[摘要] 西方國家的政府采購在歷經(jīng)200多年歷史后，政策功能的發(fā)揮日趨完善。目前越來越多的國家將政府采購作為支持采購自主創(chuàng)新的國貨、推進(jìn)“綠色采購”、扶持本國企業(yè)尤其是中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)的重要手段。

[關(guān)鍵詞] 政府采購 政策功能 原因 措施

政府采購的政策功能是指政府利用政府采購的資源優(yōu)勢，在滿足采購基本要求的前提下，實(shí)現(xiàn)政府的一些經(jīng)濟(jì)與社會(huì)宏觀調(diào)控目標(biāo)。我國《政府采購法》第九條明確規(guī)定:“政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等?！彪m然我國政府采購法對政府采購政策功能做了明確的規(guī)定，但從政府采購在我國的實(shí)施狀況來看，政府采購政策功能的發(fā)揮還不太明顯，制度優(yōu)勢和政策功能還沒有得到充分利用和最大限度地發(fā)揮。

一、我國政府采購政策功能缺失主要表現(xiàn)為

1.對民族產(chǎn)業(yè)保護(hù)不夠

(1)國貨標(biāo)準(zhǔn)長期缺失，缺乏對國內(nèi)企業(yè)的支持和保護(hù)。我國政府采購制度自推行以來，國貨標(biāo)準(zhǔn)一直缺失。在實(shí)際操作中由于沒有具體明確的國貨標(biāo)準(zhǔn)，通過政府采購保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，國貨政策難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；對采購人違規(guī)采購國外產(chǎn)品的行為，《政府采購法》也缺乏對其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。2007年1月江西省高等級公路管理局路面設(shè)備招標(biāo)，涉及政府采購資金約3000萬元。令人意外的是，從開始報(bào)名甚至到招標(biāo)結(jié)束，所有國產(chǎn)自主品牌生產(chǎn)廠商只能成為“看客”。根據(jù)該項(xiàng)目招標(biāo)公告，此次政府采購的絕大多數(shù)路面設(shè)備必須是“洋品牌”。

(2)外國產(chǎn)品“唱主角”。我國目前通過政府采購保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的措施不夠完善，導(dǎo)致在政府采購市場上大量充斥國外產(chǎn)品。目前，我國軟件市場三分之二以上是國外產(chǎn)品，操作系統(tǒng)和大型應(yīng)用軟件約90%是微軟產(chǎn)品；中國政府采購網(wǎng)相關(guān)信息表明，在中央國家機(jī)關(guān)的政府集中采購中，通過協(xié)議供貨入圍的18類產(chǎn)品中，激光打印機(jī)、投影儀、液晶顯示器等產(chǎn)品洋品牌占有率均超過四分之三，數(shù)碼復(fù)印機(jī)更是被洋貨壟斷。

(3)政府采購代理機(jī)構(gòu)沒有嚴(yán)格執(zhí)行國貨采購要求。我國《政府采購法》中雖然有國貨優(yōu)先采購的規(guī)定，但相當(dāng)多的采購代理機(jī)構(gòu)沒有很好地貫徹執(zhí)行。為了保證自身利益，政府采購代理機(jī)構(gòu)中有的對采購人指定國外品牌的采購言聽計(jì)從；有的依據(jù)自己的喜好來選擇國外品牌供應(yīng)商；有的用國外品牌的數(shù)據(jù)編寫標(biāo)書以阻止國貨進(jìn)入；有的協(xié)議供貨偏重于國外品牌經(jīng)銷商等等，這些人為因素都阻礙了國貨進(jìn)入政府采購市場。

2.對技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)力不足

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展走的主要是粗放型道路，經(jīng)濟(jì)技術(shù)含量、尤其是自主知識產(chǎn)權(quán)含量嚴(yán)重偏低。由于中國無核心技術(shù)、產(chǎn)品附加值不高，多數(shù)產(chǎn)品（包括服務(wù)）在全球只能賣中、低價(jià)。有專家分析，由于缺乏核心技術(shù)，無處不在的貼牌生產(chǎn)使得大約92%的利潤被國外技術(shù)、國外品牌拿走，留給我們工廠的只有8%左右。我國現(xiàn)在雖然已成為世界制造大國，但是對外技術(shù)依賴并沒有減少，我國幾乎全部的光纖制造裝備、70%的數(shù)控機(jī)床、95%的醫(yī)療裝備依賴進(jìn)口。

