，可借鑒四川、云南兩省的做法，峰持先規(guī)劃，后開發(fā)，切實防止一哄而起的盲目開發(fā)。局部規(guī)劃一定要服從全區(qū)整體規(guī)劃，各地、市和重點縣的旅游發(fā)展規(guī)劃要報行政主管的機構(gòu)審批后才能生效實施。星級賓館飯店、大型度假村、人造景觀和重點旅游區(qū)的建設(shè)項日，須報經(jīng)同級旅游行政管理審查同意后，才可按有關(guān)程度報批立項。按照國際水準，聘請國際國內(nèi)知名的專家做景區(qū)開發(fā)的創(chuàng)意策劃工作。找準景區(qū)的吸引力要素，保護景點的成功開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展。

2.正確處理好發(fā)展旅游業(yè)與保護文物資源、保護生態(tài)環(huán)境的關(guān)系。文物資源有其特殊性，在旅游開發(fā)中，要做到在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護，證確處理好發(fā)展旅游業(yè)與保護文物的關(guān)系，切忌“為開發(fā)而開發(fā)”的極端思想對開發(fā)文物資源的破壞。西藏的生態(tài)環(huán)境很脆弱，在發(fā)展生態(tài)旅游時，應(yīng)在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，正確處理好原住民與發(fā)展生態(tài)旅游的關(guān)系，不要人為地搬走與自然環(huán)境非常協(xié)調(diào)的居民住戶，降持“以人為本，為人服務(wù)”的原則，防止對生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞的人為設(shè)施。

西藏旅游市場發(fā)育程度低，市場體系尚未建立，旅游業(yè)的發(fā)展必須通過行政管理手段進行指導(dǎo)，協(xié)調(diào)和干預(yù)。旅游業(yè)發(fā)展需要各相關(guān)部門的高度協(xié)調(diào)和配合。在旅游業(yè)發(fā)展的初級階段，應(yīng)采取政府主導(dǎo)型發(fā)展策略，優(yōu)先培育和發(fā)展旅游業(yè)，使西藏旅游業(yè)在未來的發(fā)展成為真正名副其實的支柱產(chǎn)業(yè)。