[摘 要] SPS協(xié)定是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)處理農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易安全糾紛所適用的法律?！帮L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”是其中讓人費(fèi)解且最難以掌握的核心問題。DSB在相關(guān)裁決中的解釋已成為事實(shí)上的判例法。我國(guó)應(yīng)合理利用這些規(guī)則，盡快建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。未來的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)具體，基于主流科學(xué)觀點(diǎn)，并包含充分的科學(xué)證據(jù)。

[關(guān)鍵詞] SPS協(xié)定 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 科學(xué)證據(jù)

隨著食品安全成為農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的焦點(diǎn)問題，各國(guó)紛紛制定大量針對(duì)食品和動(dòng)植物產(chǎn)品進(jìn)口的嚴(yán)格的檢驗(yàn)和檢疫規(guī)則，以保護(hù)本國(guó)人類、動(dòng)植物的生命健康，即所謂的SPS措施。然而，一項(xiàng)SPS措施也可能盜科學(xué)之名，行貿(mào)易保護(hù)主義之實(shí)。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）處理農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易糾紛適用的主要法律是WTO《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(SPS協(xié)定)，其中的關(guān)鍵問題集中在如何理解和在實(shí)踐中把握“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”。DSB專家組和上訴庭的相關(guān)解釋已構(gòu)成了事實(shí)上的判例法。加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究是深刻理解協(xié)定，積累經(jīng)驗(yàn)的有效途徑，有助于充分了解WTO成員合法維持SPS措施必須符合的條件和應(yīng)采取的實(shí)施流程，以及如何合理利用規(guī)則，在貿(mào)易爭(zhēng)端中正確地援引SPS協(xié)定。

一 、 SPS協(xié)定對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的規(guī)定

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在SPS協(xié)定附件A中被定義為：根據(jù)可能適用的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施評(píng)價(jià)蟲害或病害在進(jìn)口成員領(lǐng)土內(nèi)傳入、定居或傳播的可能性，及評(píng)價(jià)相關(guān)潛在的生物學(xué)后果和經(jīng)濟(jì)后果；或評(píng)價(jià)食品、飲料或飼料中存在的添加劑、污染物、毒素或致病有機(jī)體對(duì)人類或動(dòng)物的健康所產(chǎn)生的潛在不利影響。

SPS協(xié)定第2條和第5條也專門針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估施加了嚴(yán)格的紀(jì)律。協(xié)定允許WTO成員在貿(mào)易方面給予食品安全和動(dòng)植物健康以優(yōu)先權(quán)，每個(gè)成員有權(quán)確定其認(rèn)為適當(dāng)?shù)氖称钒踩蛣?dòng)植物健康水平，并在對(duì)真實(shí)存在的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)評(píng)估的基礎(chǔ)上確立SPS措施，而且還應(yīng)將其所考慮的因素、所使用的評(píng)估程序和所確認(rèn)的可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平應(yīng)要求公之于眾。第5條第2款列舉了進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)考慮的因素，包括：有關(guān)國(guó)際組織制定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)；可獲得的科學(xué)證據(jù)和方法；病蟲害非疫區(qū)的存在；相關(guān)的生態(tài)和環(huán)境條件；相關(guān)的經(jīng)濟(jì)因素，比如有害物質(zhì)傳入的潛在經(jīng)濟(jì)影響、包含和消滅規(guī)避所選SPS措施的有害物質(zhì)的成本和采用替代方法控制風(fēng)險(xiǎn)的相對(duì)成本效益。

二、 DSB對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)闡釋

DSB專家組和上訴庭在相關(guān)案例中對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的一系列法律問題作了大量闡釋，正逐步演變成為該領(lǐng)域的判例法，下面分別結(jié)合相關(guān)案例加以分析。