2003年1月1日《政府采購法》正式實(shí)施之后，我國在通過政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新方面的作用發(fā)揮的也明顯不夠，未能有力促進(jìn)企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)的自主創(chuàng)新。以在政府采購中占有較大比重的汽車購買為例，中央國家機(jī)關(guān)通過政府采購中心公開采購的汽車中，自主品牌汽車所占的比例非常低。財(cái)政部國庫司2005年發(fā)布的《2004年全國政府采購信息統(tǒng)計(jì)分析》顯示，“2004年全國政府采購小汽車總規(guī)模為154.7億元，國產(chǎn)品牌占有率居第一位的紅旗轎車所占份額僅為2.28%?！?/p>

3.在促進(jìn)節(jié)能和環(huán)保方面作用有限

(1)政府部門能耗高，節(jié)能形勢嚴(yán)峻。2004年對北京市48家市、區(qū)政府機(jī)構(gòu)能源消費(fèi)進(jìn)行了問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，這48家政府機(jī)關(guān)的人均耗能量、人均年用水量和人均年用電量分別是北京居民的4倍、3倍和7倍。其中，政府機(jī)構(gòu)的人均年用電量最高值達(dá)9402千瓦時(shí)，相當(dāng)于北京居民人均488千瓦時(shí)的19倍。這些數(shù)據(jù)表明政府部門節(jié)能任務(wù)艱巨，節(jié)能潛能巨大。

(2)政府采購節(jié)能意識淡薄。長期以來，政府采購使用的是財(cái)政資金，盲目消費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。在“攀比”心理的影響下，政府機(jī)構(gòu)在采購時(shí)主要考慮的是品牌、款式和價(jià)格，而不去考慮所采購的物品是否節(jié)能和環(huán)保。

(3)中國作為世界制造大國，高耗能、高耗材、高污染技術(shù)及其產(chǎn)品還占很大比重，我國企業(yè)在國際政府采購市場上經(jīng)常遭到綠色壁壘和其他政府采購市場準(zhǔn)入的排斥，一些產(chǎn)品由于達(dá)不到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)而無法進(jìn)入國際市場或者無法長久立足。

此外，雖然國家財(cái)政部和環(huán)?？偩钟?006年10月24日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）和《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》（以下簡稱《采購清單》），但是《采購清單》中所包含的節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品項(xiàng)目較少，采購方選擇余地小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足采購需要。另外，《實(shí)施意見》缺乏對節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的確定標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際工作中缺乏可操作性，也影響了通過政府采購對節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的選擇。

4.對中小企業(yè)的保護(hù)力度不夠

中小企業(yè)的發(fā)展水平是衡量一個(gè)國家對中小企業(yè)的政策支持與服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，也是一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力的體現(xiàn)。但是，我國中小企業(yè)在政府采購中所占比例卻微乎其微，與其在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用極不相符。主要表現(xiàn)在：

(1)從政府方面看，盡管我國出臺了相關(guān)的法律鼓勵(lì)支持政府采購向中小企業(yè)傾斜，但都比較宏觀，缺乏可操作性。在評標(biāo)時(shí)主要側(cè)重的還是政府采購的第一目標(biāo)即政府采購的經(jīng)濟(jì)效益因素，而對政府采購的第二政策目標(biāo)即社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，幾乎沒有任何考慮。政府評標(biāo)流程和機(jī)制對中小企業(yè)過于繁瑣和苛刻，在某些方面更是變相地排斥中小企業(yè)參與。

(2)雖然《政府采購法》和《中小企業(yè)促進(jìn)法》都一致肯定了對中小企業(yè)的優(yōu)先政策，但優(yōu)先政策還只處于原則性規(guī)定階段，還沒有受到應(yīng)有的重視，更沒有具體的操作措施跟進(jìn)，許多相應(yīng)的配套法規(guī)還沒有出臺，導(dǎo)致現(xiàn)行采購制度缺少量化標(biāo)準(zhǔn)。

