根據(jù)資源環(huán)境統(tǒng)籌考慮未來我國各項(xiàng)分配格局，按照主體功能定位調(diào)整和完善區(qū)域政策及績(jī)效評(píng)價(jià)，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，是“十一五”規(guī)劃的重要目標(biāo)。主體功能區(qū)的劃分思想將成為我國今后空間布局和區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)方針。促進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，稅收應(yīng)當(dāng)有所作為。

一、主體功能區(qū)的界定

2006年通過的全國“十一五”規(guī)劃綱要，將我國國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。同時(shí)，國家對(duì)主體功能區(qū)的劃分做了界定：“優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。”

從對(duì)主體功能區(qū)界定的內(nèi)容來看，主體功能區(qū)劃分依托于區(qū)域資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，凸現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn):

1.規(guī)劃具有統(tǒng)籌性?？傮w來說，主體功能區(qū)建設(shè)可從縱、橫兩塊考慮。橫向來看，在全國范圍內(nèi)，將各地區(qū)統(tǒng)籌歸類，綜合考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，區(qū)分為重點(diǎn)扶持區(qū)域、限制發(fā)展區(qū)域及適度控制區(qū)域;縱向來看，在各橫向發(fā)展區(qū)域范圍內(nèi)，又根據(jù)各地區(qū)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，將國土空間細(xì)化為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。從而明確不同區(qū)域的功能定位，制定相應(yīng)的政策和評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。

2.規(guī)劃具有靈活性。按照設(shè)計(jì)，主體功能區(qū)劃分已不拘泥于行政區(qū)劃，將在空間上與現(xiàn)有行政區(qū)域發(fā)生錯(cuò)位。一些局部區(qū)域?qū)⑦m度打破行政區(qū)域格局，改變行政區(qū)劃的界限，構(gòu)建跨行政區(qū)的主體功能區(qū)。即在主體功能區(qū)設(shè)計(jì)下，同一主體功能區(qū)可能包括不同的同級(jí)行政區(qū)域和不同層級(jí)的行政區(qū)域， 而在同一個(gè)省級(jí)、地(市) 級(jí)甚至縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)， 又可能包含不同層次的主體功能區(qū)。

二、主體功能區(qū)域發(fā)展的稅收政策定位

稅收作為政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的手段具有不容忽視的作用，它將影響到市場(chǎng)實(shí)物和資本的流動(dòng)。稅收諸要素的確立，直接關(guān)系到國家與納稅人之間，以及各納稅人之間的經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常廣闊的作用空間。主體功能區(qū)建設(shè)輻射范圍廣、關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜、建設(shè)難度大，現(xiàn)仍處于探索階段，僅僅依靠市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，有必要立足整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，從各功能區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局出發(fā)，根據(jù)主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略部署，進(jìn)一步明確稅收政策的定位，充分發(fā)揮稅收政策在主體功能區(qū)建設(shè)中的積極效應(yīng)。

1.稅收政策應(yīng)當(dāng)立足于引導(dǎo)各功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展