1.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和SPS措施之間的關(guān)系

歐盟荷爾蒙牛肉案上訴庭將SPS措施必須基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估解釋為在二者之間必須存在合理關(guān)系，即一種持續(xù)的客觀情況且能在SPS措施和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之間被觀察到，一成員也可以將其措施基于另一成員或國(guó)際組織開展的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，只要在訴訟中能用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估證明措施合理足矣。確定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和SPS措施之間關(guān)系是否存在也只能個(gè)案分析。只要措施的結(jié)論和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)論可比較，就符合第5條第1款。因?yàn)槿绻摮蓡T在措施引起爭(zhēng)議時(shí)能找到科學(xué)證據(jù)，就可以假定在措施制定時(shí)證據(jù)同樣得到了考慮。因此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的缺失將被理解為存在對(duì)國(guó)際貿(mào)易變相限制的一個(gè)警示信號(hào)。日本水果檢疫措施案專家組還論證了“充分科學(xué)證據(jù)”的含義，認(rèn)為“充分”通常指無論“其數(shù)量、程度和范圍都表明足以實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)”，要求SPS措施和科學(xué)證據(jù)之間存在足夠的關(guān)系，包括措施的性質(zhì)和科學(xué)證據(jù)的數(shù)量、質(zhì)量。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性問題

歐盟荷爾蒙牛肉案上訴庭認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須是對(duì)數(shù)據(jù)的“科學(xué)”考察和事實(shí)性研究，而不包括社會(huì)價(jià)值判斷在內(nèi)的“政策”， “SPS協(xié)定第5條第2款對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估所考慮的因素的列舉不是一個(gè)可‘窮盡’的列舉……依照第5條第1款所評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是在嚴(yán)格控制的條件下在科學(xué)實(shí)驗(yàn)室中可探知的，而且還是在人類社會(huì)中真實(shí)存在的”。因此，成員國(guó)通常會(huì)把其措施基于主流的科學(xué)證據(jù)，當(dāng)然一項(xiàng)措施也可以基于“來自有資格的和受尊敬來源的不同觀點(diǎn)，特別是當(dāng)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)具有威脅生命的特征并被覺察出對(duì)公共健康安全構(gòu)成明顯和逼近的威脅時(shí)”。澳大利亞鮭魚案上訴庭也認(rèn)為在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中對(duì)污染和損害的可能性的適當(dāng)評(píng)價(jià)必須達(dá)到某種水平的客觀程度，即必須是對(duì)所認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)水平能夠讓人合理地相信的水平。SPS協(xié)定的紀(jì)律在此得到了最嚴(yán)格地執(zhí)行，第5條第1款和第2款通過要求成員在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)考慮可獲得的科學(xué)證據(jù)、國(guó)際組織制定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)和參考科學(xué)原理而強(qiáng)調(diào)了客觀性。

3.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的步驟

澳大利亞鮭魚案上訴庭認(rèn)為一項(xiàng)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須包括以下步驟：a、確認(rèn)措施所針對(duì)的疾病，以及導(dǎo)致其對(duì)當(dāng)?shù)貏?dòng)植物污染事件的潛在生物學(xué)和經(jīng)濟(jì)影響；b、對(duì)疾病傳入、定居或傳播以及隨之而來的生物學(xué)和經(jīng)濟(jì)損害可能性的評(píng)估；c、對(duì)在擬采取的SPS措施條件下疾病傳入、定居或傳播的可能性的評(píng)估。

三 、關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的思考及我國(guó)的法律對(duì)策

1.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”最重要的啟示就是必須建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理在SPS協(xié)定中具有舉足輕重的地位。一般而言，DSB專家組往往首先考察是否存在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如果沒有，僅憑這一點(diǎn)就可能導(dǎo)致敗訴。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡快建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，首要任務(wù)是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)這一工作。在鮭魚案敗訴后，澳大利亞就在農(nóng)林漁業(yè)部?jī)?nèi)設(shè)立了一個(gè)澳大利亞生物安全局（ Biosecurity Australia）的新機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)提供進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)分析。

2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須具體且包括所有風(fēng)險(xiǎn)

目前，DSB在抽象意義上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求已經(jīng)作出了合理、清楚的陳述，產(chǎn)生于可能的未知因素而不能用數(shù)量表示的風(fēng)險(xiǎn)或理論上的風(fēng)險(xiǎn)量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須是具體的，而且可能比 SPS協(xié)定字面要求更嚴(yán)格。在荷爾蒙案中，上訴庭認(rèn)為SPS協(xié)定并不要求一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估必須識(shí)別最小程度的風(fēng)險(xiǎn)，而僅僅是可確定的風(fēng)險(xiǎn)，歐盟的研究應(yīng)當(dāng)鎖定于特定的荷爾蒙，而非荷爾蒙的類別。此外，所有的風(fēng)險(xiǎn)必須包括在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之中，甚至那些不能通過實(shí)驗(yàn)方法進(jìn)行數(shù)量分析的對(duì)人類健康的所有威脅。歐盟當(dāng)初敗訴也由于沒有提供這一階段風(fēng)險(xiǎn)的證據(jù)。因此，我國(guó)在提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告時(shí)應(yīng)盡可能詳盡具體，包括所能確知和考慮到的幾乎所有風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，還應(yīng)密切跟蹤WTO有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估書面形式的裁定等指南。