此外，在政府采購的一些公告中，除了對投標(biāo)企業(yè)有質(zhì)量、服務(wù)等要求外，還對投標(biāo)企業(yè)的注冊資金作了明確限制，例如，規(guī)定注冊資金或是500萬元或是2000萬元等等。這種對供應(yīng)商資格的限制做法隱藏著對一些供應(yīng)商的歧視行為，受害最大的就是中小企業(yè)。

二、政府采購政策功能缺失的原因分析

1.思想認(rèn)識不足

一是對政府采購的政策功能認(rèn)識不足。這主要是對政府采購制度缺乏足夠的認(rèn)識或者存在認(rèn)識的誤區(qū)，把政府采購只看作是節(jié)約財(cái)政資金、預(yù)防腐敗的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，一個(gè)簡單的利益再調(diào)整。認(rèn)識的片面性制約了政府采購政策功能的發(fā)揮。二是對政府采購制度重視程度不夠。有些部門、單位的領(lǐng)導(dǎo)對政府采購工作認(rèn)識不全面，不認(rèn)真按照要求和規(guī)定參加政府采購；有的單位則強(qiáng)調(diào)其特殊性，在采購中指定品牌、指定供應(yīng)商，借用政府采購的形式實(shí)現(xiàn)其原有目的，這些消極行為和做法在一定程度上干擾了政府采購工作的順利進(jìn)行，阻礙了政府采購政策功能的發(fā)揮。

2.法律基礎(chǔ)缺失

政府采購的法律基礎(chǔ)是指與政府采購基本法相對應(yīng)、相配套的法規(guī)體系。只有建立了完備的法規(guī)體系，才能提高政府采購政策的執(zhí)行水平，將政府采購政策的各項(xiàng)功能落到實(shí)處。從目前來看，我國政府采購的法律基礎(chǔ)并不完備。一是我國政府采購制度實(shí)施較晚，目前雖已形成初步的政府采購法律體系，但與發(fā)達(dá)國家完善的法律基礎(chǔ)相距甚遠(yuǎn)。（在美國，與聯(lián)邦政府采購有直接或間接關(guān)系的法律、法規(guī)多達(dá)4000多個(gè)）；二是我國雖然已經(jīng)頒布實(shí)施了《政府采購法》，但配套法規(guī)缺失。如《政府采購法實(shí)施細(xì)則》至今尚未頒布，使得政府采購政策只停留于原則性的規(guī)定階段，缺乏具體的可操作性規(guī)范。另外，我國目前尚未對政府采購中諸如“本國貨物、工程和服務(wù)”的內(nèi)涵與外延做出具體規(guī)定，導(dǎo)致通過政府采購保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)的政策功能的具體落實(shí)無章可循；由于缺乏節(jié)能、環(huán)?！熬G色產(chǎn)品”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，使得政府綠色采購難以推行。

3.采購規(guī)模小

政府采購規(guī)模的大小直接影響著政府采購政策功能的有效發(fā)揮。政府采購規(guī)模大、范圍廣，通過運(yùn)用政府采購科學(xué)合理地調(diào)整政府采購的規(guī)模、方向，才能對經(jīng)濟(jì)總量與結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響，進(jìn)而促進(jìn)其政策功能的發(fā)揮。但在我國政府采購實(shí)際操作中，還存在以下問題：一是政府采購總量規(guī)模不大。雖然2006年我國政府采購規(guī)模達(dá)到3681.6億元，2007年已突破4000億元，但仍不能滿足其政策功能發(fā)揮作用的要求。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，一國政府采購規(guī)模在達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的30%、GDP的10%時(shí)，才能為政府采購政策功能的實(shí)施營造出必要的活動(dòng)空間。2006年政府采購規(guī)模占當(dāng)年財(cái)政支出的14.9%、占全國GDP的比重為1.8%，政府采購規(guī)模小明顯制約了政府采購政策功能的有效發(fā)揮。二是政府采購結(jié)構(gòu)不合理。2006年工程類采購為1763.9億元，貨物類采購為1647.4億元，服務(wù)類采購為270.3億元，在政府采購中所占的比例依次為47.9%、44.8%和7.3%。從國外情況看，這三類中工程類的采購規(guī)模最大，但我國目前很多地方還沒有將工程采購列入政府采購范圍。另外，從采購的品目看，政府采購多集中在汽車、計(jì)算機(jī)、復(fù)印機(jī)、空調(diào)、醫(yī)療設(shè)備等大宗通用產(chǎn)品，一些技術(shù)含量高的非通用產(chǎn)品并未納入政府采購范圍。

