[摘 要] 通過對四次“環(huán)評風暴”的分析，提出了制度變革的重要性。本文對建設項目環(huán)評機制中程序設計、主體關系、法律責任、收費監(jiān)管、配套制度五個方面所存在的問題進行分析，并提出了建議和對策。

[關鍵詞] 環(huán)評風暴 建設項目環(huán)境影響評價

一、四次“環(huán)評風暴”

為了加強環(huán)境保護，落實科學發(fā)展觀，國家環(huán)保總局相繼四次采取大規(guī)模行動，推出了一系列重要舉措，加強對建設項目的環(huán)境執(zhí)法，在全國引起了強烈反響，輿論將四次行動稱為“環(huán)評風暴”。短短的時間里連續(xù)四次環(huán)評行動的“集體出擊”， 使環(huán)評現(xiàn)象突顯在全社會面前，“環(huán)評”的話題一度成為熱點。但是生態(tài)環(huán)境保護是一項持續(xù)的、艱苦的工作，并不是靠刮“風暴”所能解決的問題。從2005年首次環(huán)保風暴開始，雖然這些風暴事件在開始時都獲得了廣泛贊譽，但并沒有產(chǎn)生長遠實質(zhì)的影響。這兩年，地方發(fā)展經(jīng)濟的沖動遠高于對環(huán)境保護的動力，各地爭相上馬高污染、高能耗項目。這些項目投資規(guī)模巨大，雖然對當?shù)氐慕?jīng)濟增長起到一些作用，但是對環(huán)境的影響也是巨大的。

據(jù)媒體了解，不少被叫停、掛牌督辦的違法污染企業(yè)，在后來檢查中發(fā)現(xiàn)仍在生產(chǎn)。究其原因，金融部門仍貸款，供電部門還供電，工商沒有查封，監(jiān)察部門不追究環(huán)境違法行為的責任……顯然，環(huán)境保護的措施要落到實處，沒有相關職能部門的支持配合、沒有地方政府的理解和協(xié)同，環(huán)?？偩挚沼辛柙茐阎荆仓荒軌阎倦y酬。

確實，環(huán)保風暴的“風力”再大，如果刮不到地面上，那也只能是讓人稍感涼意的一陣風。風過之后，一切如常?！帮L暴”不變成制度、不變成法律，是不能解決根本問題的。中國環(huán)境的觀念啟蒙時代已經(jīng)結束，現(xiàn)在正式進入了利益博弈階段。不再是技術、資金、運作到不到位的問題，而是制度是否能夠變革的問題。

二、當前我國建設項目環(huán)境影響評價機制存在的問題

1.建設項目環(huán)評程序設計不合理

首先是替代方案缺位。替代方案是環(huán)境影響評價的重要組成部分，而我國制定的單性環(huán)境影響評價法中卻沒有替代方案的規(guī)定，大多數(shù)建設項目只有一個設計方案、一個選址。環(huán)境影響報告書中沒有替代方案評估的內(nèi)容，這就大大降低了方案選擇的可能性。

其次，環(huán)境影響評價法律制度程序上需要完善。包括環(huán)境影響評價報告書的審批程序的完善及環(huán)境影響評價的跟蹤評價程序的完善。

2.建設項目環(huán)評價相關主體的關系沒有理順

我國《環(huán)評法》規(guī)定，建設者可以自由選擇有資質(zhì)的環(huán)評機構編寫環(huán)評報告書、報告表等。這個“自由”，雖然規(guī)范了市場，體現(xiàn)了民主，但也滋生了環(huán)評機構低質(zhì)量迎合建設者的惡性競爭現(xiàn)象，從而導致了建設項目環(huán)評的質(zhì)量不高。剖析最根本的原因就是建設者、評價者、審批者這三個相關主體的關系沒有理順。

3.建設項目環(huán)評的法律責任不明確

法治的根本要求是法律責任明確具體，權、責一致。如果失實的環(huán)境影響報告書一旦被決策部門所采納，給社會帶來的環(huán)境損失無可估量?！董h(huán)評法》規(guī)定，“建設單位報了未經(jīng)批準而擅自開工建設的，責令停止開發(fā)建設活動，限期恢復原狀，可以處以罰款?！绷P款作為選擇性而不是強制性的處罰方式，在實際執(zhí)法中，執(zhí)法機關容易避重就輕，不足以起到威懾作用。

其次，對法律沒有規(guī)定的盲點如何追究法律責任，值得我們探討。《環(huán)評法》第四章規(guī)定，就環(huán)評單位而言涉及追究責任的包括“不負責任或者弄虛作假，致使環(huán)境影響評價文件失實”這種方式，我們通過對“不負責任或者弄虛作假”的五種類型進行分析，發(fā)現(xiàn)并沒有涵蓋敏感區(qū)域和產(chǎn)業(yè)調(diào)整、淘汰工藝等類別。如果發(fā)生在這些法律沒有規(guī)定的范圍，追究責任從何著手值得我們思考。

4.建設項目環(huán)評收費存在監(jiān)督漏洞，導致環(huán)評質(zhì)量不高

至1989年以來各地環(huán)評機構一直由地方按照建設項目規(guī)模、所處地域特征、敏感程度、難易程度等來制定收費標準，并賦以20%的上下浮動。從某種意義上說，規(guī)范了市場，有價可依，但環(huán)評市場并不這么簡單。收費標準作為指導價，并不屬于環(huán)保法律法規(guī)范疇，而取決于市場行為中合同雙方的運作。經(jīng)常出現(xiàn)若干環(huán)評單位之間的競相壓價而獲得評價業(yè)務，事實上已經(jīng)突破收費管理辦法中的浮動范圍。對于建設者來說，以最低的成本獲取最高的利潤，是無可非議的。在保證報告書能通過的前提下，建設者追求的是低價位通過環(huán)評。它們懂得收費標準而更會貨比三家。這樣促使環(huán)評單位要不斷地迎合委托方的意愿，來調(diào)整報價，以低價位獲得項目后，開始調(diào)整評價的深度。負責任的單位，調(diào)低勞動費收入，不負責任的單位，極易誤入不負責任或者弄虛作假的黑洞，在環(huán)評工作量上大打折扣，甚至于克隆范本，這些都違背了《環(huán)評法》的初衷。