探索形成既各具特色又有機(jī)統(tǒng)一的政策體系是功能區(qū)建設(shè)的重要目標(biāo)，稅收政策在推動(dòng)各功能區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐中，應(yīng)注重理順三個(gè)方面的關(guān)系。一是處理好區(qū)域戰(zhàn)略目標(biāo)與共同目標(biāo)的銜接關(guān)系。稅收政策應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，立足于發(fā)揮各功能區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，針對(duì)不同功能區(qū)具體情況提出不同戰(zhàn)略重點(diǎn)和工作任務(wù)，實(shí)施有區(qū)別的戰(zhàn)略舉措和政策措施。但必須明確，立足于發(fā)展功能區(qū)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，要注意縮小區(qū)域發(fā)展差距，防止出現(xiàn)各功能區(qū)之間發(fā)展不均衡、財(cái)富分配不均問題;二要正確處理各功能區(qū)之間的關(guān)系。理順扶持地區(qū)與限制發(fā)展地區(qū)的關(guān)系，首先應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)支持重點(diǎn)開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，這是實(shí)現(xiàn)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；其次，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)的利益，這是縮小各功能區(qū)差距的關(guān)鍵。兩者相互促進(jìn)，才能共同發(fā)展。重點(diǎn)開發(fā)、優(yōu)先開發(fā)地區(qū)要積極支持限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)的發(fā)展，加強(qiáng)與限制開發(fā)、禁止開發(fā)地區(qū)的合作互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展；對(duì)一些被歸入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的地方政府，要防止出現(xiàn)“等、靠、要”的惰性，應(yīng)積極通過自我發(fā)展改善經(jīng)濟(jì)狀況，緩解重點(diǎn)開發(fā)、優(yōu)先開發(fā)地區(qū)的支援壓力;三要協(xié)調(diào)好各區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)發(fā)展與一般發(fā)展的關(guān)系。推動(dòng)主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，稅收政策既要統(tǒng)籌兼顧，合理考慮各地區(qū)的實(shí)際需要，支持各地區(qū)加快發(fā)展，又要推行適度非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，即抓住各區(qū)域內(nèi)發(fā)展的重點(diǎn)，大力推動(dòng)重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步開發(fā)開放，充分發(fā)揮這些地區(qū)的示范、輻射和帶動(dòng)作用，推動(dòng)形成新的經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)，培育新的契合點(diǎn)。

2.稅收政策要立足于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

基于歷史發(fā)展的需要，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制初步建立、生產(chǎn)要素可以靈活流動(dòng)、高新技術(shù)革命和改革開放步伐加快的背景下，我國東部地區(qū)率先開放的地區(qū)獲得了開放政策的先機(jī)，利用稅收優(yōu)惠等各項(xiàng)政策成為先富的地區(qū);西部在大開發(fā)戰(zhàn)略支撐下通過巨大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和財(cái)政轉(zhuǎn)移獲得了發(fā)展的動(dòng)力；而中部地區(qū)因?yàn)槿狈φ咧尾铰嫩橎?，東、中、西部地區(qū)發(fā)展差異巨大。從歷程來看，國家政策的選擇是我國區(qū)域發(fā)展不均衡的重要推動(dòng)手，其中，稅收政策是重要分支。以往稅收政策的制定，在過去的發(fā)展建設(shè)模式中以經(jīng)濟(jì)增長即GDP為核心，出現(xiàn)了犧牲環(huán)境、浪費(fèi)資源現(xiàn)象，這種“先發(fā)展、后治理”的模式在后期可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)出了嚴(yán)重的制約性。

堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)發(fā)展的科學(xué)觀，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人與自然的和諧發(fā)展，是為了增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，主體功能區(qū)建設(shè)發(fā)展的最終目標(biāo)也要?dú)w屬到實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)上來。推行主體功能區(qū)發(fā)展的目的在于實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)與自然生態(tài)系統(tǒng)之間的和諧發(fā)展，因此，稅收政策應(yīng)當(dāng)從主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的全局出發(fā)，根據(jù)不同地區(qū)的自然環(huán)境、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展階段、社會(huì)環(huán)境等因素，明確各項(xiàng)戰(zhàn)略布局、功能定位、發(fā)展重點(diǎn)等，確定稅收政策的基本導(dǎo)向。

三、主體功能區(qū)稅收建設(shè)的路徑選擇

1.主體功能區(qū)稅收建設(shè)應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推行

我國主體功能區(qū)劃分應(yīng)當(dāng)遵循國情，注意類型的簡(jiǎn)明性和可操作性。主體功能區(qū)劃從長遠(yuǎn)看應(yīng)該實(shí)現(xiàn)國土的全覆蓋，但現(xiàn)階段的主體功能區(qū)劃不能一蹴而就，綜合實(shí)際情況應(yīng)考慮按照國土部分覆蓋的原則進(jìn)行，即符合標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域劃入四類主體功能區(qū)，其他區(qū)域暫不進(jìn)入，待以后時(shí)機(jī)成熟調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)后再逐步劃入四類主體功能區(qū)內(nèi)。因此，稅收政策也應(yīng)當(dāng)與之相配套：