3.突出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性

毫無疑問，不管所完成的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估如何，WTO必然會(huì)在SPS措施基于充分的科學(xué)證據(jù)這一點(diǎn)上持強(qiáng)硬立場(chǎng)。具體地說，我國(guó)未來開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估一定要遵循澳大利亞鮭魚案中的三步法，并考慮SPS協(xié)定第5條第2、3款所列舉的因素，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行“科學(xué)”考察和事實(shí)性研究，而不能是包括社會(huì)價(jià)值判斷在內(nèi)的“政策”。同時(shí)，注意風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀程度水平。鮭魚案專家組認(rèn)為雖然在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定義的文本中并無門檻要求，但在參考了一系列客觀因素后要求達(dá)到“對(duì)所作的評(píng)估和所認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)水平能夠讓人合理地相信” 的水平。這很可能意味著要求在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中科學(xué)分析的力度必須是能夠經(jīng)得起懷疑的，哪怕不是太嚴(yán)格。

4.慎用非主流科學(xué)觀點(diǎn)

雖然DSB承認(rèn)非主流科學(xué)可以被用來支持風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但其是否足以支持一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估只能個(gè)案分析。應(yīng)該說，SPS協(xié)定下的數(shù)量程序要求在全球范圍內(nèi)的運(yùn)作都是極其近似，“伽利略現(xiàn)象”是十分罕見的。即便這種現(xiàn)象真的發(fā)生，專家組也仍然有能力去評(píng)估所謂“科學(xué)”的可信度，并得出結(jié)論。因此，我們應(yīng)當(dāng)慎用非主流科學(xué)觀點(diǎn)，最好盡量把風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建立在主流科學(xué)觀點(diǎn)之上。

加入WTO之后，我國(guó)一些勞動(dòng)密集型和具有地域優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品的出口屢遭進(jìn)口國(guó)SPS措施暗箭。這說明我國(guó)作為WTO的新成員， 應(yīng)對(duì)SPS問題的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)還需要一個(gè)積累的過程。我們?nèi)狈?yīng)對(duì)SPS措施引起貿(mào)易糾紛的訴訟經(jīng)驗(yàn)，缺乏參與制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和跟蹤國(guó)際SPS措施變化的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究無疑是在經(jīng)驗(yàn)積累和學(xué)會(huì)利用SPS協(xié)定方面邁出的第一步。吸取別國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等問題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，既保護(hù)國(guó)內(nèi)公共健康又保護(hù)國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對(duì)于我國(guó)在遵循WTO義務(wù)的同時(shí)，有效地抵御外來SPS壁壘，充分運(yùn)用多邊貿(mào)易機(jī)制所賦予的權(quán)利并在爭(zhēng)端中掌握主動(dòng)都是十分必要的。

參考文獻(xiàn)：

[1]《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》，附件A

[2]《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》第5條第2款

[3]歐共體荷爾蒙牛肉案上訴庭報(bào)告，第193-194段

[4]日本水果檢疫措施案專家組報(bào)告，第8段；上訴庭報(bào)告，第73段、84～85段

[5]歐共體荷爾蒙牛肉案上訴庭報(bào)告，第187段

[6]歐共體荷爾蒙牛肉案上訴庭報(bào)告，第194段

[7]澳大利亞鮭魚案上訴庭報(bào)告，第121段

[8]參見Andrew P. Thomson， Australia – Salmon and Compliance Issues Surrounding the SPS Agreement: Sovereign Acceptance and Measure Adaptation， Law and Policy in International Business， Vol.33 (2002 summer)，no. 4， P 737

[9]澳大利亞鮭魚案專家組報(bào)告，第7.57段