4.監(jiān)督機(jī)制不健全

規(guī)范化的政府采購行為是政府采購政策功能得以充分發(fā)揮和持續(xù)的基礎(chǔ)和保證。當(dāng)前我國政府采購工作的透明度比較低，“公開、公平、公正”的原則尚未得到很好地落實(shí)。在政府采購過程中，還存在一些不規(guī)范的行為：一是政府采購程序不夠規(guī)范。如招標(biāo)信息發(fā)布渠道不暢通、信息表述不明確，致使應(yīng)標(biāo)供應(yīng)商過少，這不僅有失公平，也未能充分體現(xiàn)競爭機(jī)制；二是供應(yīng)商資質(zhì)審核不規(guī)范。在實(shí)際運(yùn)作中，一些地方資格審查程序過于簡單，虛假中標(biāo)或中標(biāo)后違約現(xiàn)象嚴(yán)重，還有的地方搞地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，達(dá)不到全面競爭的效果；三是具體評標(biāo)、定標(biāo)程序不規(guī)范。一些地方人為因素過重，影響了政府采購的客觀公正性，致使評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不嚴(yán)，影響了政府采購的信譽(yù)；四是供應(yīng)商行為不規(guī)范，如存在暗箱操作、惡意競標(biāo)等問題。一些商家為了打擊和排擠競爭對手而采取惡意傾銷價(jià)格或是以其他商家根本就不可能達(dá)到的售后服務(wù)承諾，使其他商家知難而退，中標(biāo)以后卻拒不履行義務(wù)或是通過種種手段加價(jià)；五是地方保護(hù)主義嚴(yán)重。地方保護(hù)主義的存在是實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)等政府采購公共政策目標(biāo)的最大障礙之一。

三、充分發(fā)揮我國政府采購政策功能的措施

1.提高對政府采購政策功能的認(rèn)識

政府采購具有多種政策功能，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍重視和采用的一種調(diào)控手段。實(shí)踐已經(jīng)證明，如果運(yùn)用得好，可以有效發(fā)揮政府采購在宏觀調(diào)控中的作用，實(shí)現(xiàn)其他工具一時(shí)還難以體現(xiàn)的政策目標(biāo)。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)管者與調(diào)控者，面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中諸如中小企業(yè)發(fā)展、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)、地區(qū)發(fā)展差距以及環(huán)境、就業(yè)等重大而緊迫的課題，必須更多地尋求市場手段去解決。各級政府、財(cái)政部門十分有必要對政府采購這一高效宏觀調(diào)控工具給以高度關(guān)注，并積極主動(dòng)地加以運(yùn)用。

2.制定相應(yīng)措施，有步驟、有重點(diǎn)地發(fā)揮政府采購的政策效能

政府采購必須貫徹保護(hù)環(huán)境、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、照顧和扶持中小企業(yè)等一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)現(xiàn)多種社會(huì)公共目標(biāo)。

對民族產(chǎn)業(yè)的保護(hù)措施：第一，對我國政府采購市場實(shí)行嚴(yán)格的分級管理。對國內(nèi)已經(jīng)成熟的產(chǎn)品領(lǐng)域或一定金額以上的采購項(xiàng)目應(yīng)禁止采購進(jìn)口產(chǎn)品，或禁止將合同授予外國供應(yīng)商，如電腦硬件和軟件；第二，規(guī)定某些政府采購項(xiàng)目的準(zhǔn)入條件。如果外國供應(yīng)商要參與一定限額以上的政府采購項(xiàng)目，就需要在中國國內(nèi)設(shè)廠并且達(dá)到一定的產(chǎn)值或投資額，或者解決了一定就業(yè)；第三，提高中國企業(yè)中標(biāo)的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。通過實(shí)施細(xì)則明確制定一個(gè)報(bào)價(jià)的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)，即在政府采購報(bào)價(jià)中，我國企業(yè)報(bào)價(jià)即使高于國外供應(yīng)商，在限定幅度內(nèi)也必須優(yōu)先向本國企業(yè)采購。