(1)從全局來看，主體功能區(qū)的稅收政策應(yīng)當(dāng)逐步推行，在國土部分覆蓋的原則下，要有針對(duì)各主體功能區(qū)的差異型稅收政策，此政策覆蓋范圍隨功能區(qū)范圍的擴(kuò)大而擴(kuò)大;(2)在各主體功能區(qū)內(nèi)，由于情況復(fù)雜，屬于同一主體功能區(qū)的不同地區(qū)發(fā)展情況不一致，稅收政策應(yīng)當(dāng)針對(duì)同一功能區(qū)不同地區(qū)發(fā)展情況區(qū)別對(duì)待，具體實(shí)施時(shí)可以采取先試點(diǎn)推行，再逐步擴(kuò)大的辦法。

2.要有適度的稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的一種可供選擇的制度安排，在一定的歷史條件下，合理的稅收優(yōu)惠安排可以發(fā)揮巨大效用。實(shí)施主體功能區(qū)后，根據(jù)實(shí)際需要，四類主體功能區(qū)內(nèi)也應(yīng)當(dāng)有所選取的實(shí)施不同層次的稅收優(yōu)惠，比如：對(duì)優(yōu)化開發(fā)地區(qū)應(yīng)給予自主創(chuàng)新、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)等方面的稅收優(yōu)惠;在重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)可以適時(shí)推出吸引產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入和集聚的稅收減免實(shí)施辦法，對(duì)支持交通、能源、水利、水電氣熱供應(yīng)、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)發(fā)展的國際資金、民間資金投資給予適當(dāng)稅收優(yōu)惠，同時(shí)分別給予就業(yè)安置、社會(huì)保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面鼓勵(lì)和吸引人口進(jìn)入和集中的稅收優(yōu)惠政策;在限制開發(fā)地區(qū)可推行稅收減免優(yōu)惠政策扶持符合主體功能特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;禁止開發(fā)地區(qū)應(yīng)當(dāng)明確核心區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)、外圍區(qū)不同區(qū)域的人口容量、建筑、旅游、探險(xiǎn)等開發(fā)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)限制性、禁止性行為要課以重稅，而對(duì)積極于投身于此區(qū)域的公共服務(wù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨橐o以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，以通過稅收政策鼓勵(lì)該地區(qū)的自我盤活、發(fā)展。

3.要注重保護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展安全

稅收分配影響資源配置的效率，也事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。因此，稅收政策制定必須既反對(duì)平均主義，又防止兩極分化。既要注重保護(hù)經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展，不損害分配領(lǐng)域的效率導(dǎo)向機(jī)制；也要提高再分配領(lǐng)域的社會(huì)公正程度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間、群體之間的利益和諧，防止不良傾向，才能切實(shí)促進(jìn)各地區(qū)、各行業(yè)之間的統(tǒng)籌兼顧與協(xié)調(diào)發(fā)展。

實(shí)行主體功能區(qū)管理后，四大區(qū)域由于有了不同層次的稅收優(yōu)惠、稅收限制，地方收入必然存在差異。這便要求我們要按照主體功能定位調(diào)整、完善區(qū)域稅收政策和稅收績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)相關(guān)政策的協(xié)調(diào)和機(jī)制建設(shè)，以規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。例如限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域由于受到保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境的約束，經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是工業(yè)開發(fā)受到限制甚至禁止，區(qū)域內(nèi)稅款收入有限，難以滿足地區(qū)提高公共服務(wù)水平的需要，為國家國土和全社會(huì)的科學(xué)發(fā)展付出了成本，因此，可將重點(diǎn)開發(fā)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)域收取的部分稅款特別用于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的公共服務(wù)和生態(tài)補(bǔ)償，以通過實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化保證主體功能區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)安全，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)的和諧建設(shè)。

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