5.相關配套制度不合理

環(huán)評制度已經(jīng)實行多年，但仍有許多項目置國家法律于不顧，未經(jīng)環(huán)評就開工建設，究其原因是部分地方政府官員錯誤的政績觀。因為對科學發(fā)展觀認識不到位，單純追求經(jīng)濟增長速度。為了促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，有些地方在招商引資中，不管項目有無污染，只要拉來投資就批準。而環(huán)境執(zhí)法的過程中，有些地方領導更是出面干預環(huán)評，片面強調(diào)簡化審批，限期辦理相關手續(xù)等違法現(xiàn)象。

三、健全我國建設項目環(huán)境影響評價機制的對策

1.完善建設項目環(huán)評程序

（1)替代方案的完善?！董h(huán)評法》中應明確規(guī)定替代方案，替代方案可由規(guī)劃部門、設計部門、建設單位和環(huán)保部門密切配合，充分考慮后提出。其內(nèi)容應當包括擬議活動，可替代活動和不活動方案，以及完成擬議活動的不同方式和達到活動目的的不同途徑。

（2)環(huán)境影響報告書審批程序的完善。為了節(jié)約成本，正式建設項目環(huán)境影響報告書制作完成后，直接送環(huán)保部門成立的“環(huán)評”委員會審批。

（3)環(huán)境影響評價的跟蹤評價程序的完善。跟蹤評價的主體應該由審批機關即環(huán)保部門由專人組成一個環(huán)保跟蹤評價小組，對其進行審批的環(huán)境影響報告書的后續(xù)工作進行監(jiān)督。

2.理順建設項目環(huán)評相關主體的關系

要理順建設項目環(huán)評相關主體的關系，最關鍵的就是解決這三者中誰作為的委托者的問題。過去將讓建設者作為委托者，從經(jīng)濟的角度來考慮，它一般都會選擇那些能讓它通過環(huán)評而且價格低的評價機構，而并不是能夠真正保證環(huán)評質(zhì)量的機構。如果能夠?qū)⑽袡噘x予給審批者，讓它根據(jù)建設者的實際情況指定合適的環(huán)評機構，相信建設項目環(huán)評的質(zhì)量應該會得到質(zhì)的飛躍。

3.明確建設項目環(huán)評法律責任

首先，加大有些違法行為的處罰力度，達到權責一致。應明確規(guī)定違反《環(huán)評法》，應當環(huán)評而沒有評價，建設單位擅自開工建設的，組織環(huán)評時不負責或者弄虛作假，造成環(huán)境影響報告嚴重失實的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由監(jiān)察機關或上級機關依法給予行政處分；情節(jié)嚴重的承擔刑事責任。在法律責任中對應當向環(huán)境保護行政主管部門提出該項目的環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表申請而未申請，建設單位擅自開工并且建設項目已經(jīng)完成的，應該處以投資總額一定比例的罰款而不是硬性規(guī)定一個具體的數(shù)字。最后，對前文中提到的法律盲點問題應該在《環(huán)評法》中詳細規(guī)定。

4.完善建設項目環(huán)評收費監(jiān)督機制

為保障環(huán)評質(zhì)量與環(huán)評單位的權益，首先，環(huán)保行政主管部門在市場運作中，應給以正確引導，在報告書審查中尤其要特別跟蹤、加強稽查遏制不正當競爭，建立市場秩序。其次，在環(huán)評單位和建設項目單位之間需要設立一個監(jiān)督程序，而不是僅僅只是通過環(huán)保部門審查報告書這一環(huán)節(jié)對環(huán)評質(zhì)量進行監(jiān)督。為了減少行政開支，這個機構不需要由國家撥款設立單獨的行政機構，而是可以以公眾參與這種形式來監(jiān)督。就是說建設項目單位需要支付的環(huán)評費用不是直接交到環(huán)評單位手中，而是交到通過公眾參與設立的這樣一個機構手中，如果環(huán)評書沒有通過這個機構的審核，環(huán)評機構就不能拿到建設項目單位所支付的費用。這也可以完善公眾參與的形式，而不是象我國《環(huán)評法》第二十一條中規(guī)定，對編制環(huán)境影響報告書的建設項目要求征求有關單位、專家和公眾的意見，只是走走過場而已。

5.完善環(huán)評配套制度

要真正實現(xiàn)環(huán)評，首先，最根本的當屬我們的行政官員考核制度。環(huán)境指標必須真正納入官員考核制度。其次，需要建立環(huán)境問責制度。國家要明確政策授權，監(jiān)察部門要繼續(xù)加大加重對環(huán)境違法行為的責任追究。再次，實行環(huán)境責任跟蹤制度更是十分必要。官員在當任時所造成的環(huán)境責任仍應受到跟蹤追究。

四、總結

誠然，在當前制度下，環(huán)評風暴還是有一定的震懾作用。如果連這個都沒有，違法污染企業(yè)就更有恃無恐，污染減排就無從實現(xiàn)。但這種作用很難持續(xù)，只能當作權宜之計。那么，如果要真正使中國的環(huán)境狀況得到改觀，非要真正從體制上完善。因而我們有理由企盼下次環(huán)評風暴可以刮出建設項目環(huán)評機制的變革風。

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