對自主創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)惠措施：目前，我國對一般自主創(chuàng)新產(chǎn)品主要采用的是價(jià)格優(yōu)惠法，即明確規(guī)定一定的價(jià)格優(yōu)惠率；但是對于重要領(lǐng)域的自主創(chuàng)新產(chǎn)品或一些特殊產(chǎn)品，如自主高科技產(chǎn)品等，則可以通過制定強(qiáng)制性的規(guī)則購買，也可以采用單一來源采購或競爭性談判采購的方法。

對政府綠色采購的優(yōu)惠措施：在政府綠色采購制度不完善或者制度實(shí)施初期，有必要建立政府綠色采購的激勵(lì)機(jī)制，對政府綠色采購行為制定一些優(yōu)惠政策。采用的方式和手段有：第一，對在政府采購中優(yōu)先購買對環(huán)境有益產(chǎn)品的政府部門和非經(jīng)營性的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；第二，對綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，以彌補(bǔ)其在生產(chǎn)過程中技術(shù)與設(shè)備的投入；第三，在政府部門負(fù)責(zé)人的業(yè)績考核或政績中適當(dāng)納入政府綠色采購的指標(biāo)和結(jié)果評定，以此達(dá)到調(diào)動(dòng)政府綠色采購積極性、推廣和落實(shí)政府采購制度的目的。

對中小企業(yè)的優(yōu)惠措施：第一，可以通過在同等招標(biāo)報(bào)價(jià)的基礎(chǔ)上，為中小企業(yè)規(guī)定一定的價(jià)格優(yōu)惠率，提高其產(chǎn)品的競爭力；第二，政府尤其是地方政府可以規(guī)定采購方在其所需采購的額度或份額中預(yù)留出一定的比例，專門向中小企業(yè)供應(yīng)商招標(biāo)。

3.擴(kuò)大政府采購的規(guī)模

目前，可以通過以下途徑進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購的規(guī)模：一是將行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體組織的所有辦公用品都納入政府采購范圍；二是繼續(xù)拓展政府采購領(lǐng)域，把更多的工程項(xiàng)目和服務(wù)性項(xiàng)目納入政府采購范圍；三是在資金范圍上，將中央補(bǔ)助?？詈湍甓茸芳宇A(yù)算資金納入政府采購范圍；四是在采購模式上，繼續(xù)做好政府集中采購工作，把政府集中采購目錄做深做細(xì)。與此同時(shí)，要規(guī)范部門集中采購和分散采購，擴(kuò)大政府采購制度的約束范圍，要充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐的政府采購新方式，實(shí)現(xiàn)政府采購管理和操作電子化，促進(jìn)政府采購上規(guī)模。

4.完善對政府采購行為的監(jiān)督機(jī)制

(1)完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要通過各參與主體間的相互關(guān)系予以實(shí)現(xiàn)。采購主管部門通過政府采購政策原則、財(cái)政預(yù)算計(jì)劃以及反饋信息等對政府采購職能部門的采購執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督；采購職能部門通過采購合同以及采購主體所提供的信息對供應(yīng)商的履約情況進(jìn)行監(jiān)督；采購職能部門通過實(shí)物管理方式對采購主體的貨物使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

(2)完善法律監(jiān)督機(jī)制。政府采購制度的存在和有效運(yùn)行是建立在一整套完善的政府采購法律體系之上，以法律形式規(guī)定政府采購的范圍、方式、程序、政策和監(jiān)督管理事項(xiàng)等，由此形成剛性的法律監(jiān)督機(jī)制。

(3)完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。政府采購具有社會(huì)公眾性，因此，必須提高其透明度，主要包括政府采購相關(guān)法律法規(guī)透明、政府采購需求信息透明、政府采購評標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)透明、政府采購過程公開透明、政府采購結(jié)果公開透明、政府采購信息發(fā)布公開透明等。只有政府采購的充分透明，才能使采購當(dāng)事人特別是采購人的行為置于監(jiān)督之下，從而提高政府采購的效率，實(shí)現(xiàn)其巨大的政策功能。

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